我国地方法治建设的实践、问题及其路径*

朱未易

(南京市社会科学院政治学法学研究所，江苏 南京 210018)

我国地方法治建设的实践、问题及其路径*

朱未易

(南京市社会科学院政治学法学研究所，江苏 南京 210018)

我国地方法治建设实践大致可以分为体制回应型、先行先试型与自生自发型三种不同的模式，这些实践模式也或多或少地有着这样或那样的局限，但从全国地方法治建设的总体性和普遍性来看，还存在着一些带有倾向性和典型性的问题，这些问题有可能导致的法治风险应该引起我们的关注和警惕。而优化地方法治建设的可能路径是推进国家顶层制度设计、重塑政府与社会的关系、激活多元主体有序参与、强化公众评价关键环节等。

地方法治 实践 模式 问题 路径

在我国，地方法治作为一种独特的法治现象，始终与国家法治同步生长，尤其自“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略确立以来，地方法治的地位逐渐愈益显现，日趋构成中国社会转型期逐步走向整体法治的一条主线[1]P39-56。但在国家整体主义法治观中，地方法治话语一直处于“被遮蔽”的状态，曾有学者感慨，地方法治在学术研究和法治实践中呈现双重的边缘化[2]P19-23。随着我国法治发展和研究范式的转换，地方法治必将逐步从法治发展的边缘走向中心，地方法治也必将成为当前和今后一个时期中国法学理论研究的重要对象。[3]P50-64本文在法治中国的视野下来考察和检视地方法治建设的实践，以期待能够探寻地方法治建设运行与发展的客观规律性，并在梳理与检视地方法治建设实践与问题的基础上，给予地方法治的未来发展提供一个可能的方案和路径。

一、地方法治建设实践的梳理

美国著名人类学家克利福德·格尔茨认为，法律其实是地方知识，它的地方性不仅在于空间、时间、阶级及其他许多方面，更在于它的腔调，即对所发生的事实赋予一种地方通俗的定性，并将之联结到当地关于“可以不可以”的通俗观念。[4]P250地方知识在地方法治中具有基础性作用，体现了地方法治的个性特征，也决定着地方法治必然以多种多样的方式运行，并突显出具有地方法治发展模式的个殊性，有些地方根据本地的特征和发展需求，探索出一些富有地方特色的法治发展模式，可以说，地方作为与中央相对应的概念，其覆盖范围十分宽泛，根据我国现有的地方法治建设实践，如果以地方法治建设的内在运行为逻辑，其实践模式大致可以分为体制回应型、先行先试型与自生自发型三种。

1、体制回应型。在中国的地方法治实践中一个最为突出的特点就是：中央出台政策文件主导各地方法治建设的具体进程，将法治建设作为一项国家任务，自上而下地层层推进，地方党政部门通过制定贯彻意见，落实中央和国家的有关决定，并辅助以调查研究、公众参与、专家建议等多种途径和方法汇集推动地方法治建设的意见和建议，形成在国家法治统一性和指导性之下的地方法治实践创新，从而及时的响应国家层面法治建设的目标，我们将这种地方法治的实践称之为“体制回应型”模式。这一模式的运行有两个基本特征：一是党政管理层自上而下的层层推进，从国家层面、省级层面、市级层面、区县级层面、再到乡镇级基层党政部门层层贯彻落实、检查考核；二是党政管理层自下而上的层层回应，从最基层的乡镇开始逐级向上一级党政管理机关层层报送法治建设推进的情况与绩效，并接受上级党政部门的检查与考核。可以看出，这种地方法治建设的模式是在我国科层制结构体系内部运行的，效果如何，完全取决于运行体系内部各级党政部门领导的主观性，但由于地方经济、社会和文化发展的差异，也导致各地法治建设的不平衡，尽管如此，法治建设自上而下和自下而上的体制回应是畅通的。

