刍论推进党内民主建设的重点任务和现实路径

常黎峰+吴永

摘要：发展党内民主是保持党的先进性，增强党的凝聚力、战斗力和创造活力的根本途径。新的历史条件下，进一步加强党内民主建设十分必要。为此，在党的建设新的伟大工程中，必须围绕全面提高党的执政能力、保持党的先进性的根本目标，紧扣健全民主集中制的具体运行机制、正确处理民主与集中的关系的主线，把增强全党民主意识同完善制度机制相结合，从保障党员主体地位和民主权利、推进民主科学决策、改进完善党内选举制度、有效监督和制约权力运行等方面入手，进一步拓展和壮大党的组织系统和权力体系中的民主要素，推动党内民主建设不断向前发展。

关键词：中国共产党；民主集中制；党内民主；制度机制建设；权力监督

中图分类号：D26文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）06-0043-05

引言

党的十八大报告提出要“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”。其中，强调指出，“党内民主是党的生命”，要“积极发展党内民主，增强党的创造活力”。[1]50-52由此，把加强党内民主建设问题置于推进党的建设系统工程的重要地位，提高到新的战略高度，具有极其重要的现实指导意义。

发展党内民主是保持党的先进性的根本条件和途径，是充分调动各级党组织和广大党员的积极性、主动性和创造性，实现决策科学、执行有力，增强党的凝聚力和战斗力的重要保证。尤其是执政党的党内民主对人民民主具有重要示范和带动作用，关系党和社会主义事业兴旺发达和持续健康发展。

党内民主作为一种民主形式，体现在党的组织制度和党内生活中，核心是尊重作为党的肌体细胞的党员的主体地位，维护和保障全体党员一律平等地、直接或间接地参与决定党内一切重大事务的权利，保证广大党员对党内各种权力的有效监督与制约。同时，我们知道，中国共产党的根本组织制度和领导制度是民主集中制，发展党内民主、加强党内民主制度建设，不能离开党的这一既定的根本组织制度和原则。民主集中制的应然本意是民主基础上的集中与集中指导下的民主之有机结合。问题是，从我们党贯彻民主集中制漫长而曲折的实践看，由于种种复杂的社会历史原因，民主集中制在执行过程中也会发生走形变样，而且经常容易表现为集中有余而民主不足。如果说战争年代和计划经济时期，由于特殊的历史环境和完成党的中心任务的紧迫要求，这种情况客观上尚具有具体的历史的合理性，由此带来的负面影响还情有可原的话，那么，在我们党长期一党执政、改革开放、发展社会主义市场经济的新的历史条件下，这个问题就必须引起我们足够的重视。

从一定意义上说，多年来从中央领导到基层广大党员之所以愈益重视发展党内民主，强调加强和完善民主集中制建设，正确认识和处理好民主与集中的辩证统一关系，就反映了对其中利害关系认识的不断深化，目的也在于防范和解决党内民主与集中关系中容易出现偏执一端的问题，从而保证党的建设的正确方向，切实提高党的执政能力。因此，立足现实，我们认为在推进党的建设新的伟大工程中，必须按照党的建设科学化的要求，围绕全面提高党的执政能力、保持党的先进性的根本目标，紧扣健全民主集中制的具体运行机制、正确处理民主与集中的关系的主线，把提高全党民主意识同完善相关制度机制相结合，从保障党员主体地位和民主权利、推进民主科学决策、改进完善党内选举制度、有效监督和制约权力运行等方面入手，进一步增强和扩大党的组织系统和权力体系架构的民主要素，推动党内民主建设不断向前发展。

