基于均等化视域的农村基本公共服务研究综述

司俊霄 朱坚真

(1.广东海洋大学硕士研究生；2.广东海洋大学副校长，教授)

基于均等化视域的农村基本公共服务研究综述

司俊霄1朱坚真2

(1.广东海洋大学硕士研究生；2.广东海洋大学副校长，教授)

随着国家对农村的政策倾斜，农村基本公共服务均等化研究逐渐成为学界研究的一个热点主题。2007年以来，国内对农村基本公共服务的关注持续升温，部分学者在这一领域研究过程中逐渐尝试利用定量分析、案例分析等方法。而国外西方发达国家公共服务均等化程度高，单独研究农村地区的基本公共服务的文献偏少，大多散见于农业、转移支付、福利制度等研究中。针对当前农村基本公共服务均等化研究的不足，指出未来研究方向为：拓展基本公共服务内涵、引入定量分析工具、构建需求偏好显示机制、强化府际间“财力均等化”。

农村；基本公共服务；均等化；研究综述

十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，推进农村基本公共服务均等化是实现城乡统筹发展、实现全民共享社会发展红利的关键步骤。均等化是均衡化发展的更高阶段，注重发展的质量、速度和农村实际的匹配程度，农村基本公共服务均等化目标服务于国家“农业要强、农民要富、农村要美”总目标，也是践行科学发展观的内在需求。

一、国外公共服务均等化研究

西方发达国家已实现高度工业化和城市化，城乡一体化程度高，其公共服务体系发展比较完善，拥有完善的福利保障措施，政府向城市和农村提供的基本公共服务差异不大。发达国家以行政单元为主体实施均等化政策，以实现区域间基本公共服务均等为最终目标，加拿大、德国等都已建立符合自身国情的基本公共服务标准化体系，逐渐缩小地域间的差距。由于政治制度与经济社会发展水平不同，农村基本公共服务是在中国特有的城乡二元结构体制下诞生的。虽然不同国家间存在着政治体制和发展水平等方面的差异，国外没有关于农村基本公共服务均等化方面的系统研究，但在农业、转移支付和福利国家制度等研究成果中有所涉及，对我国目前实施农村基本公共服务均等化具有重要参考价值。

1.国外公共服务理论的发展。

早期萌芽时期。基本公共服务的提出最早可以追朔到1872年，当时瓦格纳认为政府公共财政支出的关键部分是基本公共服务。1912年，狄骥指出：公共服务作为公法制度的基础，包括那些与实现社会团结息息相关的，需要政府来加以控制和规范的行为。[1]53

理论探索时期。20世纪50年代，经济学家萨缪尔森在其著作中谈到“纯公共产品”，涵括了“公共服务均等化”的思想。[2]1971年，罗尔斯在其著作《正义论》中指出：分配社会价值的过程会发现，诸如自由和权利等社会价值可做到平等分配，而机会和权力等则是无法平等分配的，进而提出了“平等不代表完全消除差别”的观点。1776年，亚当·斯密在《国富论》中从公平的视角分析公共服务，强调为公民提供平等合理的服务是国家应当履行的职责。科斯的“灯塔理论”以产权为基础来阐述公共服务供给，蒂伯特的“用脚投票”理论从公民选择角度、庇古等从福利经济学视角、布坎南的差别税收政策从公平视角、阿罗从效用主义视角论证了具有均等化倾向的财政制度的合理性，Kaldor & Hicks基于新古典福利经济学，引入帕累托效率来研究公共服务的供给问题。至此，基本公共服务理论研究取得了长足进步。

