我国产能过剩的体制原因与对策研究

黄铁苗 蒋 鑫

(1.中共广东省委党校教授；2.深圳市提质增效管理咨询有限公司职员)

我国产能过剩的体制原因与对策研究

黄铁苗1蒋 鑫2

(1.中共广东省委党校教授；2.深圳市提质增效管理咨询有限公司职员)

我国产能过剩的原因是多方面的，根本在于体制。产能过剩的体制原因在于GDP导向下的考核机制、分税制下的财政管理体制、公共权力的监管制度等。为克服产能过剩需要转变发展理念，完善政绩考核机制；深化税制改革，完善财政管理体制；运用法治思维和法治方式，遏制不负责任的投资现象。

产能过剩；重复建设；体制原因；对策

多年来，受国际金融危机和国内市场疲软的双重影响，我国部分行业产能过剩问题凸显，引起了中央高度重视。2012年12月召开的中央经济工作会议将化解产能过剩矛盾列为2013年政府的一项重点工作。2013年10月，中央下发了《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》。2013年—2015年，连续三年召开的中央经济工作会议均把化解产能过剩矛盾作为来年的工作重点之一。2016年3月份召开的全国两会，化解产能过剩问题成为热议话题之一。当前正在深化的供给侧结构性改革，去产能作为五项任务之一又被摆在首位。可见，化解过剩产能是我国当前一项迫在眉睫的任务，值得深入研究。

一、我国历次产能过剩的状况及当前的表现

1.我国历次产能过剩的状况。

我国第一次产能过剩是1996年至2002年。1996年以前，我国的社会总供给一直小于总需求。其后，按市场经济取向的改革初见成效，我国逐步摆脱了计划经济时的短缺现象。1996年以后社会总供给开始大于总需求。1998年以后，部分行业陆续出现产品积压和产能过剩。这些过剩行业包括家电、纺织、机床、造船等。[1]

我国第二次产能过剩是2003年至2006年。2003年初，国家发改委指出产能过剩行业主要有钢铁、水泥、电解铝和汽车等行业。2004年，产能过剩扩展到其他产业。2005年，国家发改委圈定了钢铁、水泥、铁合金、电解铝、铜冶炼、焦炭、汽车、电力、电石、煤炭和纺织等11个过剩行业。多个行业大面积亏损，引起了中央的重视。2005年12月，中央经济工作会议把“产能过剩行业进行结构调整”列为2006年经济工作的主要任务之一。[2]2006年，中央发布了《国务院关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》(国发〔2006〕11号)。我国第三轮产能过剩发生于2008年国际金融危机和国内市场需求萎缩的大背景下。2009年9月，中央发文指出，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝、造船、多晶硅、风电设备、煤化工、大豆压榨等行业的产能过剩问题突出，亟需调控和引导。2010年4月，中央又下发通知，明确钢铁、水泥、煤炭等行业淘汰落后产能的任务，建立和完善约束机制、激励机制、监督机制等制度，并制定了工作分工表。2010年8月，工信部对炼铁、炼钢、水泥、玻璃、电解铝、铁合金、铜冶炼、锌冶炼、铅冶炼、电石、焦炭、柠檬酸、酒精、味精、制革、印染、造纸和化纤等18个工业行业淘汰落后产能企业名单予以公告。2011年我国确定了“十二五”期间19个行业淘汰落后产能的目标任务，在原有18个行业中增加了铅蓄电池(极板及组装)行业。从2011年至2015年，工信部每年分批次公布需淘汰落后和过剩产能的企业名单。尽管我国加大了淘汰力度，但新建的速度远大于淘汰的速度，以致产能过剩愈演愈烈。另外，现阶段除了上述行业，传统行业中的房地产、电力、集装箱港口等，新兴产业中的光伏、碳纤维、海水淡化、LED、粉体等同样存在产能过剩。氮肥、磷肥、氯碱、甲醇、塑料等一度热销的产品也有过剩隐忧。

