构建提升专利质量的政策体系研究——从市场需求出发

构建提升专利质量的政策体系研究
——从市场需求出发

赫英淇 唐 恒

构建以专利质量为核心的政策体系，合理运用各类政策工具，促进专利质量提升，是我国加快知识产权强国建设的基础。构建提升专利质量政策体系，可从提升发明创造质量、提升专利申请质量、提升专利审查质量和刺激高质量专利市场需求四个方面入手。重点围绕专利市场建设研究专利质量提升策略，有利于形成专利质量与专利效益之间的相互促进的良性循环。

专利质量 政策工具 专利市场

引 言

我国已成为世界上专利申请第一大国。a《2014年全球专利申请量连续第五年上升：中国推动专利申请增长》，http://www.wipo.int/pressroom/zh/articles/2015/article_0016. html，最后访问日期：2016年1月18日。伴随我国专利申请数量的激增，专利质量问题成为近年来社会各界关注的热点。当前，建设知识产权强国已被列为我国知识产权战略的重要目标，而提升专利质量、实现创造能力领先是成为知识产权强国的基本要求之一。专利政策作为政府干预专利相关行为的主要手段，对专利质量的形成具有重要影响。美国联邦贸易委员会认为，是美国专利商标局专利审查政策出了问题导致专利质量下降，并提出了专利审查的“恶性循环”理论。bCommission F T, To Promote Innovation: The Proper Balance of Competition and Patent Law and Policy, A Report by the Federal Trade Commission, 2003.我国学者提出专利申请政策导向是影响专利质量的主要因素，突出表现为政府专利资助费用与奖励政策偏颇。c黎运智、孟奇勋：《问题专利的产生及其控制》，载《科学学研究》2009年第5期，第 660–665页。

以专利政策为研究对象，和育东就专利政策的目标进行了探讨，提出激励创新的一元化目标。d和育东：《专利政策目标的一元化》，载《科学学研究》2011年第8期，第1155–1164页。曾铁山、朱雪忠等定性分析了我国专利申请、维持、实施等行为相关政策对各专利行为可能产生的影响。e曾铁山、朱雪忠、袁晓东、文家春：《基于市场化导向的我国专利政策功能定位研究》，载《情报杂志》2013年第7期，第130–136页。曾铁山和袁晓东分析了专利政策对科技创新的作用强度，并从促进专利申请类政策、促进专利传播类政策和促进专利利用类政策三个方面探讨了我国专利政策的结构效应。f曾铁山、袁晓东：《专利政策的结构效应及其政策含义研究》，载《科学学研究》2014年第11期，第1646-1651页。杨晨和蔡芸从产业创新与专利政策相融合的维度研究专利政策资源的配置及有效性提升的策略。g杨晨、蔡芸：《产业市场结构、创新形态与专利政策诱导因素配置的机理研究》，载《科学学与科学技术管理》2015年第2期，第18–24页。另外，还有很多学者围绕区域性专利资助政策与政策评价指标体系展开了丰富的研究。

现有研究已明确专利政策对专利质量存在影响，但缺少针对专利质量提升政策设计的系统讨论。为充分发挥政策的协同作用，实现政策效应最大化，本文以提升专利质量为主线，分析政策体系的结构内容，并结合我国专利政策现状，提出政策体系构建的对策建议。

一、提升专利质量政策体系的内容框架

从专利的产生过程来看，专利质量由发明质量、申请质量和审查质量共同决定。此外，高质量的专利是企业等创新主体在市场机制作用下追求经济效益的必然需求。可以说，市场需求也是刺激专利质量提升的重要因素。因此，提升专利质量的政策体系应当包括提升发明创造质量的政策、提升专利申请质量的政策、提升专利审查质量的政策和刺激高质量专利市场需求的政策四个方面。

政策工具是组成政策体系的元素，是由政府所掌握的、可以运用的达成政策目标的手段和措施。提升专利质量的政策正是通过各种政策工具的设计、组织、搭配及运用而形成的。不同的政策工具对专利相关行为的作用方式不同，根据作用方式的不同可将这些政策工具分为供给型、需求型和环境型。其中，供给型指政府通过对人才、信息、技术、资金等的支持改善创新相关要素的供给，推动专利创造和实施。环境型指政府通过税收制度、法规管制、宣传推广等政策影响专利创造和实施的环境因素，为技术创新等专利相关活动提供有利的政策环境，间接影响并促进专利的发明、申请和实施。需求型指政府通过采购与贸易管制等措施减少市场的不确定性，积极开拓并稳定新技术应用的市场，从而拉动技术创新和专利转化实施。综合来看，供给型工具更多地表现为政策对专利相关行为的推动力，需求型主要表现为对专利行为的拉动力，环境型起间接的影响作用。