一、以提高党员主体意识、保证党员主体地位为重点，大力增强党内民主观念

当前，尽管党内民主思想已逐步深入党心和民心，但是，中国共产党是一个拥有8700多万党员的世界上最大的执政党，党员文化程度和民主素养参差不齐，一些党员的民主思想和观念不强是一个不争的事实。实践中一些单位党内民主开展不好，与党员及党委班子成员民主意识不强、缺乏民主观念有很大关系。党员有了民主观念，才能自觉地去行使自己的权利，进而勇于同各种侵犯民主权利的现象作斗争，党内民主制度的贯彻执行就有了可靠的保证。因此，发展党内民主，首先必须进一步提高党员的党内民主意识和民主观念，这是发展党内民主的基础工程。只有全党所有党员都来关心党内民主的发展，自觉参与党内民主建设，发展党内民主的实践才能获得持续不断的动力，才能稳步有效地推进。

增强广大党员的民主思想观念，主要涉及党员的主体地位和主体意识问题。党员主体地位的保证和主体意识的培养是马克思主义政党建设的一个重点和难点问题。从本质上讲，共产党不是少数政客为获取一己私利而组织的社会团体，而是由信仰马克思主义、政治追求和基本思想一致的成员，为了共同的理想和目标自愿结成的政治组织。在改革开放、建设中国特色社会主义的现实条件下，中国共产党早已不是创立初期的少数职业革命家的团体，而是一个由8700多万党员组成的具有广泛的群众基础的执政党，党的性质和使命决定了党员是党的主体、党内权力的主体、党内监督的主体、发展党内民主的主体。党的十八大也强调要“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度”，“营造党内民主平等的同志关系，民主讨论的政治氛围，民主监督的制度环境，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权。”[1]52因此，发展党内民主的基本着眼点必须放在党员主体上，只有全体党员有明确的主体意识，党员主体的民主权利得到充分的体现和保障，党员能够依照党章规定，广泛而真实地参与党内事务及党务管理，党内事务能够充分体现党员主体的意志，包括党员能自主地选择党的各级领导成员，以及党的建设的各项活动始终以党员为主体来展开，才能真正称得上广大党员在党内生活及党的实践活动中居于主导和决定的地位。显然，培育党员的主体意识、保证党员的主体地位是强化党内民主意识、落实党员民主权利的题中应有之意。只有增强了党员的主体意识，让党员觉得自己是“党内的主人”，提高党内主人翁精神，党员的民主参与意识和民主观念才会增强。可以说，发展党内民主的基本着眼点或者说基本目的，无论从表象上、过程上还是结果上看，核心是提高党员参与党内事务积极性的问题，实质上也就是党员是否具有主体意识的问题。离开了党员的主体意识，党员的积极性就成为无源之水、无本之木。

总之，注重培养党员在党内当家作主的主体意识，增强党员主体对党的事业的坚定信念，提高党员对党内事务参与的积极性，是提高党员民主观念的根本途径。多年来，一些地方和单位党员主体意识削弱的原因有很多，既有党内政治生活中顽固表现的封建主义残余影响，也有党内长期存在的党员“义务本位”的消极影响，还有党员主体素质能力上的差异。因此，要进一步加强“党员是党的主人”的思想观念教育，并辅之以制度机制建设，创立以确立党员主体地位为核心、以保障党员民主权利为基础的发展党内民主的新制度新机制，唯有如此，才能为发展党内民主造就坚实的基础。