2.我国当前产能过剩的表现。

(1)大量产能长期闲置。衡量行业产能过剩的程度一般采用产能利用率指标，产能利用率低在一定程度上反映有多少产能被闲置。据国际货币基金组织的数据，在金融危机前的2008年，我国产能利用率只有80%；危机以后，产能利用率下滑，2011年仅有60%；而依据美联储的数据，2011年美国全工业利用率为78.9%，金融危机高峰期下降为66.8%，这说明我国2011年产能利用率还不及美国金融危机高峰期的水平。[3]另有数据显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶的产能利用率均处于低位，分别为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%。目前国内钢铁年产量大约为8亿吨，但全国约有12亿吨的产能，这就说明钢铁行业有4亿吨的产能被闲置。又如电解铝，国家“十二五”规划中2015年的产能才2400万吨，而2013年电解铝的产能约有3200万吨，实际产量达到2194万吨，过剩率一度超过30%。[4]

(2)不少产品严重供过于求。产能过剩从行业的角度表现为产能闲置，在企业产品上主要表现为严重供过于求。以钢铁行业为例，通常用表观消费量表示需求，则2010—2015年全国粗钢产量与需求如图1，粗钢的供大于求的量逐年增大，由2010年0.28亿吨增加到2015年1.04亿吨。另以水泥行业为例，全国人均水泥近五年来都远远超过国际人均消费1吨的红线。2010年—2015年，我国水泥产量分别为18.68亿吨、20.63亿吨、21.84亿吨、24.14亿吨、24.76亿吨和23.47亿吨；2015年水泥产量出现负增长，而需求同样呈现了24年来首次大幅负增长。煤炭行业亦是如此，该行业的不少大型煤矿通过限产、停产的方式来减少市场的供给，以改善供应过剩的压力。[5]

图1.2010—2015年粗钢产量与表观消费量

注:单位为亿吨,数据来源于国家工信部公开数据。

(3)企业盈利大幅下降。以电解铝行业为例，2013年我国铝价全年平均为14490元/吨，2014年同比下滑了近1000元/吨；2014年3月末，我国铝价创历史新低，跌至12340元/吨；而20世纪90年代初，我国铝价就处于12000元/吨左右。中国铝业是2014年度A股中的“亏损王”。以钢铁行业为例，2011—2014年全国重点大中型钢铁企业年均销售结算价格不断下滑，价格分别为4468元/吨、3750元/吨、3442元/吨和3074元/吨。2015年钢铁行业更是全行业亏损，重点统计钢铁企业利税亏损13亿元、利润亏损645亿元。[6]以煤炭行业为例，2015年全国规模以上煤炭企业主营业务收入为2.5万亿元，同比下滑14.8%；行业利润总额441亿元，为2011年的十分之一。[7]

(4)重复建设较为普遍。我国产能过剩在工业投资领域内表现为重复建设。以新能源行业为例。2009年9月，时任国家主席胡锦涛同志在会上指出，我国将大力发展可再生能源和核能。同年11月，时任国务院总理温家宝同志强调，要高度重视和发展新能源产业。尽管理论界不少人极力呼吁：新能源还未到广泛普及的时候，应保持冷静头脑。不到一年时间，全国“打造新能源基地”的省份就已超过一半，且多数未经过充分规划论证。另外，相临市县的产业重复建设也较为严重，原因在于工业园定位相同、资源禀赋相近，甚至优惠政策也相差无几。例如：曾有媒体报道，贵州一度出现“一个县就建一个水泥厂”。这样的重复建设，能不造成产能过剩？

(5)折腾经济十分严重。产能过剩在基础设施领域表现为折腾经济。道路挖了又铺，铺了又挖；树木栽了又挖，挖了又栽；工程建成又推倒，之后又再建等等，这是常见现象。2005年，呼和浩特市政府为了建设国际CBD高楼，相继将市公安局指挥中心大楼、市政府大楼、第一人民医院保健楼等建筑爆破拆除。其中，市公安局指挥中心大楼于2000年投入使用，总投入过亿。之后国际CBD成为烂尾楼。[8]广州陈家祠广场是又一例证。2009年，陈家祠广场投入8个多亿进行扩建，工程于2010年9月完工。然而，2014年9月，一则新闻《广州8亿广场建好4年又要拆，市民斥责太浪费》将陈家祠广场推向风口浪尖。[9]广场遭拆建的原因在于新建地铁8号线要通过该广场。