提升专利质量政策体系的政策对象、主要内容和可选择的政策工具类型具体分析如下。

（一）提升发明创造质量的政策

发明创造质量主要是指发明创造的技术水平。提升发明创造质量的政策主要以企业、高校、科研院所和个体发明人等创新主体为政策对象，重点关注提升科技创新能力、提升创新主体发明创造积极性以及完善发明创造条件等内容。在政策工具的选择上，就提升创新主体创新能力和积极性而言，通常较多采取供给型工具，如人才培养、信息服务、教育培训等，也可以采取目标规划等环境型工具和资质认定等需求型工具；就完善发明创造条件而言，通常较多采取研发补贴、融资支持等供给型工具。

（二）提升专利申请质量的政策

专利申请质量主要指以专利申请文件为载体、以专利申请文件撰写水平为基础的专利技术质量和专利法律质量。专利申请文件的质量具体表现在文字用词和语法的精确性、权项组合的逻辑性、权利要求与说明书的关联程度、说明书中引用的现有技术等。提升专利申请质量政策主要以专利申请人、专利代理人和代理机构等为政策对象，围绕引导正确的专利申请动机、调控适当的专利申请成本和提升专利申请代理水平等内容进行政策设计。就专利申请动机和成本的引导以及调控而言，通常可采取供给型工具如费用资助、融资支持等，环境型工具如法规管制、目标规划等，及需求型工具如资质认定等；就提升专利代理水平而言，通常可采取人才培养、教育培训、信息服务等供给型工具和法规管制、宣传推广等环境型工具。

（三）提升专利审查质量的政策

Burke和ReizighBurke P. F. and Reitzig M., Measuring Patent Assessment Quality: Analyzing the Degree and Kind of (in ) Consistency in Patent Of fi ces Decision Making, Research Policy, 2007, 36( 9 ): 1404-1430.将专利审查质量界定为专利审查部门对专利授权的技术质量标准对专利做出的一致性分类。从专利审查的角度，高质量专利要求授权的专利权利要求边界清晰、保护范围适当，并且授予的专利权权利稳定。由此可以看出，审查标准是影响专利审查质量的主要因素之一。同时作为专利审查行为的结果，专利审查质量不可避免地受到专利审查人员能力、专利申请人/代理人与审查人员之间的互动，以及专利审查资源条件等因素的影响。因此，以专利审查行为主体为政策对象的提升专利审查质量的政策应当围绕审查标准的完善、审查人员能力提升、审查资源合理配置，以及畅通审查人员与专利申请人/代理人互动渠道等内容进行研究设计。通常情况下，提升专利审查质量的政策可采取人才培养、资金支持、信息服务等供给型工具和法规管制等环境型工具。

（四）刺激高质量专利市场需求的政策

较高的专利质量是获得较高专利效益的基础，而较高的专利效益为专利质量的提升提供动力。刺激高质量专利市场需求政策旨在通过繁荣专利市场促进专利价值实现，提升专利效益，从而刺激创新主体追求高质量专利，进而形成专利质量与效益之间的良性循环。加强专利市场建设是刺激高质量专利市场需求的前提和基础。专利市场建设主要包括专利市场环境氛围的营造与市场活动的鼓励和监管两个方面。因此，政府应当围绕加强专利保护、促进专利金融发展、推动专利运营等内容研究设计相关政策。通常来讲，人才培养、融资支持、信息服务等供给型工具，政府采购等需求型工具，及税收优惠等环境型工具可用来鼓励专利市场活动的开展；同时，法规管制等环境型工具可用于营造专利市场环境氛围和监管专利市场行为。

二、我国提升专利质量的政策现状

（一）专利政策基本情况

1..数据来源

利用“北大法宝V5”检索系统，以“专利”、“知识产权”为关键词，进行全文精确检索，我们共检索到专利相关政策25, 425条。为保证专利政策筛选的可靠性和代表性，我们遵从以下原则：首先，检索范围限定在政府机关颁布的行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件；其次，政策必须是现行有效的。最终，我们筛选出2000-2014年间颁布的，且直接与专利相关的中央政策性文件共计308条，其中国务院颁布的14条，各部位制定印发的294条。本文重点针对筛选出的2008-2014年的224条政策进行分析。

