论程序自治与审判权运行机制改革

刘 敏

(南京师范大学法学院，江苏 南京 210023)

论程序自治与审判权运行机制改革

刘 敏

(南京师范大学法学院，江苏 南京 210023)

根据中共十八届三中全会决定和四中全会决定的要求，我国司法改革的重要任务之一就是进行审判权运行机制改革。审判权运行机制改革应当以实现程序自治为基本要求，以使审判权运行符合司法规律。我国既往的审判权运行机制中存在严重违反程序自治要求的问题，为实现程序自治，审判权运行机制改革应当做到：树立“法官独立”理念，确保法官依法独立公正行使审判权；全面实行审判合一，真正做到让审理者裁判；完善院长、庭长的审判管理与内部监督机制；探索建立有利于实现程序自治的审判团队；加强司法公开，让当事人和社会监督审判工作。

程序自治 审判权运行机制 司法体制改革

根据中共十八届三中全会决定和四中全会决定要求，我国自2014年开始进行法官员额制度改革试点，2016年7月全国司法体制改革推进会后，法官员额制改革在全国范围内全面推开，目前法官员额制度改革接近尾声。①法官员额制改革在深化司法体制改革中处于基础性地位，法官员额制改革的目的是为了实现法官队伍职业化、专业化、精英化，目标是促进公正高效权威的社会主义司法制度的构建，保障当事人的裁判请求权得以实现。②法官员额制改革为实现司法公正提供了人员保障，然而，如果没有科学的、符合司法规律的审判权运行机制，法官员额制改革将功亏一篑。法官员额制改革与审判权运行机制改革是相互作用的，审判权运行机制改革的成功有赖于一支职业化、专业化、精英化的法官队伍；法官员额制改革的成功有赖于审判权运行机制改革，再好的司法人员队伍，没有科学的审判权运行机制，法官不可能依法独立公正行使审判权，从而导致法官员额制改革的目标无法实现。因此，在我国司法改革过程中，审判权运行机制改革刻不容缓。审判权运行机制改革，必须符合司法规律，符合程序公正的要求。审判权运行机制改革的直接目标，就是要实现程序自治，或者说，我们应当以实现程序自治作为判断审判权运行机制科学与否的基本标准。在审判权运行机制改革过程中，我们要消除妨碍程序自治实现的各种做法、机制和制度，探索建立科学的审判权运行机制。

一、程序自治：现代司法的基本要求

程序自治是指判决只能通过法庭的审理活动而产生，法庭的审理活动在裁判产生过程中起着唯一的决定性的作用。这里的审判，是指法庭在双方当事人以及其他诉讼参与人的参加下，按照法定程序进行的审理活动，在这一审理活动过程中，当事人获得了充分的程序保障，即当事人双方就案件事实、适用法律有充分的发表意见和主张的机会，法庭在充分听取当事人的意见和主张的基础上作出裁判，没有程序保障的审判，只是徒有虚名的审判，不是真正意义上的审判。程序自治的要求有：第一，法官不能先定后审，使庭审走过场；第二，法官只服从法律，法官在作出裁判时，不受任何人的影响和外界因素的干扰，法官只根据庭审中接触的证据来认定事实，在此基础上适用法律作出裁判；第三，裁判只能由参加案件审理的审判人员作出，参加案件审理的审判组织和对案件作出裁判的审判组织必须是同一审判组织，即“审”与“判”必须合一。③

