农地征收过程中公权与民权的平衡研究

2017-03-02文晓波

岭南学刊 2017年1期

关键词：民权公权失地农民

文晓波

(重庆文理学院副教授，博士研究生)

农地征收过程中公权与民权的平衡研究

文晓波

(重庆文理学院副教授，博士研究生)

在现代政治生态体系中，公权与民权是矛盾的统一体。公权与民权的失衡是农地征收的风险源，致使失地农民群体遭受收益分配受损风险、决策参与不足风险、重新就业乏力风险、社会保障残缺风险和城市融入障碍风险等“五重风险”。公共价值管理理论认为，政府是征地公共价值的创造者、征地风险责任的承担者、失地农民集体偏好的关注者和征地民主与效率的统一者。为此，塑造公权执行者正确的价值观念、推进农地征收相关制度设计创新、健全失地农民群体政策参与机制和完善农地征收对象民权救济手段，是实现公权与民权平衡、化解失地农民风险困境的路径选择。

农地征收；公权与民权；平衡；公共价值管理理论

工业化和城市化是现代化涵义的主要内容，而土地一如既往地扮演着至关重要的角色。《宪法》第十条、《土地管理法》第二条规定：国家可以依照法律对土地进行征收。《土地管理法》第四十三条规定：建设用地必须使用国有土地；第六十三条规定：禁止农民集体所有土地使用权用于非农业用地(建设用地)。由此，政府(公共权力的主要实施主体)获取了农村集体土地转变为非农业建设用地(国有土地)的垄断权。20世纪90年代以来，凭借惟一的垄断性农地征收权力以及“公共利益需要”的目标预设，各级地方政府依据《土地管理法》、《物权法》、《土地管理法实施条例》等法律法规或规章，颇为“任性”地将大量农村集体土地转化为国有建设土地，催生了超过4000万的城市边缘群体——失地农民，并引发了“此起彼伏”的群体性事件。有关数据显示，“征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。”[1]不言而喻，农地征收行为已经成为重要的社会风险源，这是城市化、现代化“潜在的副作用”。频发的失地农民群体维权抗争行为已经成为实现中国梦不可忽视的风险因素。“风险预示一个需要避免的未来。”[2]35《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》和《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确要求：“推进以人为核心的新型城镇化”，并且“妥善应对城镇化深入发展的风险挑战”。因此，新型城镇化背景下，如何有效化解农地征收过程中公权(公共权力)与民权(公民权利)的失衡，有效保护失地农民合法权益，规避或消弭潜在的征地风险，是一个不可回避的紧要而现实的命题。

一、公权与民权关系：矛盾统一体

(一)公权与民权的冲突与博弈。

表1.2010—2014年国家批准建设用地面积及地方政府土地违法案件情况表年份201020112012201320142015批准建设用地面积(万公顷)48.4561.1761.5253.4340.3839.48地方政府土地违法案件数(万件)6.647.026.188.308.108.9 注:1.数据来源:国家国土资源部公布的历年《国土资源公报》。2.农用地是指包括耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地等用于农业生产的土地。

在现代国家体系中，公权与民权诸多的差异导致二者演绎着持续的矛盾、冲突与博弈，主要体现在以下几个方面。一是实施主体的不同。公权是国家的标志和象征，它的实施主体是国家机器(国家机构、军队、监狱、警察等)；民权的实施主体则为获得国籍的普通公民。二是目标指向的分歧。公权代表群体意志，其出发点、日常运作和终极目标是处理公共事务、维持公共秩序，“大胆地”追求最大程度化的“公共利益”；而民权则“小心地”谋求自我价值的体现和个人利益诉求。三是活动范围的迥异。实施主体、目标指向的不一致意味着公权与民权各自活动领域的显著差异。拥有强制性、社会性、非对等性特征的强势公权，拥有极为广阔的实施空间，长期借助于“公共”的名义“挤压”弱势民权有限的活动范围，引致二者持续不断的冲突和较量。四是实施手段的差异。公权凭借强力的集权手段，掌控有限的、稀缺的社会资源，而民权强调分权，竭力维护个体自由并获取自我生存、发展的必需权益。总之，资源利益的有限性、公共利益与个体利益的差异性，决定了公权与民权矛盾(冲突)和博弈的不可避免性和恒久性。