(6)集中在低水平行业。目前，中央治理产能过剩的重点是传统行业中的低水平产能，比如普通钢产能过剩，但特种钢却依赖进口。对新兴行业而言，产能过剩也集中在其细分的低水平“行业”，仔细分辨发现，高新设备和产品不存在过剩现象。比如新能源行业的产能过剩，过剩的是设备产能，而不是新能源。以光伏产业为例。目前光伏产业的上游制备晶体硅和下游应用系统，技术要求高、资金投入大、利润回报高；而中游电池及组件制造，技术门槛低、利润回报也低。显然，光伏产业电池及组件制造环节就在工信部列入被治理的19大行业之内。因而，产能过剩行业在本质上是低水平行业。

二、我国产能过剩的体制原因分析

我国严重的产能过剩问题有着方方面面的原因，从体制上考察，主要体现在以下方面：

1.GDP导向下的考核机制。

长期以来，我国将GDP增长作为衡量地方经济发展和官员政绩考核的主要指标，中央对地方、上级对下级、组织对官员的考察都是如此。以GDP为导向的考核机制使得官员为了追求GDP，往往忽略了经济社会的可持续发展，忽视了经济发展的质量和效益。他们大都只顾眼前利益，不顾长远利益；只顾局部发展，不求全局发展。尤其是在党政干部换届时，过度追求经济发展速度的现象特别明显。这是因为新上任的官员一定得干出一点政绩，才能显示其存在和影响力，才有利于日后的升迁。为了迎合政绩考察，折腾经济、重复建设、“面子工程”、“形象工程”并不鲜见。在这些官员心里，GDP永远排在首位，至于这么做会不会占据大量的资源，会不会浪费许多人力物力，会不会破坏生态环境，甚至会不会债台高筑，会不会民怨沸腾等，对他们来说并不重要。有了经济上的政绩，尽管有浪费损失、环境破坏和产生债务等后果，甚至造成恶劣影响，他们依然可异地为官，甚至照升不误。这是造成我国产能严重过剩的重要政治体制原因。

2.分税制下的财政管理体制。

1994年分税制改革后，国家财政税收和财政收入迅速增长；同时，中央财权比重加大，地方事权比重加大。据任玉玲教授的测算，1994年，中央税与地方税之比22∶78；2010年比例为64∶36。[10]据孙玉栋教授(2011)的测算，分税制后的中央财政收入占比上升到50%以上，用财政支出反映事权，则地方事权占比从60%上升至80%。[11]分税制改革对我国经济产生了深远影响，利大于弊，但其弊端也不能忽视。一是造成地方财权和事权严重不匹配。税制改革从形成制度到落实权责，地方政府几乎没有讨价还价的能力。在税收比例上，中央税收比例高且共享税的比例也高；同时，中央给予地方更多事权，甚至让地方财政完成本应由中央财政承担的任务。因此，地方政府的财政收入来源减少了，但是事权需要支出的费用却不断增加。二是导致地方政府热衷于上工业项目。由于有相当比例的税收是在生产项征收的，即生产型企业多的地区，其财政收入也高。为了保证税源，地方政府就会想方设法上投资项目，特别是大型工业项目。可以说，分税制下的财政管理体制是导致我国产能过剩的重要经济体制原因。

3.公共权力的监管制度。

公共权力的行使需要监管，这在建国前，党内已经有这样的认识。1945年，毛泽东明确指出：“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”新中国成立后，人民民主制度和监督体系，为监督公共权力提供了强有力的保障。然而，权力高度集中也是我国行政管理体制的重要特征。若监督不到位，就很容易因专断而造成决策失误，决策失误比腐败造成的浪费更严重。据世界银行估计：1986年至2000年，我国投资决策的失误率高达30%，资金损失约5000亿元。[12]约相当于2000年我国GDP的1/20(该年度的GDP为99215亿元)。资料显示，2009年至2013年，我国投资有一半以上为无效投资。[13]尽管我国有监督体系，但在经济社会实践中，政府和企事业单位的主要权力往往集中在领导人手中，尤其是“一把手”。在一些单位，“一把手”掌握大部分决策权，参与决策者都往往唯“一把手”是从。参与决策者即使明知决策可能导致重大损失，但考虑切身利益和前途，往往不愿意提反对意见。尽管随着社会的进步，政府和企事业单位在决策时召开听证会来听取意见，但相当多的民主决策还是流于形式。