程序自治是现代司法的基本要求，是司法现代化的基本标志。首先，程序自治是程序公正的内在要求，或者说程序自治是程序公正不可或缺的重要要素。程序公正是现代司法的基本价值取向，而程序自治是衡量程序公正不可或缺的重要标准。程序公正源于西方的自然正义观念，自然正义观念强调自己不能成为自己案件的法官以及对方当事人的意见也要听取。在早期的自然正义观念中尚不存在程序自治的要素，自从自然正义观念出现以后，随着社会的发展和人类认识水平的提高，程序公正的要素在不断增加，究竟程序公正的要素有哪些？不同学者有不同的答案，然而关于程序公正的最低标准的认识还是一致的。程序自治，就是程序公正的最低标准之一。没有程序自治，程序公正无法实现，这样的司法谈不上是现代司法。其次，程序自治是听审请求权保障的内在要求。现代司法以裁判请求权保障为最高理念，裁判请求权是一国公民宪法上的基本权利，因此，裁判请求权保障又是现代司法的宪法理念。裁判请求权是一项复合性的权利，其内含着听审请求权，听审请求权是裁判请求权的重要内容。因此，听审请求权保障也是现代司法的宪法理念。听审请求权是指，法院对一个人的权利义务进行判定的时候，当事人就案件事实、适用法律有充分发表意见和主张的机会，并由此而影响法院的审理结果的权利。听审请求权包括陈述权、辩论权、证明权、到场权和意见受审酌权。④只有实现程序自治，当事人才能富有影响地参加诉讼活动，当事人提出的证据、陈述和辩论意见才能影响法院的裁判，听审请求权才能得到保障。没有程序自治，当事人的听审请求权保障是会落空的。这是因为，如果没有程序自治，庭审只是走过场，当事人就案件事实和适用法律发表的意见再好，也不会被法庭所接受，当事人听审请求权无法实现；如果没有程序自治，在作出裁判的时候，法官有可能不是根据庭审中接触的证据来认定事实，法官的裁判可能会受到程序外的因素的影响，甚至干脆取决于外界的因素，由此，当事人无法影响裁判的作出，当事人的听审请求权保障也就落空了；如果没有程序自治，裁判有可能由参加庭审法官以外的人员作出，出现“审”和“判”的分离现象，当事人没有机会在作出裁判的人面前进行举证、质证，陈述意见和主张，作出裁判的人不是在充分听取当事人意见的基础上作出裁判的，对当事人来说，听审请求权保障无从谈起。正因为，程序自治是保障听审请求权的要求，而听审请求权属于程序基本权的范畴，并具有人权的属性，因此，国际人权公约对程序自治作出了规定。例如《公民权利政治权利国际公约》第14条规定，在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和不偏不倚的法庭进行公正和公开的审理。该条强调当事人有权获得独立的法庭审理，这就当然排除了未参加庭审的人对案件审判施加任何影响。这实际上反映了程序自治的要求。再次，程序自治有利于实现司法的实体公正。程序自治，要求法官只服从法律，只能根据庭审中接触的证据认定案件事实，适用法律作出裁判，而且，在审理过程中，当事人有充分机会提出证据，发表自己的意见和主张。由此，程序自治能够让法院查明案件事实，并正确适用法律作出的裁判，这样的裁判是公正的。

总之，只有程序自治，现代司法方可实现程序公正，当事人的听审请求权才能获得保障，当事人程序主体地位才能得到尊重，司法才能实现实体公正。只有在实现程序自治的情况下，审判权的运行机制才有可能是科学的，符合司法规律的。我国进行司法改革的重要任务，就是要根据程序自治的要求，建构符合司法规律的审判权运行机制。

二、我国既往的审判权运行机制存在的问题

我国既往的审判权运行机制存在着种种违反程序自治要求的问题，到目前为止，我国诉讼实务中审判权运行机制违反程序自治要求的做法依然存在，有的是制度要求，有的是实务中的习惯做法或不正常做法。

(一)审判委员会讨论决定案件

审判委员会讨论决定案件制度形成于新中国成立之初，1951年9月中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行组织条例》第15条规定：“县级人民法院得设审判委员会，以院长或副院长、庭长(其设有审判庭者)及审判员组成之；以院长或副院长兼任主任委员。必要时得设副主任委员。开会时并得邀请有关机关的负责人及原来参加审判有关案件的其他工作人员参加。审判员较多的法院，由院长指定若干审判员参加。审判委员会处理刑事、民事的重要或疑难案件，并为政策上和审判原则上的指导。”1954年的《中华人民共和国人民法院组织法》第10条规定，各级人民法院设审判委员会。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。1979年的《人民法院组织法》对审判委员会作了同样的规定，该法第11条规定，各级人民法院设立审判委员会，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。此后修改的《人民法院组织法》都保留了审判委员会的规定。