成熟发展时期。到了1980年代，学界开始大量引入经济学研究方法，传统公共行政理论遭遇了巨大挑战，由此步入新公共管理时代。J· V·Denhardt在批判和反思新公共管理的基础上，强调新公共服务核心要义在于公共利益，重视民主和公民权。特里奇(1981)运用数理模型得出结论：同地方政府比较而言，中央政府与底层群众距离更远。随后，公共服务研究领域快速拓展：Venom Mogador指出，越来越多学者喜好以消费者角度剖析公共服务问题[3]；C.A Hood将公共行政定义为“提供公共服务的制度性设置”；Roy A.Carr-Hill(1994)的研究触角伸向了对OECD国家医疗水平均等化问题领域；James E.Lyons(2006)致力于研究美国教育服务均等化问题。

2.国外公共服务市场化改革的研究。

1870年代末，西方各国都遇到了棘手的问题：政府公共服务供给能力与公共需求之间的矛盾上升，为协调二者关系，政府尝试进行公共服务市场化改革，出台了向社会购买公共服务的系列措施。德鲁克大力倡导民营化，政府业务委托经营政策得到了执政者的认可，到了1880年代初，以市政服务合同外包为主要途径的民营化改革得到普遍推广。

西方国家公共服务市场化程度高，其形式各不相同，主要表现为以下四种：一是合约出租。中标民营企业同政府部门签订服务合同，若达到预期目标并通过政府验收，即可获得相应报酬。政府发挥监管职能，民营企业提供产品，极大地提高了政府行政效率。[4]二是非政府组织提供。非政府组织扮演公共物品生产者角色，不仅能够提高供给效率，还可遏制利己行为。三是政府部门与私营企业的伙伴关系。Reymont(1992)指出，在政府和私营企业之间建立规范且持久的伙伴关系，形成政府提供优惠政策、私营企业履行相应义务的共赢局面。四是公共服务社区化。通过在社区内建立公益慈善机构，实现基本公共服务普惠共享。

3.西方公共服务均等化研究进展概述。

虽然各国都致力于实现公共服务均等化，但在不同程度上仍存在非均等化问题。由于国情的差异，不同国家的均等化措施各具特色。Camey(2002)指出，澳大利亚等国通过立法程序将教育、失业、看病、养老等纳入公共服务体系，促进了公共服务的均衡发展；瑞典等北欧国家实施福利政策，强调公平原则，因而区域间发展比较平衡；德国建立了完善的财政转移支付制度，国内基本公共服务十分健全。Nagel(2006)认为，北美大国在住房、养老、医疗、失业和教育上已大致实现均等化，表现为：公民均享有基本住房保障及最基本的医疗服务；年老者皆可享受较为稳定的基本经济保障；失业人员均可领维持基本生活的补贴；适龄儿童均可享受免费义务教育。

在基本公共服务均等化制度设计方面，国外学者对财政转移支付进行了深入研究。Hart(2004)指出：在澳大利亚，实现财政均等化的关键部门是联邦拨款委员会，其对当年国家支出需求和收入能力进行测算后对各州拨款。[5]根据效率和公平原则来划分，西方国家公共服务供给类型分为三种：以美国、法国为典型的“底线保障”；以北欧、英国为典型的“全面共享”；以新加坡、智利为典型的“效率优先”。

当前，国外对基本公共服务水平测度和评估研究进入了一个新阶段，将单个指标综合成系统的指标体系，广泛应用于医疗卫生、社会管理、公共教育等方面，衡量结果的精准性显著提升。Jacobs & Goddard运用指标研究英国的卫生和基层政府管理水平。[6]也有学者对公共服务差异程度进行实证研究，如格兰德(1982)通过对公共服务在英国各利益集团间的分配情况进行调查，认为中产阶级能够比穷人更为便利的享受到政府供给的公共服务，从而提出“公共服务差异存在的现实性和广泛性”这一论断。Michael Lipton(1968)认为大多数发展中国家在发展过程中表现出一致偏好——向城市提供公共服务。Arnott(1986)将这种“偏好”归因于供给成本的差异。Sumon等(2004)表示居民掌握信息量的多少与政府提供的公共服务呈正相关。