作为体制回应型的地方法治实践模式，如果从时间维度看，从1997年中共十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”开始，一直到2014年中共十八届四中全会关于“中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定”发布后的近20年间，我国地方法治建设是一个从被动性体制回应到主动性体制回应、从适应性体制回应到探索性体制回应这样一个发展历程，从2000年前后地方各级省市及以下行政区域相继提出“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”的口号和目标，这一时期的地方法治建设具有被动性和适应性的特点，各个地方所谓的法治建设基本路径主要是贯彻中央的方针政策，并结合地方实际做一些初步的探索。如果从空间维度看，从党的十八大报告到四中全会关于全面依法治国的重大决定，形成了明晰的法治中国建设思想理论体系，就全面依法治国提出了一系列新概念、新思想、新理论，中央对于“法治中国”的顶层设计和战略部署，也为地方法治建设指明了方向和路径，各地方党委和政府纷纷出台了本地区法治建设意见或法治政府建设规划，作为对中央部署的回应迅速而又密集，地方党委的回应侧重于对本地区法治建设进行全方位的战略部署，涉及地方立法、执法、司法等各个方面，而地方政府则就法治政府建设进行专项部署。可以看出，无论是在形式层面还是在内容层面，全国各级地方党委和政府的这些法治建设意见或规划都是在中央的“法治中国”的战略部署和国家宪法法律的统摄下，地方各级党委与政府以形式相似和内容相近的方式出台相关法治建设意见或法治政府建设规划，作为一种体制内的响应和回应，一方面体现出国家法治自上而下的有序推进，另一方面又体现出地方法治自下而上的有序回应，形成了上有顶层制度设计下有组织落实保障的互动格局，国家法治与地方法治同处于一个上下贯通的完整系统结构之中，因此，这种体制回应型法治建设模式确实有别于先行先试与自生自发两种实践模式。

2、先行先试型。地方法治建设的先行先试前后经历了近20年的历程，是在国家没有出台相关的法律法规和顶层政策设计，地方治理和发展又迫切需要的情形下，地方率先进行的具有探索性和实验性的地方治理法治化实践。可以说，先行先试型法治实践是贯穿于我国社会主义法治建设始终的，其实，地方先行先试型法治实践的兴起和发育是与内在制度的生成逻辑基本吻合的，制度的生成复杂多变，任何制度的形成都不得不强调复杂的、无止境的试错过程，而且，这种过程发生于“历史性时间”里，出现在具有不确定性的、“发展中的”环境里。[3]P50-64学术界通常将这一现象称为转型期部分地区的“先行法治化”[5]P18-23。“先行法治化”的法理逻辑是：先发地区的法治先行，即中国东部地区在其经济与社会“先发”的基础上，在国家法制统一的原则下，率先推行区域法治化。[6]P80-84

地方法治建设先行先试的实践具体包括三个层面：一是理念建构层面，许多省市率先提出了“法治××”的地方法治建设理念和主张。如2004年江苏率先提出“法治江苏”的理念，然后自江苏提出“法治江苏”以来的十余年间，相继有四川、宁夏、浙江、云南、海南、广东、湖北、山西、吉林、湖南、安徽、天津、西藏、陕西、内蒙古等近20个省、市、自治区提出“法治××”的主张。其中，影响最大的是“法治浙江”、“法治深圳”、“法治广州”等长三角和珠三角区域内发达地区的省市法治建设实践，另外，北京和上海主要是通过法治城市的提法确立地方法治建设的理念。