在诉讼实务中，审判委员会讨论决定重大、疑难案件是审判委员会的一项重要工作。2010年最高人民法院颁布的《改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》规定，人民法院审理下列案件时，合议庭可以提请院长决定提交审判委员会讨论：合议庭意见有重大分歧、难以作出决定的案件；法律规定不明确，存在法律适用疑难问题的案件；案件处理结果可能产生重大社会影响的案件；对审判工作具有指导意义的新类型案件；其他需要提交审判委员会讨论的疑难、复杂、重大案件。合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件，院长、主管副院长或者庭长认为有必要的，得提请审判委员会讨论。需要提交审判委员会讨论的案件，由合议庭报庭长、主管副院长提请院长决定。院长、主管副院长或者庭长认为不需要提交审判委员会的，可以要求合议庭复议。审判委员会讨论案件，合议庭应当提交案件审理报告。案件审理报告应当符合规范要求，客观、全面反映案件事实、证据以及双方当事人或控辩双方的意见，说明合议庭争议的焦点、分歧意见和拟作出裁判的内容。案件审理报告应当提前发送审判委员会委员。审判委员会讨论案件时，合议庭全体成员及审判业务部门负责人应当列席会议。审判委员会讨论案件按照听取汇报、询问、发表意见、表决的顺序进行。案件由承办人汇报，合议庭其他成员补充。审判委员会委员在听取汇报、进行询问和发表意见后，其他列席人员经主持人同意可以发表意见。审判委员会应当充分、全面地对案件进行讨论。审判委员会委员应当客观、公正、独立、平等地发表意见，审判委员会委员发表意见不受追究，并应当记录在卷。审判委员会委员发表意见后，主持人应当归纳委员的意见，按多数意见拟出决议，付诸表决。审判委员会的决议应当按照全体委员二分之一以上多数意见作出。虽然最高人民法院颁布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》要求除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。但是，这一要求没有得到落实，在审判实务中，一些法院还是同以前一样讨论所谓的重大疑难案件。

“任何制度设计均有其比较优势。”[1]虽然，通过审判委员会讨论决定案件，发挥集体的智慧和力量，有可能作出正确的裁判，但是，在该裁判的作出过程中，当事人没有向审委会委员亲自发表意见和主张的机会，当事人的听审请求权得不到充分保障。审判委员会是在听汇报、看材料的基础上对案件作出决定的，质言之，审判委员会决定案件不是通过庭审程序而作出的，⑤程序自治性得不到体现，违反了司法规律。在诉讼实务中，出现了不少由审判委员会讨论决定的案件被上级法院改判或者发回重审的情况，审判委员会讨论决定案件而导致错案时有发生。⑥

(二)院、庭长决定案件

长期以来，我国案件定案机制上存在院长、庭长决定案件的做法，具体有审批制、批示制、裁判文书签发制。院长、庭长审批案件是指案件经独任审判员审理或合议庭讨论评议之后，在作出判决前，案件承办法官将案件审理意见报庭长、院长审查决定的机制。在这样的定案机制下，一个案件裁判结果，往往要报副庭长、庭长、副院长或院长层层审批才能出炉。在有的法院，以往院长、庭长审批的案件包括审判委员会讨论的案件、判处无罪或轻刑、减轻处罚或改变公诉机关定性的刑事案件、标的巨大的民事案件、群体诉讼、集团诉讼、系列案、涉及某些特殊主体的案件、党委、人大、政府、政协、上级法院、本院领导督办的案件、国家赔偿案件、破产案件，发回重审、再审案件、新型、疑难、复杂，或合议庭有重大分歧的案件、新任法官审理的案件。[2]而在有的法院，案件审批的范围更加广泛。在院、庭长对案件的审批过程中，院长或者庭长可以直接要求案件承办人或者合议庭将自己对裁判的意见放在裁判中或者暗示承办人或者合议庭按照自己的意见作出裁判。案件审批制与程序自治的要求严重相悖，负责审批的庭长、院长没有亲自参加庭审却可决定案件，有法官指出，案件审批制是司法行政化最突出的表现之一，案件审批制度是我国审判权运行过程中长期未能解决的一个“顽疾”。[2]

在以往的诉讼实务中，院长、庭长有时还通过批示的方式，影响案件的审判，变相决定案件。有的批示具有明确的倾向性，独任审判员或者合议庭对案件的裁判即使有不同意见，也不敢违背，按照院长、庭长的意见裁判；有的批示比较模糊，合议庭常常要猜摸院长、庭长的真实意思，并按照他们的意见作出裁判。

在既往的诉讼实务中，院长、庭长有时还会通过签发裁判文书，影响案件的审判结果。支持院长、庭长签发裁判文书的理由也许是，裁判文书是代表法院作出的，法院应当把好质量关，保证司法公正，院长、庭长应当加强对审判的监督。院长、庭长签发裁判文书美其名为庭长、院长把好审判质量关，实际上有可能破坏程序自治。这是因为，在司法实务中，院长、庭长签发裁判文书时，可以对事实认定、法律适用甚至裁判结果进行审查，并有权进行修改，或者将其退给案件承办人或者合议庭，责令其进行修改。