二、认真贯彻实施党内民主权利保障法规制度，切实维护和保障党员的各项权利

首先，要切实贯彻落实好《中国共产党章程》和《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规，依“法”保障党员民主权利，做到“有法必依”。 改革开放以来，中国共产党与时俱进，不断增强制度建党意识和法制意识，愈益重视以党内立法的形式来保障党员权利，在党的根本大法《中国共产党章程》中明确规定了党员的8项权利。为了进一步细化和规范党员权利，在1995年1月7日《中国共产党党员权利保障条例（试行）》的基础上，2004年9月22日，中共中央正式颁布实施《中国共产党党员权利保障条例》，标志着我们党在发展党内民主、依“法”保障党员权利上上了一个新台阶。在正式颁布实施的党员权利保障条例中，将党章规定的党员8项权利细化和规定为三大类：一是党员参与党内日常活动的5项权利，即参与党的有关会议的权利；阅读党的有关文件的权利；接受党的教育和培训的权利；参加党的政策问题的讨论的权利；对党的工作提出建议和倡议的权利。二是对党组织和其他党员进行监督的7项权利，即对党的任何组织和任何党员批评的权利；对党的任何组织和任何党员违法违纪事实揭发、检举的权利；要求处分违法违纪党员的权利；要求罢免不称职党员干部的权利；要求撤换不称职党员干部的权利；在坚决执行的前提下，对党的决议和政策有不同意见的保留的权利；把自己的意见向党的上级组织直至中央提出的权利。三是体现和维护自身政治权益的8项权利，即表决权；选举权；被选举权；自身辩护权；为其他党员作证和辩护的权利；请求权；申诉权；控告权等。以上共计22项党员权利如能得到很好的贯彻落实，党内民主建设必将得到进一步发展。此外，《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》对党员民主权利的保障也都作了相关规定，为发展党内民主，保障党员权利提供了很好的制度保障，在党内生活实践中必须认真贯彻执行。

其次，要建立和完善党员权利救济机制，加强党员权利保障的程序立法。近年来，保障党员权利的相关法规已得到长足发展，为党内依法保障党员权利创造了条件。但是，我们也要清醒地看到，从党内法规对党员权利保障的情况来看，总的来说，实体性规范多，程序性规范少，也就是说党内法规规定的党员22项民主权利，如何在实际操作中给予保障，还需要进一步规范和细化。尤其是党员权利受到侵犯时，又该如何来进行救助。当前，党员权利保障的救济机制问题以及如何进一步完善和规范保障党员权利的一系列具体的可操作性的程序，是制约党员权利保障的“瓶颈”，必须切实加以解决。否则，依法保障党员权利将会大打折扣，甚至一些规定会成为一纸空文，难以落实。

再次，要注重发扬党内民主的优良传统，积极开展批评与自我批评。中国共产党历来把有无认真的批评与自我批评作为本党区别于其他政党的显著标志之一。发扬成绩，坚持真理，修正错误，作为党的优良传统和政治优势，乃是推动我们事业前进的必不可少的条件，也是一个严肃的马克思主义政党所必须采取的态度。我们党深知，既然错误是客观存在的，就不应该把它隐蔽起来、不去纠正。敢于揭发错误，修正错误，正是表示我们党对于过去的已经取得的伟大成就有足够的估计，对于克服当前困难具有坚强的意志，对于光明前途充满着信心，而不是相反；这正是我们党强大自信的表现。为了很好地开展批评和自我批评，特别重要的是，必须鼓励、支持和保护自下而上的批评。每一个党员都有权利在党的会议上对任何一个党组织领导人员提出批评。任何一个党组织领导者都应该虚心地倾听党员群众的意见，实行“言者无罪，闻者足戒”，“有则改之，无则加勉”，绝对不允许压制民主，更不许打击报复。任何党员都有权利向上级组织直至党中央，反映工作中的情况和问题，反映上级领导干部的缺点和错误。党的任何一级组织，对于党员的这种反映，都必须认真负责地予以回应和处理。党员向党的任何一级组织反映问题，只要是出于维护党的利益，即使所反映的情况同事实的真相还有出入，也不应受到任何形式的追究。此外，党组织领导人的模范行动，对于开展党内批评，有很重要的意义。党的一切领导干部都应力戒骄傲自满，都必须同普通党员一样，接受党组织和党员群众的监督，不但要创造条件，使党员群众敢于进行批评，而且还要率先垂范，做出榜样，对于自己工作中的缺点和错误，诚恳地而不是敷衍地进行自我批评。各级党委的主要负责人，尤其要注意增强民主素质，在党委会内部认真地发扬民主，营造畅所欲言、敢讲真话的批评和自我批评的良好氛围。