二是制度建设层面，先行先试的制度建设主要以行政程序、生态保护、城市治理、区域合作等法制建设最为典型。比如在行政程序法制建设方面，2008年湖南省政府率先制定了《湖南省行政程序规定》，这一试图“给行政权力定规矩”的法治试验，立刻获得了法学界的普遍赞誉，该规定无疑以地方政府规章的形式填补了中国行政法制梦寐以求的目标之一[7]P115-121。实践证明，这一先行性的法治政府建设的探索完全符合我国行政法治化的价值取向和发展方向。截止2016年3月统计，我国地方层面的省市县三级先后已经出台了15部地方行政程序规定。①在生态环境保护法制建设方面，2014年贵州省出台了我国首部省级生态文明建设的地方性法规，即《贵州省生态文明建设促进条例》，该条例成为我国地方首个生态文明建设的基本法，在生态文明建设和环境保护等诸多方面体现了规制的创新性和地方的特色性。在城市治理法制建设方面，全国并没有制定城市治理的国家法规和省级地方性法规的情况下，南京市2012年在全国出台了首部城市治理条例的地方性法规，即《南京城市治理条例》，并首创城市治理委员会制度，制定了《南京市城市治理委员会章程》。2013年广州市政府将该市同德围地区老城改造过程中创新的政府与民众协商互动(简称政民互动)的城市治理法治化创新模式向全市推广，成立了广州市公众咨询委员会，出台了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》，这一探索性实践由此产生示范效应，让广州迅速在垃圾焚烧、东濠涌整治等领域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已经成为广州城市治理法治化的先试模式。在区域合作法制建设方面，就国家范畴内的区域合作而言，目前我国的区域合作的中央立法缺失，地方的区域合作治理都采取探索性的立法模式，目前具有典型性分析价值的区域发展地方性法规有三个：2006年由广东省人大常委会通过并颁布实施的《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》、2008年由湖南省人大常委会通过并颁布实施的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》、2009年由湖北省人大常委会通过并颁布实施的《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》。

三是实践操作层面，各地省市在法治建设的具体操作层面，创造了各种形式多样、内容各异的实施办法，其中以地方法治建设的评估与监测指标体系、法治政府建设的清单制度、区域合作发展的软法规制体系等较为典型。在地方法治建设的评估或监测指标方面，如2008年杭州余杭区在全国率先制定了我国第一个县域一级法治指数——杭州市“余杭法治指数”正式对外发布，为全国城市法治建设的绩效考评指标体系探索出先行先试的样本。随着评估与监测指标的进一步完善和发展，全国的许多省份或城市也相继制定出台了符合各地需要的法治建设绩效评估或监测指标体系。②在法治政府建设的权力清单制度建设方面，2004年河北省出台了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》，在全国首开行政权力清单制度建设之先河。③再如2009年四川省成都市人民政府办公厅发布《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》，率先在全国建立了行政权力运行网上公开制度。④河北和四川等省市较早实施的权力清单制度是在国家层面没有制度设计和战略部署的情况下先行先试的结果，积累了宝贵的实践经验和进行了有效的制度探索，为2015年中办和国办制定和出台《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》以及相应的制度规范提供了试点经验和问题导向。在区域合作发展的软法规制方面，如2006年东北三省签订的《东北三省立法运作框架协议》，开启了区域法治建设的软法规制新路径。⑤这种区域立法合作的实践表明，“地方法治现象可以存在于某个特定行政区域，也可以存在于不同行政区划间，其以地缘、经济、生态、社会文化及社会治理需求为纽带发展形成法治共同体，目的在于通过建立超越行政区划的广域行政和跨域治理，解决既有行政区划导致法治治理存在盲区的弊端”[8]P123-143+207。我国当下的区域软法型治理实践可谓是地方先行先试型法治实践的一种新的发展样式，根据有关数据统计，从2008-2016年的九年间列入国家战略层面区域发展的规范性文件、发展规划、行政协议等具有软法属性的文本就有近50个，⑥这些省际区域合作与发展软法的实施涉及到多个省级行政主体之间的协调，⑦因此这些软法实施的难度可想而知，一是省际之间前所未有的经济、社会和文化利益合作发展的紧迫性，合作发展协商与协议法律依据的缺失，影响区域合作的成效；二是跨省级行政区域如果要进行合作立法，那么合宪性和合法性问题也亟待高位法律制度上的创新与突破。

3、自生自发型。正如苏力先生所言，“法制是从社会中生发出来的，”“一个民族的生活创造了它的法制,”[9]P302,304或者用哈耶克的话说，法律肯定不是为了实现某一已知目的而创造出来的，而毋宁是因为它能够使那些依据它而行事的人更为有效地追求他们各自目的而逐渐发展起来的。[10]P177在当前各地的法治实践中，自生自发型地方法治建设的特点除了少数民族地区按照我国法律法规实施有条件的自治外，主要还是体现在全国各地乡镇、农村、社区和社会组织基层治理法治化的实践和探索过程之中，凸显了基层治理的规则之治。全国许多乡镇和农村在实施村民自治过程中创造了很多的经验和制度，村民自治是我国法律确立的村级事务管理的基本形式，它的核心就是“让村民最大限度地参与村内事务管理”，我国最基层的法治建设实践是乡村与社区治理，较为有代表性和典型性的有浙江的“枫桥经验”与“乡村规则”⑧等，也有广东和江苏的基层治理经验，这些基层治理法治化的试验、探索和创新，为我国基层治理法治化提供了鲜活的样本，其个殊化和典型化特征极具分析的价值和意义。