(三)上级法院影响下级法院裁判

上下级法院之间的关系是指导与被指导、监督与被监督的关系，这种关系是通过审级制度和审判监督制度来维系的。在个案审理过程中，上级法院对下级法院不应当施加任何影响，否则会影响审判独立和程序自治。在司法实务中，为使自己的裁判不被上级法院推翻，防止发生错案追究，下级法院的法官在一审的办案过程中，对于一些在事实认定和适用法律等方面吃不准的案件，会主动向上级法院请示、汇报，以听取上级法院的意见。在向上级法院请示的案件中，有的属于适用法律困难的案件，有的案件不属于疑难案件，下级法院的法官为了防止二审法院改判或者发回重审而影响自己的办案绩效，而主动向上级法院请示，在发改率(发回重审率和改判率)作为一审法院及其法官的绩效考核指标的情况下，一审法院的法官在办案过程中向上级法院请示汇报的现象屡见不鲜。按照1995年11月最高人民法院颁布的《关于报送刑事请示案件的范围和应注意事项的通知》(法[1995]151号)规定，报送请示案件，必须事实清楚，证据确凿。对于案件事实的认定，由报送单位负完全责任。但在诉讼实务中，下级法院向上级法院请示汇报的内容不仅包括适用法律问题，还包括证据采纳、事实认定问题。在请示汇报以后，下级法院的裁判会贯彻上级法院的意见。这种下级法院向上级法院请示汇报的做法，不仅违反了程序自治的要求，而且破坏了两审终审制，侵害了当事人的审级利益和上诉权。

(四)审判权的运行受地方党委、政府甚至人大代表个人的干预

上述三种影响法官独立审判和程序自治的情况是由于法院内部的司法行政化造成的。在以往的司法实务中，影响程序自治实现的因素，还有来自地方党委、政府甚至人大代表个人对司法的干预。各级人民法院接受相应的党委的领导，党委的领导包括政治思想组织的领导。在对法院领导干部管理、法院党建工作领导的体制上，一般实行地方党委为主、上级法院为辅的双重管理体制。例如，广东省委组织部与广东省高级人民法院联合制定的《关于加强和改进全省法院系统党建工作的意见》要求，加强和完善对法院领导干部实行以地方党委管理为主、上级法院管理为辅的双重管理体制，进一步加强法院领导班子建设。要切实改进法院系统党建工作的模式与方法，在坚持党建工作以地方党委领导为主的基础上，加强法院系统自上而下的党建工作领导和指导，建立健全法院系统党建工作的双重管理体制，形成条块结合、上下联动、整体推进的法院党建工作格局。在以往的司法实务中，一些地方党委书记或者政法委书记往往以党的领导为名，干预法院对个案的审判。例如，2010年9月，丁维和在担任徐州市贾汪区区委书记期间，违规插手原彭城集团董事长孙某交通肇事案，指使孙某所在地政府出具证明，要求法院从轻处理。[3]有的地方党委书记或者政法委书记以批示等方式，影响法院的审判。在中共十八大之前，地方党委政法委协调个案的做法屡见不鲜。1980年中央政法委成立之初，其职能主要是政治方向的把握，并不干预具体的司法工作。但后来，政法委的权力不断扩大，增加了研究和讨论有争议的重大疑难案件的职能，承担着在具体案件上对公检法的协调功能，即当公检法对某个案件存在分歧时，政法委召开协调会，提出初步意见。2013年1月的中央政法工作会议上，中央政法委书记孟建柱要求政法委领导不要对具体个案做出批示，即政法委不再参与个案的协调，不再干涉具体个案。政法委协调个案使得法院的依法独立审判落空，程序自治落空，甚至可能造成冤假错案。

影响程序自治的不仅来自地方党委，还可能来自地方政府。在改革之前的司法体制下，地方法院的人财物来自同级别的地方政府，即政府控制了法院的人财物，法院实际上被政府看作一个下属部门，法院不可能独立于政府，因此，一旦地方政府领导干预司法，法院领导不敢抵抗，只好屈服，从而导致程序自治性的缺失。

在司法权运行过程中，影响程序自治的实现，还来自个别人大代表对案件审理的干预。权力机关对司法的监督，是事后监督、集体监督，而不应该对个案审判进行监督，然而，在司法实务中，确有个别人大代表根据一方当事人反映的情况，对法院的个案审理提出监督，有的人大代表为了维护一方当事人的利益甚至是不正当的利益，进行个案监督，试图影响法院的审判。