4.投资约束和责任追究机制。

针对地方政府和国有企业这两大投资主体，现行的约束机制和责任追究机制不能有效发挥作用。如中央明文规定，各级投资主管部门要加强钢铁、水泥等行业的项目审批，原则上不再批准扩大产能项目(国发〔2009〕38 号)。但现实的情况却是：有的钢铁项目在钢铁产能过剩背景下照样开工筹建；水泥行业亦是越调控越过剩。我国投资约束机制和责任追究机制不健全主要体现在以下两点：一是相关的法律约束力度不够。与投资约束、责任追究以及浪费的相关法律迟迟未能出台，使得即便出现投资失误、造成重大损失，对责任人的追究和惩戒也没有相关的法律依据，只能依据相关法规和文件进行问责。行政问责在短期内有效；若要形成长效机制，还需要法律的约束。二是产权不明晰。尽管我国以公有制为主体，但全体国民对国有资产并不具有真正的所有权，即公有制名义上“国家所有”和“集体所有”，实际却是“无人所有”。这就使得公共资产的支配者缺少了约束力，造成损失浪费毫不痛心。从党的十八大以来取得的反腐成效来看，不少公有资产的投资机会，就是有的官员的寻租机会；对不少官员来说，只要有回扣，投资浪费损失多少都无所谓，这就必然造成包括产能过剩在内的严重浪费。

5.宏观调控下的产业政策。

中央曾出台的4万亿扩大内需政策和钢铁、造船、汽车等十大产业振兴规划，对经济增速保持在8%以上、产业结构优化和产业升级具有重要意义。但这些政策在一定程度上是为了应对危机和解决一些突出问题，加剧了产能过剩。就产能过剩而言，产业政策除了产业规划纲要、产业振兴计划等，还包括以下两类：一是法律、法规和部门规章。企业破产法、安全生产法、清洁生产促进法和环保法等，为企业关闭破产、兼并重组、淘汰落后产能提供了重要的法律依据；国发〔2009〕38 号、国发〔2010〕7号、国发〔2013〕41号等文件在淘汰落后产能、企业关闭破产、人员安置等方面作了指导；国家发改委、工信部、财政部等部委依据部门职责出台了相应文件。二是隐形产业政策。主要包括中央重要领导人的讲话、中央及地方政府的行政命令、地方政府推行的保护政策等。产业政策的实施效果通常也是中央与地方博弈的结果。中央出台产业政策是一个连续、协调和综合的过程，产业政策之间一般不会相互冲突。但是，地方政府出于自身利益考虑，未必会完全遵照中央指令；地方政府之间也可能竞相出台政策吸引投资。这往往就导致了投资扎堆、重复建设。总之，要让市场在资源配置中起决定性作用，政府就要审慎出台产业政策。

6.价格管制下的要素市场。

我国资源、能源、土地等生产要素价格改革不到位，使这些生产要素的成本不能完全内化为企业生产成本，产品供过于求不能通过价格调节自动平衡，从而一定程度加重产能过剩。数据显示，电解铝总成本的40%—50%为用电成本，电价每增加0.01元，成本则增加140元/吨；我国目前工业用电均价为0.58元，而美国、日本等国家约为0.12美元(0.76元)。[14]若我国电价与美日等国同价，则电解铝的成本要增加2520元/吨。显然，电价低助长了电解铝产能过剩。此外，国企和地方政府对要素市场价格的扭曲也不容忽视：国企在使用资源、资金、财政补贴等方面优于其他所有制企业；地方政府通常通过压低生产要素价格来达到招商引资的目的，包括：过分压低土地的出让、出租价格，甚至采取零地价的方式供地；通过为企业减免税收，或者银行以较低利率为企业提供贷款；通过财政补贴来支持行业的发展。数据显示，2014年的政府补贴，很大一部分进入了产能过剩行业。[15]要素市场价格被管制，一方面投资需求被人为扩大；另一方面本该被市场淘汰的企业，因政府的补贴而产生了丰厚的利润。显然，要充分发挥市场机制作用，通过价值规律的优胜劣汰来治理我国产能过剩问题，要素价格改革必不可少。

