中国决策过程中的共识民主模式

〔摘要〕 在民主理论上，共识民主是多数决民主的一种替代模式。在中国，实现共识民主的制度基础是民主集中制，而协商民主则是实现共识民主的主要形式。案例研究发现，共识民主模式贯穿于中央政府决策、部门决策和地方政府决策之中；其中，中央决策属于制度化协商型共识民主，主管部门的决策模式很复杂但包含着市场压力型共识，直接与民众打交道的地方政府则可能在抗争压力下达成谈判性共识。共识民主的不同类型决定了共识民主模式具有不同的层次性。只有实现共识民主模式的决策，才能使社会矛盾最小化并最大限度地减少权力寻租，因此迫切需要建立更科学的对主管部门的权力约束机制。

〔关键词〕 共识民主；制度化协商共识；市场化压力型共识；谈判型共识；民主集中制

〔中图分类号〕D081 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2017）02-0039-11

只有理解政策过程，才能真正认识一个国家的政体性质。一位美国政治学家这样说，美国政治的实质是两次大选之间在政策过程中利益集团的互动，这是说美国的情况，其实也是政治的一般规律。路线确定之后（或新的一屆政府组成之后），政策制定就成为最大的政治，政治议程设置的方式就成为观察一个国家政治民主程度的一个重要指标。长期以来，人们接受的都是经过美国改造后的民主观，即选举式民主或者说多数决民主，以有无竞争性选举来判定一个国家是民主或者非民主性质。选举式民主的缔造者熊彼特曾经这样说，多数决不适宜立法、决策过程，选举之后，人民的使命就算完成，至于被选举出来的政治家如何决策，政府和议会如何互动，都不是民主政治的范畴。〔1〕萨托利跟进道：“选举不是指定政策，选举只决定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只能决定由谁来决定解决争端。”〔2〕然而，在美国的决策-立法过程中，多数决民主已经无处不在，结果就是否决型政治：达不到多数，法案就通不过；而新一届国会也可能通过多数决民主而否定此前的法案。这种“否决型政体”在没有外敌威胁的后冷战时期更加明显，比如，美国枪支泛滥而得不到控制同样是因为议会投票不能满足宪法规定的2/3多数原则；英国的脱欧公投则是滥用多数决原则，公投是多数决民主的极端形式。而且就连多数决民主在选举产生领导人的功能上也出了大问题，比如2016年特朗普当选美国总统，让过半数美国人焦虑万分。如果多数决民主在发源地的“本土”（西方国家）都出了问题，更别说在民主的被输出国，诸如“阿拉伯之春”导致的“阿拉伯之冬”、乌克兰内战、2016年巴西乱象，等等。所有这些，都需要我们重新认识那些被奉为经典的理论和实践。美国著名民主理论家英格尔哈特指出，多数决民主是一种最简单的民主形式，“几乎可以在任何地方建立选举民主，但如果民主不能扎根于使精英回应人民的基础之中，选举民主基本上没有意义。”〔3〕

必须寻求新的民主模式。我们发现，无论是中国全面深化改革这样关乎全局的政策议程，还是行业性政策比如网约车问题，以及关系到百姓切身利益的各种工程项目比如PX化工项目的修建，都有官民互动，是官民共识的结果，更别说已经制度化的、局限于低层次决策的诸如各种“民主恳谈会”“社区议事会”。由此可以说，中国的政策过程追求的是一种共识民主。需要指出的是，说中国决策过程中有共识民主，并不意味着不存在其他决策形式，并非所有的政策过程都可以纳入这种“共识”范畴，比如现实中存在的被利益集团绑架的政策议程；同时，也不否定其他一些国家或国际机构在决策过程中的共识民主。

一、作为多数决民主替代模式的共识民主

上个世纪六七十年代，西方国家尤其是美国陷入政治危机之中，黑人革命的民权运动、反越战运动以及越战之后有组织的利益集团的几何级数的暴增，都使得美国政治运转困难重重。在这种背景下，美国哲学社会科学界出现了反思运动，罗尔斯的《正义论》、达尔的《多元民主的困境》以及亨廷顿等人的《民主的危机》，以及上世纪80年代开始出现的“审议民主”，都是反思既有政治制度的结果。在这一反思过程中，很多民主理论家提出了协商民主的“家族概念”，诸如“审议民主”“商谈民主”“对话民主”，利普哈特则在上世纪80年代提出了“共识民主”。

美国政治学家利普哈特这样描述其反思历程：过去坚信多数决民主是民主的普遍模式，到20世纪80年代以后，“确信共识民主模式比多数民主模式更胜一筹。”〔4〕

利普哈特的反思精神与建构能力值得国人借鉴。在中国，人们还在把多数决等同于民主的时候，多数决民主的弊端其实早已暴露无遗。西方理论界批评和反思得最多的就是多数决民主问题，因而才有一个又一个区别于多数决民主形式的其他民主理论，比如参与式民主、审议民主和本文所讲的共识民主。

共识民主模式是指，所设置的制度和法规旨在使人们广泛地参与政治过程，并就政府推行的政策达成普遍的一致。根据利普哈特的研究，共识民主与多数决民主主要存在两大区别。第一个区别是，多数决民主模式以多数决形式行使权力，而这个多数往往是相对多数而非绝对多数；而共识民主模式通过协商、对谈等多种制度形式，来分享权力，达成共治。第二个区别是，多数决民主模式是排他的、竞争性的和对抗性的，而共识民主模式则以包容、谈判和妥协为特征。这样，共识民主又可以被当作是“谈判民主”。参见〔美〕阿伦·利普哈特《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，北京：北京大学出版社，2006年，1-2页。