(二)公权与民权的共性与统一。

公权和民权也是演绎着同一性的统一体。从二者的渊源来看，民权是公权的基石，公权基于民权的权力让渡并保障民权。“在权利本位范式中，权力来源于权利，权力服务于权利，权力应以权利为界限，权力必须由权利制约。”[3]85因此，公权的使命和任务来源于民权，并有义务和责任确保民权的实现。换句话说，公权借助于保护和实现若干公民的个体利益，满足了全体大众的共同利益，而实现了公权自身的预定目标。同时，公权必须受到民权的制约和限制，因为在现实的政治生态中，“仆人”被“主人”欺负、压制，甚至“反仆为主”的现象司空见惯，尽管“行政权力的受托者不是人民的主人，而是人民的公仆。”[4]89因此，公权与民权既是密切的“亲子关系”和“主仆关系”，也是命运攸关、唇齿相依的关系，具有实施目标的一致性。

二、公权与民权失衡：农地征收风险源

在现行的农地征收制度框架下，征地主体——地方政府(国土资源部门)与征地对象——村委会(失地农民)分别构成了公权与民权的代理者。不言而喻，二者的博弈能力不是一个等量级。强势公权与弱势民权的失衡，客观上赋予地方政府将农村集体土地转为国有建设用地、攫取一二级土地市场的巨大级差利益的动力而往往忽视失地农民的生存和发展问题。近年来，尽管国家批准建设用地面积有所回落，但是基数仍然巨大，而且地方政府土地违法案件数量居高不下而且呈现逐年增长趋势(见表1)。由此可见，公权与民权的失衡是农地征收的风险源。

(一)收益分配受损风险。

地方政府“经营土地”、“经营城市”的原动力源于现行法律给予的惟一垄断性农地征收特权和谋取的巨额“级差地租”利益。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”，“每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”随后，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)确立“被征地农民生活水平不因征地而降低”的原则，《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(国土资发〔2004〕238号)明确土地补偿费和安置补助费“统一年产值”30倍的标准，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)增加了“征地补偿安置必须以确保被征地农民长远生计有保障为原则”内容，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》(2010年6月26日)要求“全面实行征地统一年产值标准和片区综合地价”、“建立征地补偿标准动态调整机制”。尽管国家有关法规、规章或政策不断地提高土地补偿费和安置费标准，但是失地农民依然不能获取土地的实际市场价值和30年承包期的预期收益。“一方面，政府征地补偿根据被征农地原用——即农业用途——的收益来决定。另一方面，当政府出售土地使用权时，却可以根据市场原则来定价——根据土地未来用途的预期收益、由竞争各方中的出价高者得。”[5]91也就是说，地方政府利用合法的垄断性权力，“合理”地获得了土地双重用途(农业用途、商业用途)带来的级差收益。土地是农民赖以为生的命根，当他们无法分享农地商品属性(土地市场价值)的极大增值收益的时候，农地征收不再是那么充满诱惑和令人期待，而是潜藏着不可预测的风险。