7.有待完善的分配制度。

产能过剩除了从供给角度考虑外，还应该从消费角度考虑。这主要是我国分配制度还有待完善。我国逐步确定的按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，对激发企业和劳动者的积极性、调整各种社会主体之间的利益关系、推动经济社会的平稳快速发展起了较大作用，但是，也在一定程度上造成了分配中的不合理现象。这是由现阶段收入分配制度仍不完善造成的，比如不够严密的劳动贡献考核、不够规范的要素参与分配秩序、不到位的调节措施等。[16]目前的分配制度使得城乡之间、行业之间、地区之间的差距较大，国企高管与职工、公务员与事业单位的退休人员等不同群体之间收入分配存在不公现象。[17]另外，权力直接寻租、行政性垄断、权力与资本结合以及腐败等灰色收入带来的差距更大。收入差距的扩大在加剧产能过剩上主要体现在以下两点：一是中高收入者在满足消费需求后会寻找投资机会，这在宏观上表现为社会投资增加，也就意味着扩大产能；二是低收入者不能完全满足自己的需要，使潜在消费因没有支付能力而被迫放弃，这在宏观上表现为社会需求减少。因此，化解产能过剩还要完善我国收入分配制度，扩大有效需求。房地产、汽车等行业的产能过剩就是这样，社会还有相当一部分人对住房、汽车有需求，但因没有支付能力而满足不了需求。从这个角度来理解，那么我国的基本矛盾依然没有变，产能过剩是我国社会生产落后的一种表现。[18]

三、基于体制原因分析的治理对策

若要治理我国当前的产能过剩问题，并使其得到根本性好转，应该从体制入手。具体提出的对策如下：

1.转变发展理念，完善政绩考核机制。

我国严重的产能过剩，从根本上来说，在于GDP的考核机制引导着各级政府盲目投资。因此，有必要转变发展理念，完善政绩考核机制。十八届五中全会基于我国面临的现实情况，提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，强调发展方式要转为质量效率型。这对经济发展提出更高要求，一方面要重视经济发展质量和效益，另一方面又要保持经济中高速增长。在发展理念上，各级党政干部要认真学习中央的新精神，理解五中全会提出的发展理念和目标。同时，各级政府要逐步完善政绩考核机制，加大质量和效益的考核比重，转变以GDP论英雄的发展观。中央要淡化对GDP的考核和排名，完善对地方政府的政绩考核机制；部分发达省市如北京、上海、广东、江苏等地要在政策允许的范围内，采取先试先行的方式，完善对地方及基层的政绩考核机制。在这一过程中，要总结先试先行的经验。中央和地方政府已经正视了GDP导向下的考核机制存在的弊端，正在逐步完善综合考核机制。只有考核机制淡化以GDP为核心，由考核机制导致的盲目投资行为才有可能得到有效遏制，产能过剩才有可能得到有效治理。

2.深化税制改革，完善财政管理体制。

从治理产能过剩的角度，我国现行的财政管理体制可在以下两个方面进行完善。一是要根据中央和地方的实际情况，严格遵循事权和财权相结合的原则，完善财政管理体制。当前的简政放权，一定程度上也在为地方政府减负，但是仅仅减负还不够，还应从税收制度入手，增加地方政府的财政收入的来源。因此，中央应让地方政府合理合法地取得合适的税权。比如全国统一征收的地方税种由中央立法，同时赋予地方政府一定的调整权；允许地方政府结合实际在地区内开征独特税种。二是财政体制由建设型转为公共财政型，并通过逐步改革将消费税作为地方的主体税收。如何提高消费在财政收入的比重？通过推动大众创业万众创新，扩大公共产品和公共服务供给，改善民生、提振消费；通过减税和退税的形式藏富于民，稳定提高人民收入和生活水平，从而扩大消费市场，为远期的税收收入增长提供源泉。消费税作为主体税之后，政府就会更加重视消费，而不是仅重视投资建设。因此，深化税制改革，完善财政体制是从源头上来引导地方政府和国企理性投资，从而避免盲目投资造成产能过剩。