当然，共识民主并不是没有文化基础的，在利普哈特看来，“除非共识民主能够得到一种寻求共识的政治文化的支持，否则它不可能扎下根来并茁壮成长。”〔5〕

简言之，共识民主的要素有：包容性而非对抗性的文化基础、全过程性而非一次性票决的政策过程、广泛而非相对多数的参与者、政策过程的协商-协调-协作原则。就此而言，中国政治文化和政治实践几乎满足了共识民主的所有要求和特征。

首先，文化基础。协商基础上的共识民主，似乎是为中国量身定制的一个概念。中国文化是一种典型的“和合”文化〔6〕，而传统政治中的最大遗产就是协商政治。〔7〕因此，我们讲“少数服从多数”原则，绝对不同于西方国家的不妥协的多数决民主，而是协商之后的少数服从多数原则。和谐文化基础上的协商政治传统被共产党人进一步弘扬。延安时期，毛泽东同志这样说：“国家各方面的关系都要协商。”“我们政府的性格……是跟人民商量办事的……可以叫它是个商量政府”。周恩来同志也这样说过：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”

在新的历史时期，对协商政治有了更全面的认识，认为其不但是人民民主的精神所在，也是决策过程的关键所在。《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中，习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛……我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。”

其次，全过程性。“从群众中来，到群众中去”的群众路线，以及“民主基础上的集中，集中指导下的民主”等经典表述，其实就意味着决策过程中的民主性和民主程度。关于民主集中制和群众路线的关系，毛泽东同志的经典总结是，“没有民主，不可能有正确的集中，因为大家意见分歧，没有统一的认识，集中制就建立不起来……没有民主，就不可能正确地总结经验。没有民主，意见不是从群众中来，就不能制定出好的路线、方针、政策和办法。我们的领导机关，就制定路线、方针、政策和办法这一方面說来，只是一个加工工厂。”〔8〕

中国的政策过程体现了全程式民主，而不是票决了事。正如习近平总书记在中南海与美国总统奥巴马漫步时漫谈中国的治国理政思想，其中谈到，民主不是一选了之，民主应该体现在整个政治过程。《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中，习近平总书记系统阐发了堪称全程式民主思想：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”

再次，决策过程中的协商、协调和协作。协商是说如果一个决策内容涉及很多部门，每一个部门又有很多层级，比如说中国医改涉及差不多20个部委，部委里边不一定都是部长跟其他部长评判，很可能是底下的一个什么司、一个处先进行讨论、商量，这种就是协商的方式。

协调是指由专门的领导小组来协调若干职能部门。领导小组制度是中国共产党独有的制度安排，从新中国成立到今天一直都有为协调若干部门而设立的领导小组。领导小组下设办公室，设在主管部门。

协作是指领导小组下的各有关部门在协商、谈判、妥协基础上的合作。因为每个部门都有自己的利益，没有协调就很难协作，正如西方国家的“部门政治”所呈现的相互否决。

共识决策的方式是通过反复的协商、协调、协议，比较不同方案的优劣，扬长避短，最后把它合成一个新方案。共识决策在更多的情况下，是更好的民主决策方式。

我国很多重大政策制定都体现了共识民主模式，从十八届三中全会公布的关于全面深化改革的决定，到“十三五”规划，以及民主立法，都是共识民主模式的典范。

西方国家是多元主义文化基础上的利益集团政治，结果政治过程中遍布了“否决者联盟”而使得法律、政策难以制定。美国著名的公共政策专家林德布隆姆（Charles E. Lindblom）在很多年前就发现，美国制度一个特殊的地方就是遍布“否决点”，除了按宪法在立法程序中规定的那些否决权以外，大公司掌握的私有产权也可以随时随地演化为否决权。因为否决权被广泛地分散了，利益集团遂能把行使否决权的人士聚集在一起而形成“否决者联盟”；要制止一项政策的推行，他们只需对能行使否决权的许多人士或集团中的一个施加影响。因此，利益集团能阻止那些以共同利益或共享利益为目标的新政策。在决策过程中，否决点越多，推出政策的可能性越小，因为哪怕在一个节点上有人行使否决权，新政策就会胎死腹中。这种否决点遍布的制度安排不仅使重大政策变局几乎不可能出现，就连渐进调适也很难出现，可以有效地维护既得利益集团的优势地位。福山称之为“否决型政体”。

中国改革开放近40年了，社会结构、人们的观念和利益关系都发生了深刻的乃至革命性变化，利益多元化的格局已经形成，部门主义、特殊利益集团在政治生活中并不鲜见，比如强力反腐而打掉的特殊政治经济利益集团，它们可能会在政策过程中发挥着特殊的“否决点”作用。对此，中国必须坚持民主集中制原则下的共识型决策，使得各种利益团体通过群众路线、协商民主的形式而表达自己的利益诉求，通过协商、协调而达成协作。

共识民主模式无疑比多数决民主模式更优越，而这种决策模式上的优势正是制度优势的体现。我们常说的群众路线、协商民主，事实上都包含了共识民主的重要要素。区别在于，群众路线、协商民主侧重于决策的过程，而共识民主则是包含了这些过程的结果；作为兼顾“过程—结果”的概念，能更好地概括中国的政策过程。