二、我国农村基本公共服务均等化研究回顾

目前国内关于基本公共服务问题研究体系较为完整，基本确立了该领域的分析框架。大多研究以城乡基本公共服务为主题，以农村为核心的基本公共服务均等化文献欠缺，尚未出现该领域的学术带头人，研究者多为硕博等学生群体。研究视角主要为社会学、政治学、财政学、行政学、经济学等，研究范围包括河南、云南、陕西、内蒙古、山东、湖北、江苏、浙江、江西、广东等地农村，研究对象包括公共服务设施布局、制度体系、供给途径、非均等化的成因、满意度调查等。而农村基本公共服务均等化标准、评估体系、理论建构等方面研究较少，甚至处于空白。[7]

1.相关概念界定。

从均等化角度，广东省基本公共服务均等化规划纲要(2009—2020年)(修编版)中将基本公共服务均等化定义为“全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，确保全体公民在基本公共服务上的权利得到基本满足和维护”。四川大学公共管理学院课题组认为“基本公共服务均等化是以人的基础是底线均等，核心是机会均等，实质是权利均等。[8]从范畴角度看，张开云(2010)认为：对促进农业发展和改善农民福利有好处的公共服务都是现阶段农村所需的基本公共服务。[9]谷禾(2010)认同“农村基本公共服务包含社会性和生活性公共服务两部分”的观点，[10]陈静然，陈潮昇(2011)以生存和发展两种类型进行区别，[11]王肖惠、杨海娟等(2013)从满足农民基本需要、保障基本权利，公共财政投资建设进行限定。[12]农村基本公共服务均等化的内涵是一个动态发展的过程，不同的时期其外延不同。

2.对农村基本公共服务均等化的现状分析。

我国学者对基本公共服务均等化的内涵外延、模式路径和体制机制等方面所作的理论探讨，有助于农村基本公共服务均等化研究，同时也给政府农村公共政策的制定出谋划策。南京农业大学姚兆余等人自2013年开始每年公开发布《江苏农村公共服务发展报告》，对江苏全省农村公共服务状况进行系统深入研究。周晓津(2013)认为广州农村基本公共服务的重点是农村基础设施和农村环境建设，重点应解决农村投入单一和提升农村公共安全服务。胡志平(2013)指出：农村公共服务供给问题不是简单的财政问题，更重要的是一个政治经济问题，强调以制度匹配的视角分析农村公共服务非均等化现象，需要形成宏观(政治发展战略)、中观(财政体制)、微观(基层民主制度)的制度支撑体系予以化解。[13]目前对现状的评估分为两类：一是以全国或者省为单位进行；二是针对教育、卫生、社保等基本公共服务开展专项研究，非均等化现象产生原因主要归结于政府缺位和制度缺失。

3. 实现农村基本公共服务均等化的路径。

对策建议概括起来分为两类：一是政府间的财权和事权对等；二是提高政府基本公共服务能力和管理能力。具体为：第一，调整财政支出结构，把更多的财政资金投向农村公共服务领域(王翠芳，2007)；加强对落后地区的转移支付力度，重视农村基本公共服务均等化(李文军、唐兴霖，2012)。第二，建构结果导向的指标测评体系，持续改进农村基本公共服务质量(樊继达、贾俐俐，2008)。第三，加大对均等化程度较低地区的扶持力度，健全公众需求表达机制，确立符合本地实际的基本公共服务的最低标准，强化监督与考核(郭小聪、刘述良，2010)。第四，从社会分层的视角，提出建立农民需求的反馈机制、多元化的供给机制和农村公共服务标准化机制以及农村基层自治组织(吴秀红、吴珺，2013)；第五，加强基层便民服务管理平台的建设，依法行政，全面推进政务公开(杨亚波、李洪雷，2015)。