(二)决策参与不足风险。

学界普遍认为，农村集体土地所有权虚位，致使农地征收制度的设计、征收政策的制定、征收程序的实施缺乏相关利益主体(农村集体经济组织或失地农民)的充分参与和协商。建国初期，国家(公权)对土地所有者的参与权、协商权和监督权给予了充分尊重，并对其合理化权益予以了法律保障。《国家建设征用土地办法》(1958年1月6日)规定：“征用土地的补偿费，由当地人民委员会会同用地单位和被征用土地者共同评定。”“现行的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》都规定了农村土地属于集体所有，但对农村土地所有权的代表究竟是谁，立法和实践都不甚明确。”[6]118同时，尽管农民是实际拥有土地(承包权、经营权)的群体，但2600多年以来一直低价向国家(政府)缴纳农产品和“皇粮国税”——农业税——的历史，以及农民潜意识中“土地是国家”的想法，表明了农民与国家之间的地位长期处于失衡状态。因此，农地产权模糊和农民的弱势地位，决定了征地行为基本上是征地对象“缺席”的情况下实施的。至于农地征收是否符合“公共利益的需要”的目的、征地是否符合批准范围、征地是否符合规范程序以及补偿是符合农民预期标准等决策问题，更不是失地农民群体“越位”所能主宰的。《土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”显而易见，法律并没有赋予失地农民征询农地征收相关意见、许可和参与的权利。毋庸置疑，失地农民在农地征收过程中决策“参与不足”，必然带来合法权益的流失和既得利益的损失。

(三)重新就业乏力风险。

农地征收意味着农民需要重新择业，尽管大多数失地农民毗邻城市而居，也曾经偶尔从事过非农业或小商品买卖活动，但是他们普遍文化水平低、年龄偏大，缺乏熟练非农业技能，面对日益精细化的分工、竞争激烈的劳动力市场和“科班出身”的职业竞争者，他们丰富的人生阅历、娴熟的农作技能失去了竞争优势，只能接受被就业市场边缘化的命运。即使部分失地农民群体有幸获得城市工作，那也是一些技术含量低、可替代性强的临时性工作，给他们带来的生活保障感与职业满足感与昔日不可相提并论。另外，刚性的劳动制度与昔日随意、松散的工作节奏的显著反差，无疑给满怀希望的失地农民带来了新的烦恼和忧虑。[7]

(四)社会保障残缺风险。

土地是农民生存的保障，失去土地意味着失地农民将失去生产资料、社会保障、部分生活资料和稳定的预期收益。近年来，地方政府逐渐采取强制储蓄的方式，将大部分土地补偿安置费转化为失地农民的社会保障基金并将失地农民纳入社会保障体系。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发〔2006〕31号)明确要求：“社会保障费用不落实的不得批准征地。”此后，各地政府陆续出台有关失地农民社会保障的政策措施。例如，《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》(渝府发〔2008〕45号)规定：“被征地土地补偿费总额的80%首先统筹用于被征地农转非人员参加城镇企业职工基本养老保险，由土地行政管理部门代为划拨到劳动保障部门。”尽管如此，补偿金额仍然偏低，这就意味着征地社保基金和低水平的社会保障待遇仍然偏低。另外，之前农地征收“要地不要人”、“货币化”的一次性补偿和安置费政策，遗留了大量徘徊在社会保障体系之外的失地农民。社会保障是公民的安全阀和失地农民生存希望的寄托，“一个缺少安全阀的社会，是一个难以维持社会稳定并且充满危机因素的社会。”[8]200因此，残缺的社会保障体系给失地农民持续的长远生计带来了潜在的风险。

(五)城市融入障碍风险。

沿袭多年的“城乡隔离政策”使得市民、农民的身份要素符号化和制度化，城乡居民在住房、教育、医疗、福利、就业等诸领域的待遇呈现出“天壤之别”。尽管失地农民在理论上已经是城市市民——获得城市户籍，但是“失地农民”的名号意味着他们融入城市并成为真正意义“城市人”的道路艰难而曲折。农地征收制度将大量失去土地的农民推向城市，但是二元户籍制度的既得利益者——城市政府和市民还不具备欣然接纳他们的心理准备和能力。“政府需要和关心的只是土地的城市化，而非人的城市化。”[9]132中国社会科学研究院发布的《城市蓝皮书》(2013年)提到，我国农业转移人口市民化的人均公共成本约为13万元，其中东、中、西部地区分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元。偏爱廉价劳动力、严重依赖“土地财政”的城市政府不愿意、也无能力将捉襟见肘的地方财政投身于失地农民“市民化”必需的公共产品和公共服务工程，而城市市民对仍然保持乡村消费习惯、生活方式的失地农民存在隐形的隔阂心理和排拒状态。“失地农民”成为徘徊在城乡之间的边缘群体。