2.分析框架和方法

本文从政策工具和政策影响专利行为类别两个维度对我国专利政策进行分析。RothwelliR. Roth well, Public Innovation Policy: To Have or to Have Not?, R & D Management, 1986 (16-1), 25-36.提出，创新政策就是一种政策工具与多种配套政策的组合，是政府用以刺激技术进步和经济发展的手段。根据Rothwell和Zegveld的思想jRothwell R and Zegveld W., Reindusdalization and Technology. London: Logman Group Limited, 1985.，本文对检索到的224条专利政策进行政策工具挖掘，并分析政策对发明创造、专利申请、专利审查、专利市场活动等行为的关注程度。若政策为单一工具，则仅有一个编码；若政策涉及不同的工具组合，则按照“政策编号—具体条款/章节”进行编码。同理，若政策可能影响单一行为，则仅有一个编码；若政策涉及多种行为，则按照“政策编号—条款/章节”进行编码。运用文本挖掘和定性分析方法，本文统计分析了我国专利政策的政策工具分配情况和可能影响不同专利行为的政策分配情况。

3..数据分析

如图1所示，我国专利相关的政策数量均大体呈现逐年增多的趋势，期间于2013年出现一个峰值。我国专利相关的政策数量2008年至2013年期间增长速度明显高于2008年以前，这主要与我国2008年起实施国家知识产权战略，政府对专利工作重视程度显著提升相关。

图1 2000-2014我国专利政策年度分布

如表1所示，我国专利政策主要采取的政策工具包括教育培训、公共服务、资金投入、目标规划、人才激励、宣传推广、税收优惠、行政执法、法规管制、示范工程、资质认定等。供给型、需求型、环境型政策工具均有涉及。统计结果显示，占比最大的是环境型（66.96%），最少的为需求型（13.17%）。在环境型中，目标规划（40.67%）和法规管制（40.00%）运用最多；在供给型中，公共服务（44.94%）和人才激励（32.58%）运用最广；在需求型中，示范工程（61.02%）最为常用。如表2所示，我国现有政策影响专利市场行为的数量最多（48.12%），其次是影响专利申请的政策（45.51%），影响专利审查的政策数量最少（2.15%）。

表1 政策工具分配表

表2 影响不同专利行为政策分布

进一步分析发现，影响发明创造行为的政策中主要采取的政策工具包括人才激励、教育培训、宣传推广等，其中人才激励所占比例最高（58%）；具体措施主要是针对有效专利、发明人等的评奖评优。影响专利申请行为政策运用的政策工具主要包括教育培训、法规管制、资金投入等，其中目标规划、资金投入等使用较多，占比均超过20%；具体措施包括资助专利申请费用、政府考核评价中使用专利指标、资质认定或项目评价中使用专利指标等。影响专利审查政策数量相对较少，政策工具主要包括教育培训、公共服务、人才激励和法规管制，其中法规管制占比最高，约40%；具体举措包括完善审查标准，建立重要专利审批快速通道等。影响专利市场活动政策中运用最多的是行政执法，约76%；具体举措包括打击专利侵权，加强专利维权，提升执法人员能力，规范专利实施许可、质押等活动，提升企业专利运用能力，支持专利运营等。

综上所述，关于我国专利政策的制定情况可以得出以下初步结论：

（1）专利政策总量总体保持平稳增长趋势，可见，我国注重使用政策性方法推动专利事业发展；

（2）从政策工具维度来看，我国专利相关政策多以环境型和供给型政策工具为主，需求型政策工具使用较少；

（3）从影响专利行为的政策数量来看，主要为推进专利的申请与保护，关于发明创造、专利审查的政策较少。

（二）提升专利质量的政策制定情况

目前我国尚未形成以提升专利质量为核心的政策体系。从上述政策体系的四个方面来看，我国仅针对专利申请质量提升通过政策制定明确了相关目标和路径。作为提升专利申请质量政策的核心，《关于进一步提升专利申请质量的若干意见》重点针对专利申请动机不当、申请意识和布局能力不足及申请代理服务质量不高等问题提出意见。作为全国推行范围最广、资金投入最多的政策，专利资助政策也已从对专利申请的普遍资助，开始转向重点对发明专利申请或授权的实用新型申请给予资助，从而促进专利质量的提升。