二、共识民主模式的制度基础和通向共识民主重要形式的协商民主

共识型民主并非随意可以拥有的，非但要有文化基础，还得有制度性保障。利普哈特的共识型民主的制度结构是，在横向的行政-政党维度上，有多党联合政府、平衡的议会-政府关系、多党制、选举制度上的比例代表制、利益集团之间的合作主义等5个要素，在纵向的中央-地方关系上，有联邦制、两院制、刚性宪法、法院的司法审查权和独立的中央银行等5个要素。〔9〕当然，仅凭这种“一纵一横”的“十字结构”来鉴别共识型民主存在很多问题，因为很多实行多数决民主的国家，比如英国和美国，也具备上述因素中的某些因素。而被视为共识民主模式的日本，在战后50年的时间里，政党制度非但不是多党制，还是一党居优制；在其他方面比如一党组阁、强行政、多数选举制、一院制、非独立的中央银行，等等，都是典型的多数决民主模式的制度指标，但是和德国一样，日本政治过程中的政治共识因素却是很多的。〔10〕

由于与生俱来的意识形态偏见，利普哈特认为社会主义国家不可能是民主的，不会将中国纳入其比较的视野，但是，如果深入到中国的政治过程可知，中国应该是其共识民主的典范。比较利普哈特的“一纵一横”制度维度，中国的共识民主的制度基础就是民主集中制政体。因已经对此做过深入研究，这里不再赘述。简单地说，无论是横向的党政关系（包括行政-立法-司法）和政府-市场关系，还是纵向的中央-地方关系和国家-社会关系，乃至各个层次的政治过程，都贯穿着民主集中制原则。〔11〕这几个维度的民主集中制是通过政治协商而达成共识民主的制度结构。没有民主不可能有协商；没有集中而只有民主也不可能有共识，而且集中过程中也充满着民主协商。因此，协商民主是通向共识民主的重要形式。

兴起于上个世纪80年代的“审议民主”、“协商民主”、“商谈民主”等概念，在本世纪初被引介到中国，一下子成为中国的官方话语，因为中国有“政治协商制度”。其实，当西方思想界提出这个新概念的时候，中国的政治实践、政治改革也明确提出了类似的概念，诸如社会协商对话机制。1987年中共十三大报告这样指出，“群众的要求和呼声，必须有渠道经常地顺畅地反映上来，建议有地方提，委屈有地方说……因此，必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。”

在中国共产党看来，社会协商对话机制，其实就是群众路线的新形式，更多地强调群众的主体性。十三大报告这样规定：“建立社会协商对话制度的基本原则，是发扬从群众中来、到群众中去的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。当前首先要制定关于社会协商对话制度的若干规定，明确哪些问题必须由哪些单位、哪些团体通过协商对话解决。对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题的协商對话，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。”

社会协商对话机制，不但有群众路线这个共产党的政治传统基础，更有中国政治千年传统的基础，中国政治中的一个重要传统就是协商政治。这样，“审议民主”“协商民主”在中国既有了政治基础又有文化基础。尽管在理论上“审议民主”与我们的政治协商制度有些不同，但毕竟有通约之处，而且中国政治中的很多要素有待理论发掘和理论解释，协商民主这个概念自然是解释政治协商制度的好理论。因此，在本世纪初，中国官方就把选举民主和协商民主规定为民主的两种主要形式，虽然这种界定有待完善，但也确实说明了官方对这个概念的青睐。2006年中共中央发布的《关于加强人民政协工作的意见》，首次明确了中国民主运行的两种形式：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商， 尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”

我们知道，21世纪十几年来的一个最大变化是互联网与政治的关系，这个技术革命带来深远的政治影响，从而使得民众参与无处不在，进而形成一种权力制约或者说权力监督机制。考虑到这一技术性的政治影响力，不能不说参与式民主已经是21世纪一种不可忽视的民主形式。然而，无论是协商民主，还是参与式民主，在中国的政治过程中都是为了追求共识型政治或者说共识型民主。比较而言，如果说参与式民主是一种自发性的民主形式，而协商民主则更多的是一种自上而下的组织化推广的民主形式。

2013年十八届三中全会启动的全面深化改革的决定中，就包括在政治领域推行社会主义协商民主。这一“顶层设计”在2014年底中共中央政治局通过的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》得到具体规划，要求开展政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商，努力到2020年建设全方位、多层次的协商制度体系。

中国共产党建设协商民主的制度体系的宗旨是如何更好地实现人民民主或者坚守人民主体性地位。当代政治的一个重大问题是“代表性”不足，因此以什么样的民主形式去实现人民民主，是近代世界政治的大挑战。到底如何实现人民民主，依然是实践中的大课题，人类在不停探索着。到目前为止，相应的民主形式有：

广场民主。法国大革命时期的广场民主，是人民民主的第一次实践，以失败而告终。

社会自治。托克维尔说美国充满活力的乡镇自治是人民主权的实现形式，林肯也提出著名的“民治”说。这是对农业社会的一种反映，随着工业化以及政府事务的全国化，国家政治不是自治这样的民主形式能解决的。