总之，农地征收过程中失地农民遭受的“五重风险”是现代政治生态体系中公权与民权失衡的投影。然而，公权与民权具有共生性意味着二者的矛盾和冲突并非没有调和的可能性，地方政府与失地农民的利益分享、合作共赢的局面定会重现。

三、基于公共价值管理理论视角的分析

(一)公共价值管理理论的基本含义。

公共价值管理理论是英国学者格里·斯托克(Gerry Stoker)和美国学者马克·莫尔(Mark H. Moore)等人在继承和批判新公共服务、新公共管理、整体政府理论和网络治理等理论基础上提出的一个公共行政学新范式。1995年，莫尔在其著作《创造公共价值：政府战略管理》中率先提出了“公共价值”概念，并引发了众多学者对此理念的热切关注、深入讨论和不断拓展。尽管学术界(包括莫尔本人)对抽象的“公共价值”没有明确而统一的定义，但是公共价值概念无疑为公共行政学提供了一个新的颇具解释力的分析框架，其主要内涵包括：公共价值是民众对政府合理期望的效用和集合；公共价值取决于公民的主观满足感；公共价值强调产出，更关注结果；公共价值不局限于公共物品，而发现、定义和创造公共价值成为政府的终极目标。作为一种新的公共管理范式，公共价值管理理论主张：关注集体偏好，重视政治的作用，推行网络治理，重新定位民主与效率关系，全面应对效率、责任与公平问题。[10]综合起来包括三个层次递进的逻辑关系：一是寻找和创造公共价值。“公共领域管理工作的目标是创造公共价值，犹如私人领域管理工作的目标是创造私人价值。”[11]28政府不仅回应“顾客”，而且还要回应公众的集体偏好。莫尔认为，“区分‘公众’及其代表对政府行为的评价与‘顾客’对政府行为的评价非常重要”[11]37。二是拓展公众参与、咨询与磋商途径。例如，政府充分利用互联网、大数据、云计算等新技术渠道获取公民的偏好和诉求。三是建立互动的、开放的服务提供机制。政府既要提高公共服务的递送效率，也要联合公众共同建立灵活、开放的学习型公共服务供给路径。[12]

(二)失地农民群体“获得感”：政府创造的公共价值。

作为公权的主要代理人和农地征收的实施者，政府无疑要为失地农民创造公共价值、关注其集体偏好、承担征地风险责任，并协调征地民主与效率统一性问题。

1. 政府是征地公共价值的创造者。公众的满意度是评判政府绩效的主要标准，而农地征收过程中的“获得感”是失地农民群体的合理意愿和殷切期望，也是地方政府理应创造的公共价值。作为城市化、工业化进程的牺牲者和历史贡献者，失地农民群体有权利分享经济发展和社会进步的合理化成果。然而，残缺、迟滞的农地征收制度和相关配套制度，致使公权与民权的冲突与博弈严重失衡，地方政府从农地征收行为中获得大量级差收益，而失地农民群体遭受“前无进路、后无退路”的尴尬与“失地风险”。对于失地农民群体而言，他们渴望获得农地征收带来的预期收益、体面工作和城市生活。实际上，从历史(时间)的维度来看，中国农民是一个极易满足的群体，他们对公权的容忍度也历来备受称赞。因此，只要地方政府致力于创造公共价值，让失地农民群体享受到农地征收的合理权益、实现预期的心理期望，那么，他们强烈的“获得感”将助推中国工业化和城市化顺利进行。