三、我国审判权运行机制改革的历程

为实现程序自治，我国必须进行审判权运行机制改革，为此，从上个世纪80年代后期开始，我国就着手进行审判方式改革，审判方式改革自上个世纪90年代中后期开始在全国全面展开。⑦审判方式改革的重要内容就是强化庭审功能、强化合议庭的职责。而强化庭审功能和强化合议庭的职责，实际上，就是要让审理案件的法官根据庭上接触的证据认定事实,适用法律作出裁判，从而实现程序自治。1999年最高人民法院颁布的《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》即人民法院第一个五年改革纲要指出，人民法院改革的基本任务和必须实现的具体目标是：以落实公开审判原则为主要内容，进一步深化审判方式改革，以强化合议庭和法官的职责为重点。为逐步实现程序自治，该改革纲要提出，除了合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院长、庭长不得个人改变合议庭的决定；推行院长、副院长和庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件；审判委员会作为法院内部的最高审判组织，在强化合议庭职责，不断提高审理案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题。2004年最高人民法院颁布的《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》规定人民法院改革的基本任务和目标之一是改革和完善审判组织和审判机构，实现审与判的有机统一，而审和判的有机统一是程序自治的要求。该改革纲要要求改革审判委员会审理案件的程序和方式，将审判委员会的活动由会议制改为审理制；审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭，审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件。进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，明确其审判管理职责和政务管理职责，探索建立新型管理模式，实现司法政务管理的集中化和专门化；建立法官依法独立判案责任制，强化合议庭和独任法官的审判职责，院长、副院长、庭长、副庭长应当参加合议庭审理案件，逐步实现合议庭、独任法官负责制。2009年最高人民法院颁布的《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》要求完善审判委员会讨论案件的范围和程序，规范审判委员会的职责和管理工作；完善合议庭制度，加强合议庭和主审法官的职责；改革和完善上下级人民法院之间的关系，加强和完善上级人民法院对下级人民法院的监督指导工作机制，明确上级人民法院对下级人民法院进行司法业务管理、司法人事管理和司法行政管理方面的范围与程序，构建科学的审级关系。这些改革举措都是为了实现程序自治。2014年最高人民法院颁布的《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》为实现程序自治，提出要健全审判权力运行机制。让审理者裁判，由裁判者负责，“四五改革纲要”将完善主审法官、合议庭办案责任制作为关键环节，推动建立权责明晰、权责一致、监督有序、配套齐全的审判权力运行机制。完善合议庭成员在阅卷、庭审、合议等环节中的共同参与和制约监督机制；改革裁判文书签发机制，主审法官独任审理案件的裁判文书，不再由院长、庭长签发。

2013年中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革的若干重大问题的决定》提出健全司法权力运行机制，2014年中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步指出，必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；完善确保依法独立公正行使审判权制度。各级党政机关和领导干部要支持法院依法独立公正行使职权；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。任何党政机关和领导干部都不得让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情，任何司法机关都不得执行党政机关和领导干部违法干预司法活动的要求。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。中共十八届四中全会的《决定》实际上要求排除对司法的非法干预，实现程序自治，从而实现司法公正。十八届三中全会召开前夕，2013年10月29日，最高人民法院下发的《关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》明确提出，继续深化审判权内部运行机制改革。2013年12月，最高人民法院下发通知，在上海、江苏、浙江、广东、陕西等省市部分法院开展深化司法公开、审判权运行机制试点改革。解决审者不判，判者不审的违反程序自治要求的做法。审判权运行机制改革的试点方案要求，试点法院严格落实相关诉讼法的规定，建立符合司法规律的审判权运行机制，消除审判权运行机制的行政化问题；科学设置审判组织，合理界定各类审判组织的职权范围，理顺各类审判组织之间的关系，调动法官积极性；优化配置法院内部各主体的审判职责与管理职责，依法强化各种职能之间的制约监督，确保独任法官、合议庭及其成员依法公正、独立行使审判职权；严格落实独任法官、合议庭、审判委员会的办案责任，做到“权责统一”；完善审判委员会的议事规则，改进工作运行机制，规范案件讨论范围。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委颁布了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，这两个文件分别从外部和内部建立起了干预司法活动、违法过问案件的责任追究制度，以促进程序自治的实现，促进符合司法规律的审判权运行机制良性运行。

四、我国审判权运行机制改革的若干思考

为实现司法公正，我国必须改革和完善审判权运行机制。审判权运行机制改革的核心是还权于合议庭和独任审判员，让审判人员依法独立行使审判权，自己审理，自己裁判，真正做到有权、有责，真正实现程序自治。