多数决民主。冷战之后流行的民主观就是多数决民主。我们已经看到，这种以一种民主形式代替人民民主的做法，在西方国家自己内部已经导致诸多问题，更给发展中国家带来灾难。这正是我们以替代性形式建设人民民主的机会之窗。

协商民主。好的民主形式必须寻求文明基因基础。一般认为，协商民主在我国具有四个基础：文化基础、理论基础、制度基础、实践基础，在这个意义上，我们说协商民主是我国的独特优势的民主形式，充实人民民主的最好选择就是如何建设协商民主。

在上述民主形式中，在理论上，所有的形式都可能通过达成政治共识而体现人民主权，或者说这些民主形式可以通向共识民主。但是，历史经验告诉我们，广场政治的结果是不确定的，诸如法国大革命；社会自治主要限于基层政治，这个概念不适于中层以上的政治分析；多数决民主是一种程序理论，假设大家都接受这种程序，而且前提是这种程序能够有效地代表民意，但事实上这个程序完全可能演变为寡头政治而侵害社会底层的利益，正如当前美国总统选举制度所引发的一系列问题。因此，严格地说，只有协商民主，才是通向共识民主和人民主权的真正的民主形式。

如果说协商民主在世界各国都存在，但作为一种制度安排的协商民主，则为中国所独有，因而协商民主是我国的具有独特优势的民主形式。从我们的国体、政体、政党政治，到基本政治制度和政策过程，以及社会生活的方方面面，都体现了协商民主的制度安排和精神实质。

国体所体现的协商民主。中国的国体是工人阶级领导的、工农联盟为基础的人民民主专政。“人民”不但包括毛泽东说的工人阶级、农民阶级、小资产阶级和民族资产阶级， 还包括知识分子以及社会主义新型劳动者；宪法规定各民族之间彼此尊重。无论是“联盟”的性质还是“人民”的相互关系，国体中都体现了“共和”和“统一战线”思想，而作为党的法宝的统一战线自然是协商民主的重要形式。

政体所体现的协商民主。我国的政体是以民主集中制原则而组织起来的人民代表大会制度。人大代表的产生是遵循协商和选举相结合的原则；人大立法过程体现着协商民主，比如《物权法》这样事关百姓切身利益的法律，就汇聚了上百万人的参与，并通过听证会而汲取民意；人大会议过程也处处是协商民主政治的生动体现。

基本政治制度中的协商民主。基本政治制度（包括民族区域自治制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度以及基层民主制度）贯穿着协商民主。比如，政治协商制度是一种典型的党际关系中的协商民主制度，也就是说我国的党际关系是按照协商民主原则而组织起来的。这保证了政治的和谐和活泼，根本不同于西方国家政党之间的极端竞争而导致的对公共利益的扭曲。

政策过程中的协商民主。在政治生活中，从领导人的产生、法律的制定、重大决策，都处处体现了协商民主，基本上可以归纳为：协商在前，决策在后；协商在前，选举在后。毛泽东说，“大民主是用来吓唬敌人的，小民主才管用”。〔12〕这里的“小民主”无疑是干部人事和决策过程中的决策层之间的协商过程。

社会生活中的协商民主。因为有着深厚的实践基础，即我们党的统一战线和群众路线传统，使得我们在现实社会生活中创新出形形色色的协商民主形式，比如听证会、民主恳谈会、公民评议会、村民（居民）代表会等。社会主义政治和文化鼓励群众参与、强调磋商的传统，是推动协商民主制度发展的重要因素。

因为有了好的协商民主基础，我们党决定以协商民主建设作为充实人民民主的突破口，并发布了前述《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。我们认为，协商民主不但体现在国内政治中，还应该是中国对外政策的一项基本原则，即国与国之间的协商。在协商民主建设中，需要找到七大协商领域的交集点或最大公约数，这是协商民主政治建设的突破口，并在协商中寻求共识。

其中，与人民利益攸关的政策问题必须以协商民主的方式决策。在决策程序上，国务院已经有明确的规定，凡涉及百姓切身利益的重大决策，必须听取相关当事人的意见，必须有专家的参与和论证。这样，一则可以集思广益，二则可以寻找最大公约数，以获得最大程度的支持。

协商民主面临的难题和挑战是，如何确保参与协商的人的人民性、代表性？否则协商容易成为一部分人把控政治的形式、操纵民意的工具，就会走了样、变了味，出现政治精英控制协商过程的危险，与最初美好的愿望背道而驰。使参与协商的人真正具有“代表性”至关重要。

三、政策过程的共识民主模式

中国的政策主体有“国家”（包括中共中央、国务院、全国人大）、主管部门、地方政府和基層政府，不同层次的政策过程的共识民主具有一定的差异性。限于篇幅，本文不详细讨论每个层次的政策制定过程（即案例分析），基层政府层面的共识民主比如“民主恳谈会”也得到中国政治学界的广泛研究，这里都不再单独阐述，只讨论国家、部门和地方政府的共识决策是如何达成的，进而弄清楚作为一般民主模式的共识民主在不同场景中的区别。

所有的政策都是问题导向的，或者说所有的政策都是对压力的回应。因此，“压力-回应”是政策制定的最一般过程。其次，对于政策分析而言，或者政治分析而言，需要弄清楚压力的类型以及压力的大小。对于所有的政府而言，能够“对付过去”（muddling through）的政策就是好政策；但是，对于不同层级的政府而言，对于压力的敏感程度、重视程度或者回应能力，都是不一样的。因此，需要对压力所导致的共识型决策做类别处理，比如这些共识型政策是如何达成的，是以什么机制达到共识型决策？就本文涉及的案例而言，大致可以划分为“制度化协商性共识”、“市场化压力型共识”、“抗争-压力型共识”，不同类型的共识有着不同的政治意义。

