生物制品数据保护制度剖析与战略选择

生物制品数据保护制度剖析与战略选择

姚雪芳 丁锦希

近年来，在美国等发达国家的推动下，生物制品数据保护日益成为国际多边或双边贸易协议中的焦点，成为药品数据保护新的发展趋势。现阶段，WTO成员国内生物制品数据保护强度呈“强—中—弱—零”梯度化分布，不同国家制度选择依赖于制度效应、本国国情、国家产业战略等因素。我国对于生物制品数据保护尚处于法律空白，研究和借鉴国外典型国家最新制度内容与选择因素，对我国未来的制度设计与选择具有重要意义。

生物制品数据保护 制度内容 战略选择

近年来，由于特异性较强、疗效好、副作用小等优势，生物制品愈来愈成为治疗重大疾病、获取高额利润的主流产品。加之，生物大分子的独特性使得生物制品的专利保护极具挑战性，因此，生物制品数据保护日益受到创新集团的利益驱动，以及创新主导国家诸如美国的推崇。

2010年美国颁布《生物制品价格竞争与创新法案（BPCIA）》，赋予生物制品12年的数据保护，标志着开始对生物制品采取超TRIPS的强数据保护规则。与此同时，以美国为代表的发达国家，在国际双边或多边贸易谈判中亦在积极推行这一超TRIPS标准，包括2016年2月签署的跨太平洋伙伴关系协议（简称TPP协议），生物制品数据保护已然成为新的发展趋势。

目前，我国尚未建立生物制品数据保护条款，那么，面对潜在的国际制度趋势与谈判压力、生物制品产业发展的政策需求，我国是否需要建立生物制品数据保护，以及采取怎样的建设路径，急需理论探讨。因此，本文从生物制品数据保护内涵出发，探讨典型国家制度内容与选择因素，从而为我国制度选择提供建议。

一、制度内涵与全球概览

（一）生物制品数据保护内涵

《TRIPS协定》于1992年在国际法层面首次引入药品数据保护，根据《TRIPS协定》第39.3条规定，应受保护的药品数据是指新药申请人在IND和NDA时提交的付出相当努力后所取得的未经披露的试验数据或者其他数据。

从保护方式来看，《TRIPS协定》仅规定了原则性的标准，即“不披露”（保护该数据以防其被泄露）和“不依赖”（保护该数据，以防不正当的商业使用）。这种原则性规定给予成员国较大的灵活性。而美欧等发达国家在数据保护实践过程中，将保护方式拓展为“不受理”和/或“不批准”。如今，通常意义上的生物制品数据保护，即是通过禁止生物类似物a由于生物制品结构的复杂性，很难像化学药做到结构完全一致，因此，生物制品的仿制药被称为生物类似物（Biosimilar）。在数据保护期内上市的方式，给予创新药绝对的市场独占。

如表1所示，目前只有美国采取强保护模式，而采取中保护的国家占到WTO成员国的1/4左右，包括大多数发达国家和个别发展中国家。以土耳其和马来西亚为代表的弱保护国家针对保护范围和期限设立缓冲条款，削弱数据保护力度。而绝大多数发展中国家对生物制品采取零数据保护，我国亦在其中。

表1 WTO成员生物制品数据保护制度现状统计

（二）全球制度概览

《TRIPS协定》作为首个引入药品数据保护的国际法，其保护对象限于“新化学成分药品”，并未包含生物制品。然而近年来，生物制品数据保护不断被纳入TPP协议等国际多边协议中，提出了超TRIPS标准。

纵观目前进入WTO的160个成员国的制度设置情况，按照生物制品数据保护制度建立与否，以及保护时间的长短，可划分为四类——强保护、中保护、弱保护及零保护国家，基本呈现梯度化分布。

二、典型国家生物制品数据保护制度剖析

从保护强度来看，设立生物制品数据保护条款的国家呈现三种梯度。本文选取美国、欧盟、日本、越南、土耳其作为不同梯度的典型国家，以“新生物制品”这一主流保护范围，进行制度剖析。（见表2）

表2 不同梯度国家生物制品数据保护制度剖析

（一）强保护：美国

美国作为全球最早实施药品数据保护制度的国家，一直以来仅限于化学药数据保护，直至2010年3月23日颁布《生物制品价格竞争与创新法案》（BPCIA），建立了生物类似物简化申请途径，同时为保护创新者利益，规定为创新生物制品提供12年的数据保护。这亦标志着美国在全球范围内成为首个且唯一一个采取强保护模式的国家。

根据《美国公共健康服务法》（Public Health Service Act，PHSA）第351（k）条规定，生物制品与化学药数据保护的差异性主要体现在：其一，给予新生物制品12年数据保护期，而新化学药仅为5年。其二，不同于化学药5年内不受理仿制药申请的保护方式，生物制品采用的是前4年内“不受理”，后8年内可以受理，但“不批准”生物类似物的分段式保护方式。这种保护方式与欧盟类似，可以排除因生物类似物注册审批的耗时而延长市场独占期的情况。