通过对浙江省基层自治的调研发现，在这些乡村自治的过程中凸显出的是“软法”规则之治，⑨体现了基层社会治理中“软法”独特的规制功能，“那些不同于传统法律规范的规则将越来越多地在治理中发挥重要作用，”[11]p94-101+156各种乡规民约、社区公约、社会组织章程等都成为地方基层维护社会秩序和稳定的有效手段，这种软法规则有很好的治理效果，其治理的过程中突出体现了实体规则和程序规则的运用，这些乡规民约虽然在原则、条款以及内容上远不如法律法规那么的周延和富于逻辑，但是它的实体和程序规定却非常适用，契合了乡村治理的需要和诉求，特别是程序规则有着鲜明的地方特色。如“夏履程序”规定村民参与村内事务管理的程序和路径为：对于村内公共事务，先征求村民意见建议→村两委会再提出初步方案→民主听证、听取意见→党员讨论完善方案→村民代表表决确定→信息反馈、村务公开→办理村内公共事务接受村民监督。在夏履镇，村级一切事务都按照这一程序办理，从而收紧“村官”手中权力，体现出基层治理真正还权于民、还政于民的法治理念，也是程序法治在浙江基层社会自治中最突出的运用和体现。

二、地方法治建设问题的检视

我国地方法治建设的实践模式具有一定的区域性和个殊性特征，如果把握失当有可能产生法治风险，比如体制回应型地方法治模式有可能产生忽视公众参与与评价、拒斥社会自治的发展、形式主义与教条主义、削弱地方个性与特色、抑制主动性与创造性的法治风险。而先行先试型地方法治模式又有可能产生偏离国家法治建设的主轴、突破国家法律的统一性而与上位法冲突、强化地方本位主义或地方中心主义的法治风险。而自生自发型地方法治模式也有可能产生突破国家和地方法律法规的约束、强化规则的自由主义或实用主义的法治风险。这些个殊化的潜在风险或问题不能不引起关注和警惕，但从全国地方法治建设的总体性和普遍性来看，地方法治建设还存在着一些带有倾向性和典型性的问题，主要表现在以下七个方面。

1、地方法治建设纵横向关系法治化的问题。就目前来看，央地关系的法治化还缺乏明确统一的法律规范，现有的宪法和宪法性法律虽然对中央与地方的人大、政府、法院和检察院的立法、行政、司法等职能进行了规定，但并没有很好地解决法治建设过程中国家整体主义与地方中心主义的权力、资源配置关系，往往产生一统就死、一放就乱的现象，权力和资源都会出现错配现象，央地各自的权力与责任、权利与义务关系并不明确，地方有限分权虽有规范性文件明确但缺乏法律的规定。其二，随着横向的地方区域经济一体化的加速，相互之间跨越行政边界的深度合作已经成为一种必然的发展趋势，但问题是区域法治建设滞后于区域经济合作，法治理念和法律制度建设都落后于经济文化发展的现实已经成为严重制约区域发展快速推进的一大瓶颈。这几年在国家层面连续而又密集地出台了全国区域发展的几大板块规划，如《长江经济带发展规划纲要》、《长江三角洲地区区域规划》、《长江三角洲城市群发展规划》等都是属于我国特别重大的区域发展的顶层政策制度设计，既需要区域内各地方跨界合作的政策制度规范，更需要国家层面出台高位调整的法律法规，但现实是国家并没有出台调整区域发展的法律法规，地方也没有或者说无法制定区域合作的地方性法规，目前现有国家层面的宪法、法律和行政法规对跨行政区域经济合作发展的制度供给缺如，可以说，我国跨行政区域的经济合作是在一种无法可依的现状中发展，这种区域发展的法制空窗期现象极易导致区域发展的顶层设计和政策制度无法真正落地生效，而且带来了区际合作无法预测的法律、政策和政治风险。