（一）制度化协商型共识

反复重复的行为模型便是制度化，因此制度化不一定是正式制度，也包括非正式制度，诸如很多常规性机制、决策文化。基于此的协商而达成的共识，便是制度化协商型共识。不仅如此，中国政府在建设法治政府的过程中，还专门出台了事关政策制定过程的法律法规。2004年国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要》中，关于“建立健全科学民主决策机制”部分这样规定：

第十一条 健全行政决策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。

第十二条 完善行政决策程序。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。

国务院“十三五”规划的政策制定，就是协商共识民主模式的典范，其政策过程至少包括五点：深入调查研究、了解国情（群众路线）-广泛征求意见（群众路线）-咨询决策与科学决策（协商民主）-鼓励公众建言献策（大众参与）-决策定案（民主集中制）。①

全国人大的民主立法已经制度化，其流程包括：公开征集立法项目建议或法律法规草案稿-立法调研-书面征求意见-论证会-公布法律草案-列席和旁听-立法听证会。〔13〕在事关人民切身利益的立法，比如物权法、个人所得税法，都是典型的民主立法过程。

虽然没有见到中共中央的决策议事规则，但习近平总书记关于全面深化改革的决定的说明，却真实地描述了协商共识民主的制度化。

首先，议程设置的共识性。正如习近平总书记在《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉的说明》中指出，全面深化改革的政策是中央政治局经过深入思考和研究、广泛听取党内外各方面意见而做出的决定。

其次，政策形成过程体现了协商性与共识性。②

再次，共识基础上的集中性。习近平总书记总结到，“在征求意见过程中，各方面共提出了许多好的意见和建议。中央责成文件起草组认真整理研究这些意见和建议，文件起草组对全会决定作出重要修改。” 〔14〕

也就是说， 从政策议程的设置到政策形成，都体现了共识型民主。在此之前的几年里尤其是到了2013年，第三波改革参见杨光斌《第三波改革其实没那么难》，载《环球时报》2013年3月7日，《新华文摘》2013年第7期全文转载。中国改革20人论坛发布的《中国改革2013年报告》认为2012年是中国社会的分水岭，2013年改革将再起航。和“顶层设计”已经是知识界和企业界的共同呼声，其中2013年的第十二届全国政治协商会议一次会议，主要议题之一就是强烈呼唤“顶层设计”的改革。2013年3月8日，王长江在全国政协第十二届一次会议上的发言《从几个案例看顶层设计的迫切性》，就认为改革不能由部门主导，建议党中央、国务院设立专门的顶层设计机构，由人大、政协、学术机构相互协同，共同推进顶层设计。

政策议程的共识性-决策过程中的协商性-决策过程中的集中性，应该是中国重大公共政策制定的一般性流程或者说制度机制。

（二）市场化压力共识

中国的政府主管部门脱胎于计划经济时代，因此很多时候还是一种利益主体，以这种身份去决策的时候很难处于中立立场，可能会与本行业的利益主体“合谋”，这种只有主管者和企业之间互动出来的政策，很难说一种共识决策，这是必须承认的现实，否则就不会有国家能源局和国家发改委价格司的“塌方式腐败”。但是，作为主管部门，它们毕竟还有规范市场的角色和功能，在这个过程中的决策类型则又是典型的共识民主。

交通部关于网约车的规定是共识民主的典型。网约车作为“互联网+”的创新，是种发轫于民间的市场自发力量，它将相对分散闲置的资源利用，不仅降低了出行成本提高了出行效率，同时一定程度上解决了传统出租车行业中的许多痼疾。2010年网约车开始在北京出现，之后如雨后春笋般发展起来，极大地方便了百姓，但其存在的问题也很多比如乘客安全和合法权益缺乏保障、对出租汽车市场造成不公平竞争等。特别是2015年3月份以来，部分企业通过补贴等抢占市场，引入非营运小客车从事运输活动，冲击了正常市场秩序，影响出租汽车行业及社会稳定，网络预约汽车服务亟待规范。，同时，网约车受到了许多出租车司机抵制，2015年5月全国就有16个城市先后出现了不同规模的出租车停运事件。

不得已，交通部在2015年10月10日发布《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见（征求意见稿）》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，并进行为期一个月的公开征求意见。对此，学界积极参与讨论，其中2015年10月15日北京大学国家发展研究院举办专车政策研讨会，交通部主动参会倾听学界建言，出席本次研讨会的涉及中央与地方政府工作人员、专家学者等，对条例的内容与方向进行了激烈的讨论。在综合意见的基础上，2016年7月28日，交通运输部和公安部、国家质量监督检验检疫总局等部门，发布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意見》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，标志着网约车合法化成为现实，中国也成为全球第一个宣布网约车合法化的国家。

网约车合法化过程，反应了中国主管部门对市场化压力的反应速度，决策过程也体现了共识民主的所有特征。不得不说，与很多市场化成熟的国家相比较，因为其出租车行业工会等利益集团组织强大，而中国并不存在类似的行业工会，只有出租车司机个体或者至多是出租车公司去博弈，政府最容易将新生的市场参与者合法化。