2. 政府是征地风险责任的承担者。作为公权的主要执行者，政府无疑是保障失地农民群体权益的责任人；作为“征地风险”的主要制造者，政府也是化解社会风险的责任者。公权源于民权，政府产生于民众的权力让渡。“保护个人权利是政府惟一适当的目的。”[13]255约翰·洛克(John Locke)也曾说过，“政府的目的是为人民谋福利”[14]144。因此，作为“仆人”的政府存在的唯一价值就是保护并增益其“主人”的权利而不是使其受损。责任意识是现代政府的具体体现，“责任政府”也是现代市场经济体制的客观要求。“农村本无事，征地自扰之”。农民恬静的生活被现代化的进程打破，并被卷入城市化浪潮之中，失去土地的同时也就失去了稳定的收入、闲适的生活和熟悉的人际关系。作为社会弱势群体的失地农民无法单独面临激烈的市场化竞争态势，没有能力独自保护“非自致性损失”和化解突如其来的意外风险，而作为公共权力代理者和风险主要制造者，地方政府责无旁贷地要承担保护失地农民合理权益的责任。

3. 政府是失地农民集体偏好的关注者。失地农民是现代化进程不可避免的“副产品”。失地农民群体规模与工业化、城市化程度密切相关。在某种意义上来说，失地农民数量的大幅度增加意味着现代化进程的加快。失地农民的合理预期是否得到实现、愿望是否得到有效满足，以及可持续性生计问题是否得到解决，都与中国的现代化进程命运攸关。公共价值管理理论认为，个人偏好的叠加反映了集体偏好。“价值根植于个人的愿望和观念——不是来源于必需的物质转换或者抽象的交往。”[11]52“价值必须建立在具体的、集体性的人类关系基础上。”[15]267因此，政府在农地征收过程中的首要目标和任务是了解、发现和认定失地农民的集体偏好，并视为公共决策的核心要素。地方政府既要满足失地农民群体合理的征地收益分享需求，也要提供正常的政策参与诉求渠道。总之，政府应采取具体有效的政策措施，关注并实现失地农民的集体偏好。

4. 政府是征地民主与效率的统一者。公共价值管理理论认为，民主与效率是伙伴关系。新公共管理“企业型政府”理念强调“效率优先”而忽视“民主原则”，这与现代政治理念严重不符。政府在为公民提供富足、快捷的公共物品的同时，不能漠视公共产品和公共服务的“消费者”的有效参与。实际上，广泛的公民参与意味着普遍的公众接受和认可，而公民态度与公共管理机构目标的一致性也增强了公共决策质量。[16]50同时，公民参与公共决策可以有效监督公权在规定的“轨迹”运行，保障弱势群体的合法权益不受侵犯。“对于那些在经济上和政治上处于弱势的群体，他们的偏好几乎得不到有效的表达。”[17]30因此，农地征收行为的主要利益相关者(失地农民群体)参与征地制度设计、政策制定和方案执行，既有更多机会表达合理的土地增值收益分享诉求、防止公权的滥用和侵权，也建立了对政府官员和征地行为更为正面、积极的认识和评价，收获了强烈的“认同感”和“获得感”，实现征地过程中的民主与效率统一。

四、公权与民权平衡：征地风险化解路径

公权与民权的失衡导致了农地征收的数重风险，给失地农民群体带来不可估量的利益损失和无法预测的挑战。因此，要从价值观念、制度设计、农民参与和民权救济等路径，重现公权与民权的再平衡，以规避、化解征地风险和现代化进程中的现实困境。