三、完善党代表大会制度和委员会制度，逐步实现党的代表大会常任制

首先，要进一步完善党的代表大会制度。党的代表大会是党内的最高权力机关和监督机关，党的代表大会制度是党内民主的最根本制度。党内的重大问题，不可能都经由全体党员直接讨论决定，召开党的代表大会，通过代表大会讨论决定党的重大事务，是党内民主的重要形式。结合实际，完善党的代表大会制度是新时期加强党内民主制度建设的一个重点。在这一方面，一是要对党代表大会、全委会和常委会的职责权限进行合理划分，使其相互独立，各司其职，同时又相互配合，相互制约，形成一种有效的监督制约机制。党的十六届四中全会顺应党内政治生活的发展趋势，提出党的各级全委会召开会议时，可根据议题事先征求同级党代会代表意见或邀请部分代表列席会议。这是从“议题”方面解决如何更多地发挥党代表作用的问题，恢复各级党代会机构本来应有的地位和作用。而建立党的代表大会提案制度，积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，建立代表提案处理和回复机制，则是总结党内民主多年来的经验而提出的新任务，应当进一步细化并抓好落实。二是围绕提高党代会质量的目标，要以改善党代表组成结构和政治参与能力为着力点，通过健全各种制度来改善党代表的结构和参政能力。例如，制定党代会代表产生的详细规则，规范党代表的名额分配制度，严格按照选举程序和规则逐级选举产生党代表，杜绝指派或变相指派代表的现象。对党代表的党龄、政治思想素质、文化水平、议政能力等资格条件作出相应具体的制度规定。三是要继续扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。党的代表大会常任制，是指在任期届满之前代表是常任的，可按规定召集会议，行使党的代表大会的职权。邓小平在党的“八大”《关于修改党章的报告》中就指出，党的代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果是几年开一次会的制度所难以达到的。近年来各地试点大多数的做法是实行党代表大会年会制，建立代表管理和代表在闭会期间发挥作用的相关制度，建立党代会与代表保持经常联系的工作机构，负责上情下达、下情上达。这些做法，有利于体现党的代表大会作为最高权力机构的作用，有利于发挥党代表的作用，体现了党员是党内权利主体的精神，是党员参与党内事务的重要途径。

其次，要进一步完善党的委员会制度。党的各级委员会是由同级党的代表大会选举产生的党的领导机构，在代表大会闭会期间负责领导党的工作。《中国共产党章程》明确规定：“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”[2]因此，党的委员会制度的健全与有效运作，是发展党内民主的另一个重点。完善党的委员会制度，主要包括完善党委内部的议事和决策机制，进一步发挥党的委员会全体会议的作用。党的十六届四中全会《决定》曾提出，要“建立健全常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度”，党的十八大进一步指出，要“强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，[1]52对更好地发挥和完善党的委员会应有的作用指明了方向，提出了更高要求。长期以来，在一些地方，全委会的职责履行得不充分，严重影响了其应有的权威和作用的发挥，容易造成重大问题决策上少数人说了算。因此，要进一步发挥党的委员会全体会议的作用，适当增加全委会的次数，落实全委会的职责，保证重大问题由全委会集体讨论决定，加强全委会对常委会及其成员的监督。要严格按照《中国共产党章程》第10条和《中国共产党党内监督条例（试行）》第12条的规定，党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，凡属重大方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定。党的委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责；同时又要关心全局工作，积极参与党委集体领导。