（三）谈判型共识

地方政府决策因为直面民众，决策项目可能事关民众的生活环境、房价乃至征地发展中的重大利益关切，遭遇民众抗议的可能性就大大增加。国内外政治已经告诉我们，社会抗争已经成为一种常态化政治，在美国被称为“运动型社会”，即无论什么议题，都会有人上街抗议。我们要问的是，抗争结果如何呢？1964年《民权法案》是黑人长期的、大规模抗争的结果，为世人所乐道。但是，对于那些危及无数人生命安全的政策，比如对枪支泛滥的抗议，为什么没有结果呢？所以，在西方，社会抗争虽然是常态政治，但并不意味着必然产生相应的政策性结果。比较而言，根据本文后面将提及的华裔美国政治学家唐文方的研究，中国政府对抗争的回应性更有效、更及时，达成“和解”或者共识的概率更高。因此，对于抗争的回应，是一种典型的共识型民主。

中国政府所以能有效而及时地回应社会抗争，因为抗争大多数是事关民生的事件。从动辄上百亿的PX项目、垃圾焚烧厂项目，到拆迁、征地乃至村委会干部贪污引发的民愤，都是民生性事件。民生事件的一个重要特点是经济性、地方性和个体化（分散化），属于和政府一对一的谈判乃至对抗。对于民生性事件，政府一般都能以经济手段解决，这是就事件的性质而言。

另一方面，虽然社会抗争性质的“群体性事件”，大多数是因为基层政府执法中的问题招致的，但也不能因此忽视政府的民本主义性质。中国各级政府的民本主义追求是与生俱来的，这既与共产党的“为人民服务”宗旨有关，更有千年传统文化的底色，这种政治文化是可遇不可求的。古老传统加上共产党的百年追求，都决定了共产党各级政府以有效回应民众诉求为最大追求。

其实，民本导向的政府需要有效地回应已经出现的问题，即使在那些没有压力的情况，比如2020年彻底告别贫困问题、前述的市场中自发出现的滴滴打车问题，都是民本导向政府主导之所为，而不是事件性压力下才做出的回应。这是研究中国政策过程乃至中国政治必须注意到的，否则就陷于西方政治学中的一般性的压力-回应模式。

正是因为有效地回应各种压力性事件，共产党的执政能力即国家治理能力也得到相应提升，这是可以理解的。无论是“群体性事件”的压力，还是本世纪初开始出现的互联网平台和移动网络自媒体所构成的压力，比如各种网络大V，执政者都在学习、适应中有效地提升了自身的治理能力。〔15〕

在某种意义上，这种常态性利益表达机制是一种双赢的局面，政府的治理能力得到提升，同时民众也表达了利益诉求并使问题得到解决，从而强化了百姓对执政者的信任和支持，如前述的权威研究，70%以上的百姓都信任政府。很多国内外学者靠想象理解中国，比如按所谓的基尼系数差和群体性事件的数量，据此断定民众对政府越来越不满，会引发“社会火山”。中国确实出现了两极分化、严重腐败等社会不公正问题，但是这种情况对百姓对政治的看法有什么实际的影响呢？按照哈佛大学社会学教授和北京大学中国国情研究中心2004年的联合调查，第一个结论是，大部分中国人认为全国范围内的不平等程度确实过大，但大部分人并不认为周边环境（local）里的不平等程度过大；第二个结论是，中国民众认为导致贫富差距最主要的原因是个人能力而非社会不公平，中国民众对当前的收入差距和不平等化程度是可以接受的。总的结论是，社会经济地位上的弱势群体可能对社会不平等更加接受，而优势群体则更容易产生不满；农村居民、农民工和下岗职工未必会因心怀不满而成为“社会火山”的引发者。怀特教授因此批评很多外国学者都是靠想象来研究中国政治。〔16〕

这一研究的间接启示是，处于不平等地位的社会弱势群体同时还是大多数“群体性事件”的主体，而“群体性事件”的民生性质即易解决性，决定了作为“群体性事件”的“受害者”的社会弱势者，也同时可能是政府的信任者。这是一种国际现象。谁最信任最需要国家？当然是社会底层百姓，从英国脱欧公投到美国2016年大选，都说明这一点。农民对政府的态度还可以通过杜克大学史天健教授的研究得到说明，中国农民都是在用“民主”诉求“民生”，满足其民生就是满足了其“民主”诉求。在这个过程中，会出现官民矛盾，乃至激烈化的“群体性事件”，最后通过官民谈判解决问题，实现“双赢”。因而，群体性事件的解决可以视为抗争-谈判型共识决策。

四、共识民主的层次性与启示

在中国政治过程中，政治行为主体分别是国家（包括中共中央、全国人大、国务院）、地方政府（包括省政府、管县市政府）、基层政府（包括县乡政府）和政府部门，不同级别或属性的行为主体，在决策过程中所体现的共识型民主的程度是不一样的。

高自主性主体的高共识型决策。相对于三权分立的、利益集团绑架政治过程的党争民主国家而言，中国的“国家”是一个具有高度自主性的行为主体，外国人所言的“中南海”（即中央政府）很少受制于地方，尤其很少受利益集团的制约，更别说绑架。因此，无论是全面深化改革的决定、还是“十三五”规划以及全国人大的立法等，基本上都是在协商民主的基础上所达成的共识民主。尤其值得指出的是，这种经协商民主而达成的共识型决策，不但是为了回应社会的呼声，还是一种与生俱来的政治文化。群众路线是一个不容忽视的政策过程，而协商政治更是中国悠久的政治传统，以致于新中国建国的过程中首先成立的是全国政协，然后才在1954年成立全国人民代表大会。