(一)树立“法官独立”理念，确保法官依法独立公正行使审判权

在我国，审判独立往往仅仅被理解为法院整体独立，其法律依据在于宪法的规定，《宪法》第126条规定，即人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。的确，我国宪法规定并保障人民法院依法独立行使审判权。法院依法独立行使审判权强调的是审判权的独立，如果从审判权与行政权的关系来看，审判权独立强调的是审判权独立于行政权。然而，在现代法治社会，司法独立，不仅要强调法院整体独立或者审判权的独立，还要强调法官依法独立行使审判权即“法官独立”。马克思在《关于出版自由和公布等级会议记录的辩论》一文中指出，法官除了法律，就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律。[4]P76我国《法官法》第8条规定，法官享有“依法审判案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的权利，法官依法独立审判是有《法官法》保障的。法官独立是指法官依法独立公正行使审判权，即法官就个案进行依法审判的时候，只服从法律，只受法律的约束，不受任何权力、任何个人的干预。法官独立是实现程序自治的前提条件，法官不独立，程序自治无法实现。我国长期以来缺乏法官独立的观念，我国宪法上没有法官独立的规定，虽然新中国成立之初，我国的许多立法是学习前苏联的，但是在法官独立这个立法内容上，我国并没有学习前苏联，前苏联宪法是明确规定法官独立的，1936年苏联宪法第112条规定，审判员独立，只服从法律。在新中国成立之初，我国法官的总体素质比较低，特别是法官的业务素质更低，因此，法官独立尚不具备条件。我国自1978年改革开放开始，民主法制逐步得以恢复与健全，法学教育得以恢复与繁荣，每年我国高校都会培养大批法律职业人才，其中有一批法律人才通过国家司法考试进入法院系统工作，而且不少是法学硕士、法律硕士，他们通过在职培训与学习，逐步成为审判员。即使原来不具有硕士学位的审判员，他们通过在职法律硕士研究生的学习，也获得了法律硕士学位。总体上来说，从审判员的业务素质来看，他们已经具备了独立办案的能力。尤其是实行法官员额制以后，法官队伍实现了职业化、专业化和精英化，因此，我国完全可以在宪法上确立法官独立原则，即通过宪法规定法官依法独立公正行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，从而确保法官依法独立公正行使审判权。

只有确立了法官独立的理念和制度，真正做到法官依法独立公正行使审判权，我国的司法才真正回归司法，司法才符合审判权的运行规律。如果我国只有法院独立，而没有法官独立，那么就会给他人干预法官独立办案提供托辞。他们会认为，我国宪法规定的是法院独立而不是法官独立，因此，为保证法院承办案件的质量，审判委员会讨论决定案件、庭长、院长审批案件当然具有合法性、正当性。由此，人民法院的审判权的运行机制改革无法真正推开，即使进行了审判权的运行机制改革，也不可能实现程序自治，不可能符合司法规律。2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》、中央政法委颁布《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，其目的就是要防止违法干预司法，确保程序自治，确保法官依法独立公正廉洁地行使审判权。上述两个规定如果真正得以落实，对于推进程序自治必将起到重大的作用。

(二)全面实行审判合一，真正做到让审理者裁判

确保法官依法独立行使审判权，实现程序自治，必须去除司法实务中审判权运行机制行政化的做法，审判权运行机制行政化的做法分割了独任法官或者合议庭的审判权，使得独任法官或者合议庭的审判权残缺不全。因此，审判权运行机制改革的关键所在就是要去除审判权运行机制的行政化。为此，必须处理好独任法官、合议庭与院长、庭长以及审判委员会的关系，全面实行审判合一，确保独任法官或者合议庭对案件审判既有审理权，又有裁判权，未参加案件审理的人一律不得对案件的裁判施加任何影响，真正落实中共十八届三中全会决定提出的“让审理者裁判，由裁判者负责”的要求。院长、庭长没有参加案件审理，不得强迫独任法官或者合议庭接受其提出的案件裁判意见，不得签发裁判文书。院长、庭长对案件审理发表意见的唯一途径就是参加案件的审理，要么由院长、庭长独任审判，要么让庭长或院长作为合议庭成员参加合议庭审理，而且在合议庭评议案件的过程中，每个审判人员有平等发表意见的权利，院长、庭长没有任何特权。审判委员会未参加案件的审理，无权对案件的裁判结果作出决定，对疑难复杂案件的审理，可以由审判委员会成员组成合议庭对案件进行审理，由审判委员会通过对案件的审理作出裁判，以确保程序自治，确保当事人的程序参与和听审请求权。为解决审判人员在办案过程中的疑难问题，人民法院可以通过组织专业法官会议、主审法官会议、专业审判委员会会议、专家咨询会议等方式对独任法官或者合议庭提出的疑难问题进行研讨，研讨意见供独任法官或者合议庭参考，最终裁判结果由独任法官或者合议庭作出。这就倒逼独任法官、合议庭认真负责案件审理，倒逼他们不断提升业务水平，从而提高审判质量。为落实司法责任制，2015年9月21日最高人民法院颁布的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》对审判组织和审判人员的职责作了明确的、清晰的规定，真正让审理者裁判，由裁判者负责，这就有助于实现程序自治并确保独任法官、合议庭代表人民法院依法独立公正行使审判权。