从提升发明创造质量来看，我国现行的关注提升创新主体发明创造能力、创新积极性及创新资源条件的政策主要集中在科技和教育政策中。专利政策中涉及发明创造行为的主要是通过评选优质发明、奖励发明人等措施激励创新主体开展高质量发明创造的积极性，如《中国专利奖评奖办法（2014修订）》等。

从提升专利审查质量来看，我国相关政策主要关注审查标准的统一和完善，及审查人员能力的提升。其中，《专利审查指南》详细规定了我国专利审查的流程和标准等内容，现已经过一次修订和两次修改。此外，为提升专利审查质量，国家知识产权局还建立了审查质量评价体系，设立了专利审查投诉平台。

从刺激高质量专利市场需求来看，我国并没有出台专门的政策对专利市场建设进行整体谋划，现有政策主要集中在通过加强专利保护而营造良好的市场氛围，直接与市场活动相关的政策并不多。

基于提升专利质量的视角，我国专利政策仍然存在以下不足：

（1）从提升专利质量的角度出发，现有政策作用较为分散，缺少顶层设计。

（2）目前专利政策仅通过人才激励提升发明创造积极性，远不足以支撑发明创造质量的提升。

（3）专利申请资助政策工具的具体运用仍有改善空间，主要包括资助范围和对象的合理划定，资助申请的审批程序过于简单等。

（4）专利审查相关政策在数量上明显偏少，缺少专利审查质量管理相关政策。

（5）直接与引导支持专利转化实施、建设专利交易市场、规范专利市场行为等相关政策数量严重偏少，对专利价值实现促进作用不足。

三、构建提升专利质量政策体系的建议

提升专利质量是一项系统工程。单纯针对专利质量形成中的某一环节或某一专利质量的影响因素而通过政策加以刺激，都不能达到提升专利质量的最优效果，因此，应当以提升专利质量为核心，从整体出发进行谋划，整合资源，全面协调专利质量提升工作，通过提升创新能力、提升专利申请意识布局能力、提升专利服务水平、提升专利审查质量、拓展专利价值实现路径等措施提升专利质量，促进专利质量与专利效益之间良性循环的形成。

（一）加强刺激高质量专利市场需求政策研究

从有效提升专利质量的角度出发，鉴于专利质量与专利效益之间的辩证关系，建议加强专利市场建设、刺激高质量专利市场需求的政策研究，重点探讨知识产权交易市场建设、知识产权金融发展、知识产权服务业发展等利于繁荣专利市场的具体举措，进而为专利质量提升提供强劲的拉动力。

（二）合理运用资助资金投入政策工具

鉴于我国现有科技政策、教育政策等已经对创新能力培育和提升提供较多支持，建议专利政策中的资助资金投入重点运用于创新主体专利运用能力的培育和提升，以及支持高质量专利市场化活动的开展。或者，可以通过实施高质量专利培育工程，将政府资金投入到支持专利产出和实施的整个过程，以针对发明人、代理、运营等服务机构组合的政策支持逐步代替针对单独相关主体的资助政策。

（三）完善提升专利审查质量政策

作为专利确权的关键环节，完善的审查程序、合理的审查标准对专利质量的最终确定具有不可忽视的影响。专利审查人员是专利审查工作的根本依托，审查人员的业务能力和素质是专利审查质量的重要保障。面对我国专利审查相关政策较少的情况，建议深入研究完善系统提升专利审查质量的政策，主要涉及专利审查程序、内容和标准，专利审查人员能力提升、业务指导，专利审查质量管理、评价等相关内容。

It is the basis for building China into a powerful IP State to construct a policy system focusing on patent quality, and properly use various policy tools. To construct such a policy system needs to consider four important factors, namely, the promotion of qualities regarding invention, patent application, patent review, as well as stimulating the market demand for high quality patents. It is conducive to form a virtuous circle between patent quality and patent bene fi ts if the strategy of promoting patent quality is focused on the construction of patent market.

patent quality; policy tool; patent market

赫英淇，江苏大学管理学院博士研究生唐恒，江苏大学管理学院教授

本文受国家知识产权局软科学项目“提升专利质量和效益政策体系研究”（SS14-A-08）资助。