2、地方法治建设的地域不平衡问题。由于经济、社会和文化发展的差异导致了地方法治建设的不平衡现象，在区域分布上出现了发达地区与欠发达地区法治建设的不平衡，在城乡结构上出现了城市与农村法治建设的不平衡，这两大差距表面上源于经济的发展，深层上却源于人观念的发展。上海、江苏、浙江和广东等省份在地方法治建设方面有许多的做法要领先于全国其他地区，其先行先试和自生自发的创新试验的探索精神和经验，往往成为各地学习和模仿的样板。即使是一些危机事件，也能通过制度化手段化解进而转化成危机治理的经验，往往都能够形成法治思维→法治方法→转化矛盾→解决问题→创制规则→提供经验的良法善治效果。而我国有些欠发达地区的基层治理往往缺乏这种思维路径和行事方式，在处理民众利益矛盾和冲突事件中往往以维稳和权力万能的思维模式处理问题，导致矛盾激化走向不可调和的冲突，增加了地方治理的风险和危机。

3、地方法治建设的强政府弱社会问题。地方法治建设在强力推进过程中，特别是在一些欠发达地区或乡镇农村的法治化建设中往往会进一步强化强政府弱社会这一固有的传统社会治理的特征，突出体现在“四强四弱”：即政府机构强、社会组织弱；行政权力强、社会权利弱；政府运行强、社会参与弱；政府管制强、社会监督弱。这种强弱反差现象恰恰违背了法治建设的初衷，忽视了人民群众作为法治建设主体的作用，弱化了社会自治作为法治建设减压阀的功能，增加了约束和监督行政权力的难度。

4、地方法治建设的形式化与碎片化问题。地方法治建设在有些地方被当成一个体制内封闭操作、形式运作、典型样板、肯定评价、表彰总结等具有一整套系统化的仪式和过场，至于具体要达到怎样的目的和效果却不是主要考虑的问题，比如有不少地方的基层法治建设，今天搞一个法治文化广场、明天搞一个法治活动中心、后天树一个象征法的独角兽等物化的雕塑，只要能有个形式或最好能够上报纸上电视就是最大的成绩和功劳。而另一方面，在社会发展的转型时期，整个社会出现的碎片化的现象，也影响了地方法治的建设，产生各自为政、业务分割，缺乏相互协调、沟通合作，消解结构的完整性和系统性。在地方法治建设过程中，治理理念、治理结构、治理价值、治理体系和治理措施等方面也呈现出碎片化现象，表现在推进地方法治化过程中理念频出、概念不断、常识缺乏、法规打架、政出多门、借法执法、多头执法等。在数量特征上表现为大量的毫无作用和价值的文件碎片、口号碎片、形式碎片和过程碎片，在地域特征上表现为大量的雷同复制和重复浪费，在功能特征上表现为交叉重叠、部门主义、保护主义、集体行动困境、“孤岛”现象和“便车”现象等。

5、地方法治建设的部门利益制度化问题。地方或部门利益制度化在地方的立法、行政、执法和司法等部门中程度不同地存在，有些地方利用法治建设的便利塞进了地方或部门利益的私货，我们从表面上看到的是一条条形式化和规范化的规定或程序，在为地方利益或部门利益披上一件合法外衣的同时，一些条款规定或形式程序的背后却潜藏着地方或部门获取利益的机制，用法规的固化实现地方或部门利益的常态化、稳定化和最大化，不惜损害公民利益、公众利益和公共利益。

6、地方法治建设的民意缺失问题。有些地方害怕或不敢让公众参与到地方法治建设的过程中来，排除了体制外公众的参与，缺失了民意的评价与表达，虽然有些地方在出台的法规或规范性文件中规定重大行政决策必须要经过公众听证、专家论证、风险评估、征求意见等公众参与的程序性规定，但实际操作过程中不同程度地打了折扣、走了过场，公众参与的效果和质量并不高；有些地方在关乎民生的重大的行政决策、地方立法或行政执法中屡屡产生民意缺席的现象，公众参与要么作为一种形式秀，要么干脆连形式都没有，关起门来拒民意于千里之外。