四、以推进党的决策科学化、民主化为目标，建立健全党委内部的民主决策制度

发展党内民主，要体现在党内政治生活的各个方面。实现决策科学化、民主化、规范化是党内民主建设的重要内容。“改革开放和社会主义现代化建设的推进，越来越要求党的决策必须走科学化、民主化的道路，这既是党内民主发展的要求，本身也是党内民主实现程度的重要标志。党要更好地为人民执政掌权，就必须制定正确的路线方针政策，以保证对中国特色社会主义事业的科学领导。而党能否制定正确的路线方针政策，关键在于能否充分发展党内民主。”[3]从当今世界政党政治发展的轨迹看，现代政党的决策机制，越来越由集中的、封闭的、独断的决策模式转变为一种民主的、开放的、协商的模式。中国共产党的决策也不能例外，这是世界政党执政的一条普遍规律。回顾历史，我们党在决策的科学化、民主化、规范化方面，有许多成功的经验，也有一些失败的教训，必须认真总结和汲取。要看到，目前在一些地方和部门，决策失误的现象时有发生。之所以会这样，既有主观原因，也有客观原因。有的是因为决策权力过分集中，重大决策个人说了算，这样的决策难免出问题；有的是决策以部门利益为标准，不考虑全局，造成决策的随意性和片面性；有的是自己决策自己执行，缺少监督等等，不一而足。为此，必须结合新形势下党的决策遇到的新问题，进一步建立健全科学决策的保证机制。

党的十六大把改革和完善决策机制作为政治体制改革的重要内容，明确提出要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制。党的十六届四中全会《决定》强调指出：“完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础上。”[4]党的十八大报告进一步指出，要“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”。[1]52当前，实现决策科学化、民主化、规范化，必须注重三点：一是要建立和完善党委内部的议事和民主决策程序。要实行决策前的论证制、决策中的票决制和决策后的责任制；要建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制；要把科学论证作为决策的必经程序，明确决策的权利和责任，用制度和程序保障决策的科学性。二是要建立决策项目的预告制度和重大事项社会公示制度。凡属党组织工作中的重大问题要事先和广大党员通气。发扬党内民主，使党员的意愿和主张能够充分表达出来，广泛听取党员的意见，发挥全体党员的聪明才智，形成正确的决策。凡涉及人民群众利益的重大事项，要实行公示、听证等制度，扩大人民群众的参与度。三是建立社情民意吸纳和反馈制度。扩大党员和人民群众的参与度，必须有更多的程序性制度做保障，以保证党的决策能了解和反映民意，做到集思广益。要进一步疏通和拓展党员及人民群众反映问题的渠道，这一渠道必须受到党规党纪和国家法律的保护。

五、以扩大差额选举、引入竞争机制为手段，改进完善党内选举制度

党内选举制度是党内一项重要的民主制度。作为党员对于党内事务参与权的体现和保障，选举制度的科学完善程度也是衡量党内民主发展水平的一个重要尺度。切实加强这方面的制度建设，有利于促进广大党员增强民主意识和权利意识，使其更加主动地参与党内事务，积极主动地为党的事业奋斗。同时，完善党内选举制度，也是促进党的组织建设特别是各级领导班子和干部队伍建设，造就一支高素质领导干部队伍的关键所在。

党的十七大明确指出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”[5]党的十八大报告进一步强调，要“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”。[1]52这是加强党的执政能力建设所涉及到的各项制度改革中，影响面和力度均较大的重要举措，具有很强的现实指导价值。应该说，近年来我们在改革和完善党内选举工作方面做了大量的摸索和探讨，取得了一定成绩。但是我们也要清醒地看到，目前党内选举还存在许多问题，这些问题突出地表现在党内选举存在着不能充分体现选举人的意志，在一定程度上流于形式的缺陷。这类问题的发生，除了思想认识上的原因外，主要是党内选举制度还不够完善，某些环节和程序不健全。笔者认为，针对当前党内选举制度在实践中存在的问题，应当进一步改进候选人的提名方式和介绍办法，扩大党员的知情权，在广泛听取党员意见的基础上确定人选，使选举人对候选人有更多更充分的了解；逐步扩大差额选举的比例和范围，尊重选举人意志，杜绝强迫命令，为党员行使民主选举权提供更大的选择空间，也为组织上选拔造就优秀干部队伍把好关口；同时应当在搞好试点的基础上，适度引入竞争机制，这将有利于被选举者充分展示自己，使党内选举真正做到好中择优。我们看到，近年来城市社区和农村基层党组织较普遍采用的“两推一选”和“公推直选”等办法，在实践中收到了良好的效果，其对于改进完善党内选举制度有十分重要的参鉴意义，各地基层党组织应当结合自身实际，在实践中加以推广应用，这对于改革完善党内选举制度、促进党内民主的发展具有重要的现实意义。