因此，重大决策过程中党际协商、党群协商，与其说是一种制度，不如说是一种文化或者“非正式制度”。然而，在观察中国政治过程中，由于其最高层次性以及由此带来的难实证性，比如详实的政策过程的资料难获得，这种影响最大的决策模式反而致学界放弃或者不得已地忽视掉。相反，对于西方那些影响全局的政策过程，比如美国总统奥巴马的医改方案、跨太平洋伙伴關系协议（TPP），是人们能够详实地看到反对者如何反对的“否决型政治”。

这种国家层面的共识民主与否决型政治之间的比较，意义重大。政治制度之间的差异不但体现在政治形式上，尽管那些都是表面化的，更体现在政策过程或政治过程之中。政治过程的差异性更能说明制度形式的差异性以及由此而产生的各种后果。

低自主性主体的共识型民主。相对于远离具体的人（市场主体）和事（工程项目等）的“国家”角色来讲，在以经济建设为中心的时代，地方政府天天生活在市场中，天天与微观市场主体打交道，招商引资都是市、县政府的第一要务，“GDP主义”依然是考核干部的最重要的指标之一。这是来自体制上对地方政府的压力，而这个压力所导致的地方政府之间的竞争，如张五常所说的“县域竞争”，正是政府过去几十年成就的动力来源。另一方面，招商不仅仅是一种利益，还是一种文化，比如海外华侨对侨乡的情感以及由此而来的投资，珠三角的繁荣与此有很大关系。而对于没有这些先天性文化优势的地区而言，招商其实就是感情联络的过程，这是中国的人情社会所决定的。

体制压力所导致的“亲商”和文化根源上的人情，形成了复杂的政商关系，这种关系中的地方政府很难像“国家”那样超然，因而其自主性自然不如“国家”那么强，这是很自然的；但干部委任制体制和群众路线又决定了各级地方政府不但要搞好和商人的关系，还要对上和对人民负责，因而必然有相对的自主性，属于一种相对高自主性的低自主性。低自主性政府的政策尤其是项目性政策，有可能更多地“亲商”而与当地的人民群众产生利益冲突，群体性事件由此产生。

每年数万起的群体性事件，一方面说明中国人并不惧怕通过政治性行动表达自身诉求，另一方面中央或地方政府总是积极地介入并调节群体性事件，最终达成包括地方政府在内的利益攸关方都能接受的方案，即共识民主。如何理解这一外国人难以理解的“民主”？在流行的自由主义民主理论看来，没有竞争性党争就不算是民主，没有民主民众就没有自由，包括抗争的自由。但是，事实上中国是社会抗争最为频繁的国家之一，如何理解这种“悖论”？在唐文方教授看来，这是由于历史上的政治运动，培育了民众的参与精神，因此民众并不惧怕政治性行动的表达。与此相关，共产党的群众路线意识形态也决定了各级政府必然要主动地应对群众的各种诉求；有趣的是，在客观上，中央政府也能借此去检验其政策、清理其不合格的官员、在社会利益与经济利益的冲突中进行调和，最重要的是能够不断提升对该政权的政治支持度。原因在于，在一党执政的中国，执政党的合法性源自于其代表大多数人民的利益，而非党争民主中各政党仅仅代表各自群体，从而使得共产党非常在意自己的形象，即使只有一小撮人在街头抗议游行都会很重视。这就迫使这个体制要花费大量时间与精力去收集民意并作出回应。中国政府有收集、回应民意的各种渠道，其中新华社是中国政府收集民意的重要渠道，地方政府也主动构建网站以收集公众的需求并作出回应。这是主动回应，被动回应就是与社会抗争达成和解，在美国学者童燕齐和雷少华对2003年到2010年超过500名抗议参与者的调查中发现中国政府在超过90%的民众抗议实践中都采取了容忍或让步的态度。〔17〕

就本文的案例而言，相对于高自主性行为主体的主动型协商而达成的共识民主，低自主性政府的共识型政策是在社会抗争的互动中达成的，属于一种被动型共识。被动型共识有一定的社会成本，包括对地方政府的信任成本。很多联合研究表明，群体性事件对不同层次的政府有不同的意义，即减少了对地方政府的信任，却增加了对中央政府的信任度。这种反差也说明，百姓可能怀疑低自主性地方政府和商人有利益上的关联，而高高在上的“国家”则属于传统政治文化上的“青天”。

主管部门的有待建构的共识民主。如果说“国家”是超然的角色，地方政府是“政府—商家—群众”中三角关系中的角色，而行业（产业）主管部门则主要面对的是“商家”（包括作为利益主体时的地方政府），是两方之间的博弈或者合谋，主管部门不直接面对大众，但其结果的好坏却由百姓承担。这样，其与“商家”的关系虽简单，但利益重大，而对于不同的主管部门的不同政策类型而言，这种政策过程就更为复杂，是否符合共识民主的标准，就更值得讨论。