(一)塑造公权执行者正确的价值观念。

价值观念标准与具体实践效果具有紧密的因果关系。作为农地征收过程中强势公权的基本价值的立场、取向、态度标准，很大程度上决定了利益博弈的均衡状况和分配结果。

1.树立服务型政府理念。服务型政府是以人为本政府、透明政府、责任政府和法治政府的统一体。公权力的执行者要抛弃传统的“官本位”思想，树立“三为民”(权为民所用、情为民所系、利为民所谋)思想，实现“人的城市化”，而不是“伪城市化”或“半城市化”；做到征地决策透明、程序透明和内容透明，杜绝或减少信息不对称带来的矛盾、冲突以及潜在隐患；树立权力和责任是“孪生兄弟”的权责一致理念，主动承担公权引致的征地风险责任，破解失地农民群体“软着陆”难题；坚持依宪施政、依法行政，严格控制农地征收范围并严格执行征地相关法律、法规、规章和政策，确保农地征收行为在法制的轨道中运行而不偏离。

2.树立正确的政绩观。公共选择理论认为，公权的代理者是政治市场理性的“经济人”，谋求政治利益和经济利益最大化。毋庸置疑，现代市场经济意识和GDP考核机制使得地方官员热衷于经济的片面增长，而往往忽略了人本身的发展与社会的长远发展。然而，“公仆”的身份本身就意味着为民谋利是肩负的应有之责，确保失地农民的权益是不二选择。

3.树立市场经济理念。树立市场在资源配置起决定性作用的理念，着眼于城乡统一建设用地市场的方向，在方案制定、政策设计和政策执行等过程中综合考虑农村集体土地的市场价值、失地农民被推向市场的机会成本等因素，积极回应并满足失地农民合理化的利益分享和权益保障。

(二)推进农地征收相关制度设计创新。

1.克服制度变迁路径依赖。著名新制度经济学家道格拉斯·诺思认为，制度具有惰性属性，而且不断自我强化，形成制度变迁的“路径依赖”和“锁定效应”。“一种制度建立以后，会形成辅助性的相互依赖的‘制度群’来维持现有局面。”[18]38沿袭于计划经济时代的农地征收制度无疑具有巨大的历史惯性并产生了庞大的既得利益集团。社会各界普遍认为农地征收制度是“非亲贫制度”，即不利于低收入群体、社会弱势群体的一种社会规则。由于利益格局的重现调整会打破原有制度赋予的稳定的预期收益和保险模式，制度变迁的改革阻力重重。因此，只有采取强制性制度变迁方式，才能真正破除制度变迁的藩篱和桎梏，推进农地征收相关“制度群”的改革创新。

2.改革城乡土地二元制度。城市国有土地与农村集体土地的地位不平等导致了户籍制度、就业制度、社会保障制度、住房制度、福利制度、教育制度等方面的城乡差距，带来了短期难以消弥的工农差距、阶层差距、贫富差距等社会问题，也导致了失地农民权益受损。因此，要推进城乡统一的土地市场制度，实现同地同权同价。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，推进农村土地制度试点改革，明确完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度、改革完善农村宅基地制度和建立兼顾国家集体个人的土地增值收益分配机制的“四大改革任务”。

3.完善征地相关配套制度。2015年2月25日，全国人大常委会授权国务院在全国33个试点县(市、区)行政区域，暂时调整实施《土地管理法》第43、44、47、62、62条和《城市房地产管理法》第9条关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。同时，出台《土地征收法》、《农民集体所有土地征收补偿安置条例》、《农村集体建设用地使用权流转管理条例》、《农村宅基地管理条例》等相关法律法规，解决农地征收的“有法可依”问题以及残缺不全问题。在完善法律法规的同时，还要深化户籍制度改革，剥离附着在户籍的各种城乡差异性权益，推进城乡居民公共服务公平化和均等化。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了加快和深化户籍改革的新要求。2014年7月30日，国务院发布《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求建立“居住证制度”，并“以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。”随后，各省(市)、自治区陆续出台城乡户口一元化政策，逐渐消除并弥合城乡户籍差异引致的权益差距。