7、地方法治建设的生态环境问题。地方法治建设的生态环境亟待改善，虽然全国各地都有程度不同的存在，但是欠发达地区尤其严重，在制度生态、政治生态、经济生态、社会生态和文化生态等方面存在着许多不利于法治建设的阻却因素，出现了明规则不用而潜规则盛行的非法治社会的现象，正如习总书记所讲的“有的办事不靠组织而靠熟人、靠关系，形形色色的关系网越织越密，方方面面的潜规则越用越灵”[12]P765。形成了办事不讲规则讲关系、做事不讲规矩讲权势、干事不讲效果讲形式、处事不讲原则讲情面、出事不讲责任讲靠山的恶劣生态环境，凭关系、用权力、靠金钱成为赢家通吃的致胜法宝。这种危险和恶劣的社会生态环境严重阻碍了法治建设的进程和发展，甚至严重扭曲了法治建设的理念、原则、目标、任务和措施。

三、地方法治建设优化的路径

地方法治相对于国家法治而言是一种地方治理法治化的过程和状态，[13]P230-239对地方法治建设实践模式与问题的评价与分析，是要努力探寻出地方法治建设的良性发展之路，使地方法治建设能够成为推动国家法治进步的基础性力量。因此，本文提出的可能性路径就是，强化国家顶层制度设计，重塑政府与社会的关系，激活多元主体有序参与，强化公众评价关键环节，实现我国地方治理的良法善治。

1、推进国家顶层制度设计。地方法治建设的良性发展需要在两个层面上展开，一是既要能够按照国家法治建设的统一性要求自上而下地有序推进；二是又要能够结合地方的实际情况自下而上的进行能动性探索。那么，前提是必须强化国家在地方或区域法治层面的顶层制度设计，这种制度设计应该具有系统性和全局性，需要在宪法和法律、行政法规和规章、重大政策部署、一系列规范性文件等不同制度层面进行统筹设计和推进。

首先是中央与地方纵向关系的法律制度供给。在我国，地方法治能否良性发展，必须依赖于中央与地方关系的法律制度设计，否则地方法治建设可能会导致“法治割据”现象的产生，甚至成为“地方保护主义”的代名词，如在先行先试型和自生自发型地方法治实践中，经常发生以“地方特殊性”为由，行“地方保护主义”之实，因此，通过加强中央与地方关系的法治化设计，才可以为地方法治建设提供依据，而且还能有效缓解甚至消除中央与地方及各个地方之间法治建设的差异，从而确保“法治中国”的整体推进和全面落实。中央与地方纵向关系的法制化最主要的是要进一步明确和规定央地之间在立法、行政和司法领域的权力边界和法律地位，并应该由中央与地方关系法来进行规制，这样不仅可以有效保证国家法制的统一，而且可以为地方法治秩序的形成和发展创造制度环境和激励因素。

其次是地方与地方横向关系的法律制度供给。面对地方之间合作无法可依的状况，以及有可能带来的不可预测的风险或危机，亟待国家层面的法律制度安排，特别是要确定省级地方之间合作各方主体的权力与责任、权利与义务，构建区际、省际合作与发展中利益损害方司法救济的权利和法律机制，为地方和区域经济合作政策制度的实施提供法律保障。一是区际和省际合作的法规制度供给，对于跨省区域立法，应该赋予国家对跨省级行政区域经济合作开发的法律法规制定权，跨省级行政区域各方主体具有立法建议权和实施权，同时也具有制定省级行政区域内实施国家区域法的地方性法规。比如在“跨行政区域合作发展”、“跨区域自然资源开发与治理”、“跨区域江河湖泊治理与执法”、“跨区域生态环境治理与执法”等方面亟待进行国家层面的立法，以明确跨行政区域合作与开发的主体、原则、合法性审查等重大方面的法律事项或授权，以及缔结跨行政区域经济发展的行政协议或行政合同的法律效力、法律地位等方面的法律规定。对于省内区域合作，应赋予省级行政区对内经济合作开发的地方性法规制定权，并报国家立法部门进行合法性审查和备案。二是区际和省际合作的软法制度供给，国家层面和地方层面应该在区际和省际合作的法律法规中明确合作各方在立法协商、政策协调、执法协作、司法合作等领域签订行政合同或行政协议的法律地位和法律效力，以及规范区际、省际或省内合作发展共同体章程、政策建议、发展宣言、行动纲领等软法的实施效力。