(三)完善院长、庭长的审判管理与内部监督机制

将审判权完整地交还给独任法官或者合议庭，并不排斥院长、庭长对独任法官或者合议庭审理案件的审判管理与审判监督职责。当然，要完善院长、庭长的审判管理与审判监督机制，既要确保程序自治，又要防止管理与监督缺失。为公正高效地审理案件，保障当事人的听审请求权，人民法院应当加强审判管理，要分清哪些职责属于独任法官和合议庭的，哪些职责属于庭长或者院长的，同审理有关的裁判事项，无论是实体审理的事项还是有关程序裁判事项，都属于独任法官或者合议庭，院长、庭长无决定权。院长的职责是有关审判管理方面的职责，总体来说，取消庭长的对案件审理方面的管理权，相关管理职责由法院设立审判管理办公室行使。当然，院长以及内设机构进行审判管理必须依照法定程序进行，防止审判管理权的滥用。在当今，要加强和完善审判流程管控、裁判文书上网、卷宗归档等方面的管理，一方面让当事人及时了解案件审理的情况，另一方面促使独任法官和合议庭及时公正透明地审理案件。

在将审判权交还给独任法官、合议庭以后，为保证独任法官和合议庭公正廉洁地行使审判权，除了通过民事诉讼法规定的审级监督、法院系统监督、检察监督等制度性监督以外，法院内部应当建立监督制约机制，法院设立纪委监察部门接受当事人及社会各界的投诉，对于违纪、违法的审判员及时处理。

(四)探索建立有利于实现程序自治的审判团队

在我国审判权运行机制改革试点过程中，一些法院探索建立了多种形式的创新审判团队，以保障程序自治实现。例如，2015年广东东莞市中级人民法院创设了以资深法官命名的新型的独立审判合议庭制度，例如，以程春华法官命名的“程春华新型独立合议庭”，该合议庭由3名法官、3名法官助理和1～2名书记员组成，该新型独立合议庭不属于哪个民事审判庭，他们可以独立行使审判权，从而使得中共十八届三中全会决定提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”要求落到实处。2012年9月，江苏省江阴市人民法院部分法庭启动“独任法官+法官助理+书记员”审判组合模式改革，2014年6月，经过严格的选任程序，江阴市人民法院确定了首批26名独任法官，审判组合并非完全是“1+1+1”，而是“1+N+N”。此外，院长、庭长的角色发生变化，他们被编入相对固定的合议庭担任审判长，每年确定一定的办案任务，侧重审理重大疑难复杂案件从而使得院长、庭长的工作重心从签发案件变成了审理重大疑难复杂案件，从案件把关和行政管理者角色回归到案件裁判者角色。[5]2012年开始，深圳市福田区人民法院进行审判权运行机制改革，其改革的突破点在于，以审判资源配置方式改革为切入点，打破以审判业务庭为管理单元的法院机构模式，代之以审判团队作为基本的办案单元和管理单元。他们将审判团队分为两类：合议制模式和独任制模式，按不同结构配置人员。合议制审判团队是“1+2+N”模式，即1名审判长带1个合议庭及若干名司法辅助人员，辅助人员包括法官助理及速录、调查、送达、安保人员等；独任制审判团队是“1+N”模式，即1名主审法官带若干名司法辅助人员。这些审判团队依法独立行使审判权，确保审与判统一、权责利一致，办案责任全面落实，从而实现程序自治。[6]

在以上的审判团队建设中，共同点都在于还权于审判团队，真正让审理者裁判，裁判者负责。深圳福田区人民法院的审判权运行机制改革比较彻底，能够比较有效地保障程序自治的实现，这一做法值得在法官整体素质比较高的地方法院推行。

(五)加强司法公开，让当事人和社会监督审判工作

法官依法独立行使审判权，这是司法自治的要求，为保证法官依法独立公正行使审判权，必须加强司法公开，让司法权在阳光下运行，为此，司法一方面要向当事人公开，另一方面要向社会公开。就当事人公开而言，法院应当真正做到审判流程公开，审判有关的程序事项的每个环节都要向当事人公开，尤其是案卷要向当事人公开，原来习惯于放在内卷的某些材料要移入外卷，如领导批示、上级法院的答复等，向当事人公开。在实施《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》以后，要将领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、司法机关内部人员过问案件的记录放在外卷，让对方当事人知道。就向社会公开而言，除了传统的庭审对社会公众公开、裁判公开宣告等之外，法庭记录、案卷也要对社会公众公开，庭审记录可以通过上网等方式让社会公众知晓。通过这些公开方式，让司法真正在阳光下运行，从而促使法官规范、公正行使审判权，以建立公正高效权威的审判权运行机制。