六、把强化监督意识与健全落实监督制度相结合，增强党内权力监督的实效

党的十八大报告指出，要“健全权力运行制约和监督体系”；习近平总书记也多次强调，“我们要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”，“要完善党内权力运行和监督机制，实行权责对应，坚决反对特权，防止滥用职权。”[6]可以说，要进一步发展党内民主，权力监督是关键。没有监督就没有民主，反过来，没有民主也就不可能实现有效的监督。对权力监督的广度、深度和力度是判定党内民主发展水平和程度的一个重要标志。

首先，要进一步强化党内监督意识，为搞好党内权力监督打好基础。监督意识，是实施党内监督的思想基础，不断强化全党的党内监督意识是开展好党内监督工作的前提条件。为此，要结合实际认真抓好宣传教育，真正使全体党员尤其是党员领导干部认识到党内监督的重要性、迫切性，认识到接受监督是为了更好地保护和爱护自己的道理。在这一方面，党员干部一定要树立正确的权力观。党内监督的实质是对权力行使行为的制约，其根本目的在于保证把人民赋予的权力用来为人民谋利益，这是提高党的执政能力的重要环节，也是推进社会主义民主政治建设的核心要求。因此，要树立正确的党内监督意识，必须树立正确的权力观。各级领导机关和领导干部要带头自觉接受监督，认真抓好监督工作，以实际行动发挥导向性和示范性作用。

其次，要认真贯彻落实《中国共产党党内监督条例（试行）》，不断提高党内监督的实效性。针对党内监督制度不规范、不系统，实践中缺乏专门制度约束和执行制度不力等情况，《中国共产党党内监督条例（试行）》整合和确立了“集体领导和分工负责”“重要情况通报和报告”“述职述廉”“民主生活会”“信访处理”“巡视”“谈话和诫勉”“舆论监督”“询问和质询”“罢免或撤换要求及处理”共10项民主监督方式，形成了一个比较系统完整的党内民主监督法规制度，对发展党内民主，加强党内权力监督具有十分重要的意义。立足现实实践，提高党内监督的实效，最根本的就是认真贯彻落实好这10项监督制度，真正实现“有法必依，执法必严，违法必究”。

最后，实行党内监督与党外监督相结合。党内监督是一种内部监督，是依靠党自身的力量实行的自我约束和规范，作为一种主动自觉的预防性措施，党内监督无疑是一种积极的自我净化手段，是党的先进性的重要表现。但是仅有党内监督还是不够的，为了使监督更为有效，必须把党内监督和党外监督结合起来。《中国共产党党内监督条例（试行）》第五条规定，“党内监督要与党外监督相结合”，要在充分加强党内监督的同时，积极发挥党外监督的作用，把党内监督同国家专门机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等监督形式结合起来，实现党内监督和党外监督相互促进，党内民主和人民民主相互促进，如此才能更好地发展党内民主，巩固党的执政地位，夯实党执政的合法性基础。

参考文献：

[1]十八大报告辅导读本[M].人民出版社，2012.

[2]中国共产党章程[Z].人民出版社，2012.

[3]执政党建设若干问题研究[M].中共中央党校出版社，2004∶122.

[4]加强党的执政能力建设若干问题学习读本[M].中共中央党校出版社，2004∶11.

[5]十七大报告辅导读本[M].人民出版社，2007∶50.

[6]中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[G].中央文献出版社、中国方正出版社，2015∶121-129.

【责任编辑：宇辉】