（二）中保护：欧盟、日本和越南

除了美国给予生物制品差异化保护外，其余实施该制度的国家均采用将生物制品与化学药纳入统一化的药品数据保护制度中，包括欧盟、日本等发达国家以及越南等发展中国家。

欧盟现行法中给予新化学药和生物制品统一化的“8+2”年数据保护，即前8年“不受理”，最后2年可以受理但是“不批准”相应的仿制药或生物类似物上市。

日本将数据保护与药品再审查嵌套实施，对含有新的有效成分的药品（包括化学药和生物制品）均给予8年的数据保护期，在该期限内不会受理相应的生物类似物上市申请bJPMA，Pharmaceutical Administration andRegulations in Japan，2015.见http://www.jpma.or.jp/english/parj/pdf/2015.pdf，最后访问日期：2016年3月2日。。这种保护方式不同于美国和欧盟，使得创新药数据独占期后，生物类似物还要经历一定的审评时间后才能上市，从而在实质上延长了新药的市场独占期。

越南作为一个国内医药企业尚未成熟的发展中国家，实施该项制度实际上为了加入WTO以及2010年积极参与TPP谈判而“被动为之”。根据越南2010年通过的《药品法》修正案和《指导药品注册中试验数据机密保护的通知》，规定给予新药（包括新生物制品）5年的数据保护，保护期内不批准相应仿制药或生物类似物的上市申请。

（三）弱保护：土耳其和马来西亚

在弱保护国家中，土耳其和马来西亚由于本国产业基础尚未达到相应要求，为了削弱数据保护制度的影响，采取了一系列缓冲机制，以在应对国际政策施加的压力与保护本国医药产业的发展之间寻求平衡。

1.提前启动保护期

土耳其和马来西亚均采用了该机制。即某个新药在本国的数据保护期从该药在其他国家首次上市之日算起。由于这些药品在全球首次上市后，向土耳其或马来西亚提出注册申请及获批还需要一定时间，这就造成该新药在本国的数据保护期与法定保护期限相比，会有明显的减短。

2.限定新药准入期限

马来西亚采用了该机制，在最终的TPP协议中也予以保留了。即如果一项新药在其他国家首次上市，那么需要在18个月内向马来西亚提出新药申请，方可获得马来西亚数据保护的资格。这一机制一方面可以排除超过规定时限进入本国的新药，另一方面也可以提高本国的药品可获得性，因为重大新药往往选择美欧等发达国家首次上市，而后进入发展中国家，存在较长的时间延迟。

3.与专利期相结合

土耳其采用了该机制，即如果某一新药在土耳其存在相关专利时，那么该药的数据保护期仅在该专利保护期内有效，如果超出专利期的，与专利期同时到期，这一机制的削弱效果更为明确，在国际上的阻力与争议更大一些。

三、不同国家制度选择因素分析

一个国家究竟应该选择怎样的数据保护强度，这是一个多因一果的命题，其需要基于制度产生的效应，更需要考虑本国的国情，同时也需要考量国家产业战略选择层面的因素。

（一）制度正负效应并存

生物制品数据保护制度是一把双刃剑，一方面，赋予创新药企业一定周期市场独占，激励企业将创新积累资金再投入研发，形成“创新—回报—再创新”的良性循环，可以直接发挥激励创新研发的正效应，并达到改善创新药可获得性效果。同时，数据独占期内意味着市场上将仅有一家生产企业，药品安全监控范围缩小，进而可有效评估和控制创新药物上市风险，从而间接发挥强化安全监控正效应。

另一方面，创新药往往价格较高，而因创新药的市场独占，将迟滞生物类似物的上市，从而影响社会公众对低价格生物类似物的可获得性，对药品可及性产生负面影响。因此，如何发挥正效应，降低负效应，亦是制度选择与设计中的重要考虑因素。

（二）不同国情因素

鉴于制度正负效应并存，各个国家的产业基础水平又不尽相同，因此，各国对保护强度的选择也有不同。本文研究发现，不同保护强度国家在创新投入水平、人均药品支付水平产业基础方面亦成梯度。

1.创新投入——R&D资金投入强度

新药R&D资金投入强度是指产业当年R&D总投入与当年销售总收入的比值，可以衡量医药产业创新药物研发的资本投入水平c姚雪芳、丁锦希、邵蓉、程璨：《中外创新药物研发能力比较分析》，载《中国新药杂志》2010年第24期，第2233页。。如图1所示，不同梯度数据保护强度与该国药品创新投入水平基本成正相关。强保护的美国最高，超过20%；中保护国家R&D资金投入强度一般介于10%到15%之间，而弱保护和零保护国家一般低于5%，目前中国创新投入水平即处于零保护水平。