注释：

① 截至2016年12月底，除辽宁、江西、河南、西藏4省区法院和兵团法院外，其余27个省区市法院均已完成员额法官选任工作。其中，包括27个高级法院、340个中级法院、2623个基层法院，约占全国法院总数的85%，共产生入额法官104442名。参见胡隽：《回归办案本位，充实一线力量——访最高人民法院司改办主任胡仕浩》，《人民日报》2017年1月11日第 17 版。

② 裁判请求权是指任何在其权利受到侵害或与他人发生争执以后，都享有请求独立的、合格的、不偏不倚的法院公正审判的权利。裁判请求权包括诉诸司法的权利和公正审判请求权。关于裁判请求权的详细内容，参见刘敏：《裁判请求权研究——民事诉讼的宪法理念》，中国人民大学出版社2003年版，第9-42页。

③ 在我国，陈瑞华教授比较早地提出了程序自治理论。参见陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版，第69-71页。

④ 关于听审请求权的详细内容，参见刘敏：《论民事诉讼当事人听审请求权》，《法律科学》2008年第6期。

⑤ 有学者认为，不应当把“审理”狭窄地限定于“庭审”，并据此引申或推导出“没有主持或参与庭审，对案件裁判就没有参与权或发言权”。参见顾培东：《再论人民法院审判权运行机制的构建》，《中国法学》2014年第5期。

⑥ 聚法案例平台提供的6个经原审人民法院审判委员会讨论决定的最高人民法院公报案例(民事案件)中，被上级人民法院通过二审或者再审撤销原判决、改判的案件有4个，维持的案件有2个。http://www.jufaanli.com，2017年3月10日访问。

⑦ 1996年7月最高人民法院在北京召开全国审判方式改革工作会议，会议指出,审判方式改革的时机已经成熟。1997年4月，最高人民法院在上海召开民事经济审判方式改革工作座谈会，会议宣布,民事审判方式改革从点上试验，走向全面实施阶段。

[1] 冯之东.审判委员会制度与司法责任制[J].上海政法学院学报，2016,2.

[2] 吴笋林，杨晓梅，马伟锋.广州法院院长、庭长原则上不再审批案件[N].南方都市报，2015-12-16.

[3] 邹伟，陈菲.我国首次通报干预司法活动插手具体案件处理典型案件[EB/OL].http://www.js.xinhuanet.com/2015-11/06/c_1117063244.htm，2017-03-11.

[4] 马克思恩格斯全集(第一卷)[M].北京：人民出版社，1956.

[5] 张洋.江苏江阴法院推行审判权运行机制改革，优化一个组合带来更多公正[N].人民日报，2015-06-17.

[6] 胡鹰，王德军，李轶娟.审判团队工作模式构建：审判权运行机制改革的路径探索——以深圳市福田区法院审判长负责制改革为样本[EB/OL].http://www.gddx.gov.cn/fzgdyjzx/146293/146229/150403/index.html，2017-03-11.

(责任编辑：黄春燕)

On the Self-rule of Procedure and the Reform of the Operating Mechanism of Jurisdiction

Liumin

(Law School of Nanjing Normal University，Nanjing Jiangsu 210023)

According to the communique of the Third Plenary Session and the Forth Plenary Session of the 18th Central Committee of the CPC, one of the important missions of the judicial reform of our nation is the reform of the operating mechanism of jurisdiction. For the operating mechanism of jurisdiction conforming to the judicial law, the achievement of the self-rule of procedure should be the basic demand of the reform of the operation mechanism of jurisdiction. There used to be the problem of serious breach under the self-rule of procedure in the operating mechanism of jurisdiction in the past. For the achievement to self-rule of procedure, the reform of the operating mechanism of jurisdiction should achieve that set up the ideal of “the independence of judges” and ensure judges independently and impartially exercise their adjudicative power pursuant to law; comprehensively realize the unity of hearing and judging and truly reach that judge by inquisitors; consummate mechanism of trial management and internal supervision of chief judge; explore to establish the team of trial to maintain the self-rule of procedure; strengthen the judicial public to let the parties and social supervise the judicial work.

the self-rule of procedure; the operating mechanism of jurisdiction; the judicial reform

1002—6274(2017)03—016—09

刘 敏(1964-)，男，江苏海门人，法学博士，南京师范大学法学院教授、博士生导师，中国法治现代化研究院、现代司法研究中心研究员，研究方向为民事诉讼法学。

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