(三)健全失地农民群体政策参与机制。

1. 尊重失地农民民主参与的权利。“征地及其补偿过程是一个权力在多个环节介入的不透明过程，不完全甚至扭曲的信息常常产生有害的误导。”[19]236作为农地征收的相关利益主体，失地农民有充分表达利益诉求的权力和追求合理预期的愿望。尽管“没有什么政府能够保证让其公民全部有效地参与影响他们生活的所有决策制定”[20]2，但政府关注失地农民的集体偏好，并赋予其农地征收参与权、表达权、知情权和监督权，无疑具有宪政和道德的双重意义。让他们了解、知晓和理解政策制定和公权执行的过程，从而更好地规避、化解征地矛盾和风险。

2. 拓展征地商讨内容与参与渠道。地方政府应改变政府主导、城市定位的传统、单向决策的模式，采取互动、双向的民主协商模式，积极与农村集体经济组织(村委会、村民小组)或失地农民代表对征地目的、范围、时间、程序、补偿标准、安置方式等内容进行征询、讨论和谈判，同时采取张榜公示、“一事一议”、补偿听证会、网络媒体等多种途径，充分听取失地农民的意见、建议，做到科学决策、民主决策、依法决策。另外，建立政府、开发商、失地农民等征地利益相关者组成的土地征收委员会，也是有效发挥失地农民政策参与作用的一种尝试性选择。

3. 提高失地农民的政策参与水平。失地农民的博弈能力和参政水平关系到能否有效争取和保障其合法的既得权益。加强对农民的法制教育和参政培训，了解国家征地制度(政策)和救济途径，可以增强他们的法制意识、政策参与水平和维护权利的能力。实际上，一个公众参政程度高的社会是一个冲突可控的稳定的社会。“由于政策执行中有并且必须有自由裁量权的行使，所以那种裁量权应该通过公民参与来为人们所知晓。”[21]83因此，失地农民充分的、高水平政策参与度，能够有效地监督公权合法运行，并争取其合理化利益。

(四)完善农地征收对象民权救济手段。

1.建立征地补偿安置裁判机构。国土资源部出台的《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》(国土资发[2006]133号)意味着上级政府成为下级政府与被征地对象之间征地纠纷的“协调者”。然而，上下级政府的利益共同体很难在公权与民权之间实现有效的、公平的利益分割。因此，应建立由政府官员、技术专家、社会公众代表组成的专业的、独立的土地征收裁判所，对征地范围、征地程序、补偿安置标准进行中立性的判别和裁断，可以有效解决政府机构缺乏独立性以及裁决结果不公平、不权威的现象。

2.积极推进司法独立的改革进程。行政诉讼是失地农民群体最有效的、最权威的维权途径，也是他们保障自身权益的最后屏障。“不论赋予该机关的非限制的裁量权有多大，一般来讲，一旦这种裁量权被肆意滥用，受这种行为侵损的个人就应当具有某种方式求助于公众的法庭。”[22]356然而，司法地方化和行政化的弊端客观上固化了公权与民权博弈天平的倾斜度。推进司法制度的改革是落实依法行政、依法治国的重要举措。因此，要实现司法机关独立、公正裁决征地纠纷的审判权和检察权，就要改变司法机关在财权、人事权、事权等方面对地方政府的依赖和“受制于人”的现象。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也要求“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”和“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，”确保司法机关独立、公正地行使审批权和检察权。

3.发挥社会舆论监督救济功能。在现代政治体系中，人大监督、政协监督、审计监督、行政监督等传统渠道为有效保护民权(失地农民)合法权益发挥重要作用。随着现代网络技术的发展和普及，社会舆论、大众媒体监督亦成为监督公共权力的一种手段和途径。要改变公权与民权不对称配置的局面，需要社会大众“无所不在”、“无时不在”的全面监督。因此，合理利用社会舆论对农地征收过程中公权的“越位”、“缺位”、“错位”等行为的监督、导向和救济功能，无疑是促进地方政府出台预防性风险管理政策，化解失地农民群体风险困境的强大武器和有效手段。●

[1] 刘守英. 群体上访60%与土地有关 [EB/OL]. 新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2013-10/14/ c_125528596.htm.

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