图1 不同国家新药研发R&D资金投入强度de参见中国高技术产业统计年鉴（2015年）。

2.人均药品支出水平

由于数据保护制度对药品可支付性产生较大影响，因此，除了从创新水平层面考虑该制度能否激励创新外，还需要从本国居民药品可支付水平来考虑能否承受数据独占带来的高价格的问题。

如图2所示，不同梯度数据保护强度与该国药品支出水平亦基本成正相关。强保护的美国药品支出水平最高，达到人均892美元/年，中保护发达国家（日本、加拿大、欧盟）支出水平次之，介于300～600美元/年，而弱保护和零保护国家药品支出水平均低于200美元/年，其中有些国家更低，如印度人均药品支出仅为33美元/年。我国人口众多，人均药品支出水平为121美元/年，介于弱保护和零保护的梯度之间。

图2 2016年各国人均药品支出预测f数据来源: IMS Market Prognosis, Global 2012-2016:见http://ishare.iask.sina.com.cn/f/68564917.html，最后访问日期：2016年4月7日。

综上，由于国情不同，强保护国家创新投入与产出均较高，其需要该制度予以继续激励创新，同时，其本国国民支付能力亦能承受数据独占期创新药的价格，从而使得制度达到平衡的效果。而弱保护和零保护国家的创新水平以及药品支付能力均较低，在发挥制度激励创新作用中缺乏基础，同时过早建立该制度会对本国原本不足的药品支出能力造成挑战，因此，多数国家选择不建立该制度。

（三）国家产业战略选择因素

制度设计需要与产业基础相适应，同时也需要与国家层面各产业战略相适应，这其中包括国家宏观层面的各产业布局，以及在国际贸易中寻求利益时不得已的战略调整。从前述分析可知，尽管与其国内医药产业水平不相匹配，但是部分国家为了达到某种国家战略仍然建立了该制度。比如越南，为了提升本国轻工业、电器制造业等行业的出口目标，于2001年签署《美国—越南双边贸易协议》后给予数据保护，而这种战略选择对其本国刚起步的医药产业以及公众药品可支付性都产生了较大的负面影响。而马来西亚的制度设置则主要归因于加入WTO以及推进近年TPP谈判的需要，从而做出的战略选择。

四、启示

我国加入WTO后，于《药品管理法实施条例》和《药品注册管理办法》中完成了对《TRIPS协定》第39条第3款的国内法转化，给予新型化学成份药品6年的数据保护，但是并未包括生物制品，也即生物制品的数据保护尚处于法律空白。

那么，鉴于生物制品特点、产业发展以及国际制度趋势，针对我国生物制品数据保护制度的建立，得出以下启示。

（一）国外制度强度呈梯度化分布，多数发展中国家尚未建立

从生物制品数据保护期限和保护方式来看，WTO成员国内生物制品数据保护强度呈现“强—中—弱—零”梯度化分布，其中强保护国家仅美国一个，中保护国家占比1/4，多为发达国家。而绝大部分发展中国家尚未建立该制度，处于零保护梯度，占比72.6%，这为我国未来制度选择奠定了国际法律实践基础。

（二）我国现阶段产业基础处于零保护梯度，应当暂缓设立

从本国国情出发，现阶段我国医药创新能力仍然较低，R&D投入强度仅约4.92%，人均药品支出水平较低，公众对于药品的可支付性需求仍然较为明显，因此，尚不具备实施生物制品数据保护制度的产业基础，过早实施将无法有效发挥制度本身的创新激励效应，同时影响本国生物医药产业的健康发展与公众药品可及性。因此，建议我国现阶段暂不建立该制度。

（三）战略选择需要提前建立时，应引入缓冲机制

我国未来也可能面临国家层面的战略选择问题，也即在医药创新、产业发展水平以及人均药品支出水平等方面尚未具备该制度实施的条件时，在面临国际谈判压力以及其他国家战略选择时，提前建立该制度。在这种情况下，建议借鉴土耳其和马来西亚的做法，引入缓冲机制以在一定程度上削弱数据保护强度，减弱该制度对我国医药产业的冲击。

In recent years, biologics data protection, as a new development trend of drug data protection, has become a focus of international multilateral or bilateral trade agreements driven by the United States and other developed countries. Biologics data protection system in member countries of WTO showed gradient features such as “Strong-Moderate-Weak-Zero” data protection, and which system that different countries choose depends on the factors such as the system effects, its national conditions, and industry strategy. There is still in legal blank for biologics data protection in China, and it is of great importance to design and select China's system in the future by researching and learning from the different systems and strategic choices of foreign countries.

biologics data protection; legal system; strategic choice

姚雪芳，中国药科大学国际医药商学院博士生丁锦希，中国药科大学国际医药商学院副院长，教授，博士生导师

国家社会科学基金项目《TRIPS协议框架下中国药品试验数据保护制度研究》（编号：13BFX120）、国家食品药品监督管理总局2015年委托项目《生物制品数据保护策略研究》、国家食品药品监督管理总局2016年委托课题《新形势下药品数据保护与专利链接制度评估与设计》的阶段性成果。