表1.近十年“农村基本公共服务

4.农村基本公共服务均等化的研究方法。

现有大部分研究主要是针对研究对象，选取最近几年相关数据，运用综合评价方法——因子分析法，对某地区基本公共服务均等化水平进行比较分析。采取的方式主要为构建衡量指标体系，灵活使用宏观与微观相统一、抽象和具体相结合、定性与定量分析相结合、规范和实证相结合的分析方法，然后进行纵向、横向(省际省内)评价分析。柳劲松(2009)综合运用Topsis法和变异系数法对31个省市农村基本公共服务能力进行了评价和排序，指出财力的非均等化仍然是实现农村基本公共服务均等化的最大障碍。[14]王肖惠、杨海娟等(2013)以基础设施完善度、公用服务完备度和环境友好度三方面建立综合评价体系，测度方法采取的是熵值法。[12]何华兵(2012)以问卷调查的方式取得数据，构建基本公共服务均等化满意度模型。也有学者利用关键绩效指标法对县级政府公共服务绩效进行评估(江易华，2009)。陈潭、胡项连(2015)采用个案研究方法，分析农村公共服务供给中顾客需求和政策供给之间的关系，提出建立农村公共服务的表达机制、评估机制、生产机制和保障机制。[15]

三、文献评估与研究展望

通过“篇名”精准检索“农村基本公共服务均等化”可得99篇文章，其中北大核心期刊有12篇，CSSCI有7篇，可见发表这方面的文章质量还比较低。根据CNKI数据库显示，农村基本公共服务均等化的学术关注度2009年和2015年出现两个峰值，呈现上升发展趋势。

1.学界文献研究述评。

学术界对我国基本公共服务均等化发展现状、非均等化的成因以及目标实现的保障措施等研究具体深入，为进一步开展农村基本公共服务均等化研究提供了参考借鉴。总体而言，农村基本公共服务均等化研究不足表现为以下几个方面：

(1)缺少对“均等化”的度量。对基本公共服务非均等化现象仍停留在定性研究阶段，重心放在财政体制和府际关系上，主要以区域内城乡基本公共服务均等化和以财政、卫生、体育等为主题着手研究，关于政府行为取向的定量研究欠缺。在实证研究中，往往以政府财政支出情况为参考，缺乏系统科学的调研数据资料作为支撑。运用数理模型进行科学量化分析的文章偏少。

(2)基本公共服务设施均等化研究落后。无论是理论研究还是实际操作，基本公共服务和公共服务设施常常被人为分离。以基本公共服务设施均等化为研究主题的文章，常常从供给选择、制度体制方面提出对策建议，较少关注基本公共服务在空间层面的落实。

(3)对弱势人群关注较低。大多数学者挑选省际或城乡作为研究主体，通过比较后进行高低排序分析。以省或市为单位来研究农村基本公共服务均等化程度较多，鲜有针对弱势人群均等化现象剖析，近年才开始关注农民工、残疾人、留守儿童等。由于实际调查存在的众多限制和困难，统计年鉴或地方政府公报更多关注宏观层面的指标，弱势群体和乡村地区数据微乎其微。

图1.农村基本公共服务均等化学术关注度走势图

资料来源：中国期刊网(CNKI)，数据截止到2015年12月。

(4)研究视角较为单一。从研究视角来看，主要从政府供给角度出发，对农民需求揭示的研究较弱。农村基本公共服务均等化涉及的行为主体主要包括供给者(政府)与消费者(公民)。[16]大多数研究单方面强调政府基本公共服务供给，缺乏对公众需求的考察。政府对基本公共服务供给与公众需求之间存在认识偏差，使得供给过剩现象出现。

2.未来的研究方向。

基于当前研究缺陷，为拓宽研究的广度和深度，今后需加强以下方面的研究：

(1)拓展基本公共服务内涵。随着中国综合国力的提升，基本公共服务范畴发生了相应改变。新时期的基本公共法律服务、生态文明、公共安全等可纳入基本公共服务中。加大对村级法律顾问制度、美丽乡村建设、农村弱势群体保障、乡村公共秩序维护等方面的研究，改变思维定势，动态、变化地看待基本公共服务内涵。