3.运用法治思维和方式，遏制不负责任的投资现象。

十八届四中全会指出，依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。十八届五中全会强调，运用法治思维和法治方式推动发展。针对产能过剩问题，要从法治角度遏制不负责任的投资现象。首先，要完善投资约束机制和责任追究机制。目前，针对党政干部的公款消费问题，中央已制定相关法律规章，但对于方方面面的浪费问题还远不够。许多国家都有十分严厉的法治措施惩治浪费行为，我国有必要针对投资、生产、流通、消费等领域制定一部全面的《中华人民共和国反浪费法》。[19]

针对产能过剩问题，该法要从源头上遏制包括投资、生产等环节造成的浪费行为，对各级地方政府和国企的投资行为形成约束力。其次，除了现有的监察体系外，还可进一步发挥以下三支力量的监督作用：一是政协委员在参政议政时，能够在政府作决策时提出建议，做好事前监督。二是党内纪委巡视部门在事前的防微杜渐上，在事中事后均可进一步发挥作用。三是媒体，传统媒体如广播、报刊、电视，新媒体如网络论坛、微博、微信等，应该继续发挥舆论监督作用；同时媒体要通过要弘扬社会主义法治精神，增强全社会法治观念，为全社会营造良好法治氛围。

4.深化产权制度改革，重建“个人所有制”。

我国现行的产权制度公有制在现实情况却是，名义上人人都有，实际上人人都没有。这是造成产能过剩等浪费现象的重要原因，因此，治理产能过剩还要深化产权制度改革。在这方面，应当根据中央精神，扩大试点混合所有制经济，可以尝试将除了土地、矿产、资源、能源等资产之外的经营性国有资产量化，分配到每一个国民，根据居民身份证向每人发放一张类似于股票账户的国有资产股权证。以年为单位核算这部分经营性国有资产的利润，若有盈余，则拿出一部份按股权平均分配给每一位国民；若出现亏损，则暂不分配。这种试点改革的混合所有制经济与马克思提出的“在协作和对土地及劳动本身生产的生产资料的共同占有的基础上，重新建立个人所有制”相吻合。[20]

这种“个人所有制”的设想，既反映了全体国民共同占有生产资料的特点，又能使全体国民能因对公共资产拥有所有权而获益。“有恒产者有恒心”，这种设想会使全体国民切实关心国有资产的保值增值，在一定程度上有利于对国有资产的投资决策及整个经营进行严格地监督。这将有利于治理因投资决策失误造成的产能过剩问题。

5.把握国家大政方针，制定合理产业政策。

产业政策是产业发展的助推器，但不合理时却能诱导产能过剩。从国家层面来讲，一是国家大政方针已定，应结合实际情况，审慎出台产业政策和对产业政策作出评估。产业政策出台之前广泛调研，能依靠市场机制解决的产能过剩，就不要出台相关政策。产业政策出台之后，对产业政策执行力度和产生的效果进行事后评价，进一步完善产业政策。二是制定相关政策时，要防止对生产要素价格以及环境成本的扭曲。三是对战略性新兴产业，在通过加快基础设施建设、税收优惠等方式促进其发展的同时，也要防止产能过剩。四是对产能过剩行业实行严格的准入和退出制度，引导资本有效转移。从地方层面来讲，一是要牢牢把握国家大政方针，明确中央的目标和任务，与中央达成化解产能过剩问题有利于经济的长远发展等方面的共识。二是地方政府要紧随中央的宏观调控，杜绝出现与中央相违背的产业政策。三是进一步落实中央的产业政策，强化产业政策的指导作用。如水泥、钢铁等行业应通过产业政策促进企业的兼并重组，从而避免因投资过于分散而造成的重复建设问题；坚决淘汰产能过剩企业的落后产能；鼓励企业通过“一带一路”输出产能或直接向国外投资。四是认真考量中央针对战略性新兴产业的产业政策，适时出台配套措施，支持行业健康发展。