就本文所涉及的案例而言，首先，交通部使网约车合法化的政策过程，是一种典型的保护市场型共识民主，因为受益者是广大消费者。之所以能够合法化，在很大程度上是由于另一个利益攸关方的缺位，出租车没有行业工会去参加博弈，因此决策者能够在征询滴滴打车和学者的意见后能很快地出台相关法规，使之合法化。比较而言，在那些存在强大的出租车行业工会的地方，比如香港、欧洲一些国家和地区，这样的“新事物”合法化的阻力就大得多。无论如何，这类政策可以视之为保护市场型共识型民主。

其次，就本文未涉及的一些案例，属于“合谋型决策”，即只有主管部门和商家之间的合作博弈，其中一些学者和媒体因特定利益而加入这场游戏，排除的却是直接利益相关方即广大消费者，比如中国的房地产政策。2003年6月中国人民银行出台了限制房地产发展的文件（被称为131号文），引发地产商、媒体、部分学者和工商联的合力夹击，向主管部门施压，结果同年8月该规定就被废止。这是一个最为典型的“合谋型决策”，其后果则由广大消费者承担。

再次，就其他案例而言，比如能源项目和定价权问题，则可以视之为“俘获型决策”，其证据就是国家能源局和国家发展与改革委员会价格司几乎全军覆灭，主管官员完全被企业所收买，成为企业的俘虏。还有一个值得深思的现象：所有的火电项目最终都被能源局批准，那么这个“审批制度”还有多少意义呢？

所以，政府主管部门的共识民主决策机制不但有待建设，更迫切的则是如何约束其权力，通过约束权力而实现决策的共识——让那些不能在场的民众享受其政策的好处而不是承担其代价。

通过决策过程的共识民主类型的划分，本文至少可以得出以下几点结论。第一，最能按照民主集中制原则和体制去决策的便是代表国家的中央政府（包括全国人大），根本原因是其贯彻为人民服务的群众路线。其次是地方政府，因为它们直面当地民众的压力，不得不谨慎行事，不得不重视百姓的利益和意见。最需要受到约束的则是主管部门。因为，和任何国家的官僚制度一样，中国的主管部门有其官僚自主性，在其权限内受到来自上级的压力和约束并不那么直接，同时又不直接面对老百姓而直接与利益主体（企业或地方政府）打交道，其被俘获的可能性就很大。

第二，决策过程中的民主性。西方流行的民主观是纵向民主，即认为自下而上地选举产生政治家才是民主。政治生活中的纵向民主固然重要，但政治生活是多维度的，还有横向维度。决策过程的民主大多是一种横向民主，有的还嵌入了纵向民主。比如，事关全局的立法，既有横向也有纵向民主，横向民主是同一个层级不同单位之间的协商，纵向民主是通过网络参与而收集意见的过程；地方政府的决策更多的是一种横向民主；而部门决策很多时候则是一种纵向的民主，即主管部门对下属企业、行业的决定权，决策过程中的纵向民主往往问题丛生。纵向民主的问题同样体现在西方国家，尤其是异质性文化的选举政治中。由此给我们的启示是，横向民主是一种平等的因而可协商的民主，更容易达成共识；纵向民主则是一种难以受到约束的民主，其结果难料，比如在西方是多数决民主，在中国的部门决策中既有共识型，也有合谋型，更有俘获型。因此，如何完善纵向民主，似乎是所有国家的共同难题。

第三，如何避免俘获型政策。民主说到底是关于公民个体的平等权、参政权问题，而当政治生活离不开资本权力以后，如何避免政商之间的“合谋”“勾结”乃至政府被俘获，就是民主政治回避不开的首要问题。凡是资本权力当道的地方，就无所谓的民主。在典型的资本主义社会，就是资本权力当家，也无所谓有什么力量能约束它，因此无论是如何发达的民主形式，只要有资本权力主宰，民主就是市场民主或者说资本民主，而不再有人民民主。而在社会主义市场经济社会里，固然有资本权力，它可能与政府主管部门合谋、勾结乃至俘获主管部门；但是，还有一种力量在资本权力之上，那就是自主性国家，自主性国家能够代表整体性的人民，而使得人民民主成为可能。然而，自主性国家与部门政治之间的关系很复杂，国家并非能处处约束住具有官僚自主性的主管部门，从而使得合谋型政策、勾结型政策乃至俘获型政策成为可能。为了最大限度地避免这些不良后果，不但要加大主管部门的制度化协商共识模式的建设，还需要减少主管部门并减少主管部门所能把持的资源。在目前的体制下，比如透明性不够，财政、项目审批等国家资源，都还由政府部门把持着，这就为“合谋”“勾结”提供了肥沃的温床和更大的诱饵。

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〔14〕习近平.关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明〔EB/OL〕.（2013-11-15）[2017-02-10].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164294.htm.

〔15〕Wang HsinHsien.Toward Innovation in Social Governance？ Popular Protests and State Responses in Xis China〔EB/OL〕.http：//news.yuc.edu.cn/archives/140588.

〔16〕马丁·怀特，王洛忠.中国经济转型的社会学解读：访哈佛大学社会学教授马丁·怀特〔EB/OL〕.（2014-05-12）[2017-02-10].http：//ptext.cn/home4.php？id=5841.

〔17〕Tang Wenfang. Populist Authoritarianism：Chinese Political Culture and Regime Sustainability〔M〕. Oxford University Press， 2016.

（責任编辑：周中举）