(2)引入定量分析工具。采用AHP、主成分分析法、数据包络分析、德尔菲法等，构建具有普遍适用性的农村基本公共服务满意度测评指标体系，开展横向区域间比较研究。充分利用案例研究法、田野调查法、访谈法，选择几个综合实力大致相当的地级市或县，采用统一的均等化测算标准，进行综合评估分析。加强与政策制定者的沟通交流，了解其施政倾向，设计符合地方特色的农村基本公共服务均等化指数。构建农村基本公共服务标准化体系，研究农村基本公共服务供给结构性改革与创新，优化基层干部考评激励机制。

(3)构建需求偏好显示机制。均等化视角下的农村基本公共服务研究应聚焦在地方政府行为的偏好上，深入分析影响地方政府行为选择的诸因素。实地调研农民对基本公共服务的需求偏好，借鉴博弈论研究方法整理数据，从优化农村基本公共服务供给顺序和数量角度研究政府公共服务专项资金使用效率最大化。此外，农村基本公共服务民主决策机制、农民需求表达机制与政府回应机制等方面仍有较大的研究空间。

(4)强化府际间“财力均等化”。理顺中央政府与地方政府之间财权和事权分配关系，借鉴国内经验，加大中国特色的财力均等化模式探讨。地方政府财富实力和行为偏好是决定农村基本公共服务的两大关键因素，基本公共服务供给是否均等与地方政府财税收入状况息息相关，而地方政府职能和财政投入去向是影响供给是否均等的直接因素。[17]均等化质量只有在政府供给能力同农村服务诉求匹配时，均等化水平才能达到最优。●

[1] [法]莱昂·迪骥. 公法的变迁：法律与国家[M]. 沈阳：辽海出版社，1999.

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[3] 丁焕峰，曾宝富. 基本公共服务均等化研究综述[J]. 华南理工大学学报(社会科学版)，2010，(5).

[4] 李彬. 西方国家公共服务市场化的实践及其评价[J]. 管理世界，2002，(4).

[5] 黄慧蕙. 城乡一体化视域中的基本公共服务均等化研究[D]. 苏州：苏州大学，2009.

[6] Jacobs, R. & M.Goddard. How Do Performance Indicators Add Up? An Examination of Composite Indicators in Public Services[J]. Public Money & Management，2007，(2).

[7] 姜晓萍，吴菁. 国内外基本公共服务均等化研究述评[J]. 上海行政学院学报，2012，(5).

[8] 四川省发展和改革委员会. 四川省“十三五”推进基本公共服务均等化研究[EB/OL].http://www.scdrc.gov.cn/dir1098/179908.htm.

[9] 张开云. 农村基本公共服务：现状评价与路径选择[J]. 学术研究，2009，(11).

[10] 谷禾. 云南农村基本公共服务均等化的问题与对策[J]. 云南财经大学学报，2010，(4).

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[14] 柳劲松. 基于Topsis法的农村基本公共服务能力地区差异评价——来自31个省市农村地区的实证[J]. 安徽农业科学，2009，(10).

[15] 陈潭,胡项连. 顾客导向、政策网络与公共服务[J]. 中国行政管理，2015，(12).

[16] 郭小聪,代凯. 国内近五年基本公共服务均等化研究：综述与评估[J]. 中国人民大学学报，2013，(1).

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(责任编辑：谢青)

本文系2015年广东海洋大学“海之帆——启航计划”大学生科技创新重点项目《湛江农村基本公共服务均等化实证研究》(编号：HZFQHJHZXSK 2015A02)、2016年广东大学生科技创新培育专项资金(攀登计划专项资金)一般项目《湛江农村基本公共服务均等化实证研究》(编号：PDJH2016B0230)和广东海洋大学研究生教育创新计划资助项目《湛江农村基本公共服务均等化实证研究：以50个自然村建设实践为例》(编号：201611)的阶段性研究成果之一。

C916.2

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1003-7462(2017)01-0047-06

10.13977/j.cnki.lnxk.2017.01.007