6.充分发挥“两只手”作用，推动要素市场改革。

治理产能过剩问题，处理好政府与市场的关系，充分发挥“两只手”作用，减少政府的不当干预，同时也要减少企业的盲目投资，进而从源头上抑制产能过剩。首先，要充分发挥竞争机制在市场中的作用。这主要是通过营造良好的竞争环境，放开市场的准入条件，让不同公有制经济和非公有制经济能公平的参与竞争。其次，政府有权不可任性。政府应该在权限范围内，合理实施宏观调控，区别对待产能过剩行业。对产能过剩行业，若市场化程度高，政府不要过多干涉，让市场发挥它的调节作用；若多种所有制并存的行业，应予以治理，未出现产能过剩也要纳入监控范围；对于政府大力支持的LED、新能源等行业的产能过剩，应合理引导。同时，要杜绝出现懒政怠政。最后，推动要素市场的改革。凡是能由市场定价的，政府不要进行不当干预。要逐步放开资本、资源、土地等要素市场，由市场来定价，使得市场主体能依法平等使用生产要素。同时，要完善价格调节管理制度，使价格在调节生产和供给方面发挥应有作用。

7.深化分配制度改革，扩大有效需求。

从产能过剩的角度，收入分配制度中的不合理的部分导致有效需求不足，加剧产能过剩问题。因此，应贯彻中央精神，通过深化分配制度改革，缩小收入差距，从扩大有效需求视角缓解产能过剩问题。在这一方面，主要是完善分配机制。从按劳分配角度，参照企业绩效的考察方式，加强对公务人员业绩的科学量化考核，推进行政机关的职级工资制和事业单位的岗位聘用制、绩效工资制；对于国有经济和集体经济等经营性单位，更应该坚持按劳支付报酬。同时，还要尽量消除“同工不同酬”的现象。从要素参与分配角度，主要是规范土地、资本、技术等要素参与分配的方式和秩序。从其他角度，政府还要通过税收、补贴等形式调节收入分配，保证分配制度既能体现经济效率，又能体现社会公平。总之，深化这一制度改革的最终目的，是使得有潜在需求的群体具有购买能力，从而部分化解我国产能过剩问题。

8.加强经济理论学习，遵循经济规律。

从更长远的角度看，要使我国跳出产能过剩“越治理越过剩”的怪圈，还要加强经济理论学习，遵循发展规律。习近平总书记强调：“发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循自然规律的可持续发展。各级党委和政府要学好用好政治经济学，自觉认识和更好遵循经济发展规律”[21]。 产能过剩问题与盲目投资者忽视经济规律有关，尤其是社会生产按比例发展规律。首先，要普及政治经济学的学习。经济规律是经济现象之间内在的、必然的、本质的联系，人们进行经济活动必须遵循经济规律；否则就会受到惩罚。无论资本主义的过剩危机，还是我国的产能过剩，都是违反经济规律所受到的惩罚。其次，要加强党政干部与大学生的政治经济学教育。党政干部是经济建设的引领者，他们在一定程度上对经济发展负直接责任。大学生作为未来社会建设的骨干力量，其作用不容忽视。最后，既要遵循经济规律，也要遵循自然规律。在治理产能过剩等经济问题上，无论经济规律还是自然规律都要遵循，才能使经济社会持续稳定健康发展。●

[1]李江涛．产能过剩——问题、理论及治理机制[M]．北京：中国财政经济出版社，2006．

[2]王凤君．报告上交国务院 11产能过剩行业风雨欲来[N]．21世纪经济报道，2006-01-02．

[3]华尔街见闻网．中国的过剩产能：IMF报告显示中国产能利用率跌至60%[EB/OL]．http://wallstreetcn.com/node/17324，2015-06-30．

[4]白金坤．中铝首季巨亏21亿[N]．新京报，2014-05-01．

[5]王文嫣．大型煤矿纷纷跟进限产 供应过剩压力短期或缓解[N]．上海证券报，2014-08-14．

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[7]李春莲．煤炭价格四年下降60%[N]．证券日报，2016-04-26．

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(责任编辑：林先扬)

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