2、重塑政府与社会的关系。我国地方法治建设良性发展在政府与社会关系层面，应该是构建服务型政府与自治型社会的新型社会治理结构，主要可以通过规范政府权力与推进社会自治予以实现。一是规范政府权力。构建系统完备的政府行为规范制度和规制机制，将政府行为严格限制在法律法规的框架内，将政府行政权力关进制度笼子，让“法无授权不可为”真正成为公权力行使的一种现实和常态。因此，规范政府行为的制度约束主要应该体现在政府的公共信息公开、公共决策透明、行政职权明晰、行政执法公开、行政救济畅通等几个方面。比如制定并公开政府行政清单制度：如行政信息、行政事项、行政权力、行政服务、行政执法、行政责任等清单，对法外行权的行为实施倒查追责机制，以防止政府滥用行政权力以及侵损公民权益或公共利益，形成政府有所作为的正向激励和负向问责的体制机制。

二是推进社会自治。社会自治除了个人意义上的自治，主要是指社群意义上的自治，社会自治是以政府治理为前提而又与之相区别的一种治理方式，代表着一种新型的社会治理模式，[14]P39-44可以说推进社会自治与规范政府权力将形成一种互为相长的政府与社会的新型关系，而且社会自治的推进和实现实际上也是在努力突破传统的自上而下的社会治理结构模式，从而对构建新型社会治理模式提出了变革性要求。既需要政府的推动和保障，但又要求政府公权力退出社会自治领域，政府是社会自治的助推者，但政府又不是社会自治的直接组织者和领导者，这就要求政府行政权与社会自治权之间的关系既有张力又保持边界，需要政府为社会自治提供良好的政治与社会生态环境，以及法规和政策制度安排，让社会自治共同体能够按照自身的发展规律和制度安排去运行。推进社会自治的关键是要保障社会自治组织享有的自治权利和行使社会治理的公共权力，而保障的最重要的前提就是为社会自治提供科学的制度体系，这个制度体系可以分为三个层面：一是社会自治的国家法；二是社会自治的地方性法规、规章及其规范性文件；三是社会自治的自我规制体系。使社会自治及其组织能够依法享有自治权利，依法规定自治事项，依法规范成员行为，依法行使治理权力，依法承担社会责任，依法接受社会监督，依法获得司法救济。

3、激活多元主体有序参与。地方法治建设的主体结构在我国绝大部分地区仍然是单元集权运作结构模式，而非多元分权监督结构模式，这也从另一个方面印证了我国地方仍然是体制回应型为主导的法治建设模式。而作为地方法治建设原动力的公民，以及法人和其他社会组织等非公权力组织，是否能使其在真正意义上成为推动地方法治建设的重要力量，则主要取决于地方党委和政府对地方法治建设主体的正确认知。现在看来，地方法治建设单靠地方党委和政府这一单元集权运作结构模式来推进地方法治建设，其局限和弊端显而易见，有可能进一步强化地方法治建设与国家法治建设的同构，并无法有效回应法治如何落地和社会化等问题，无法有效回应法治建设与社会主体的张力，也无法真正回应法治建设目标与效果的统一性问题。因此，重构地方法治建设的多元主体参与的结构模式，激发公民、法人和其他社会组织等非公权力组织多元主体参与的热情，将直接决定未来地方法治建设进一步发展的方向和效果。而地方法治建设的多元主体有序参与机制的实现得益于两个层面机制的成功转型，一是政府公共权力与社会自治权利两者此消彼长，或者说公权力得到有效的法律规制，而社会自治获得制度的支持而有序发展；二是公众满意度评价能够成为法治建设评价的关键环节或主导因素。

4、强化公众评价关键环节。地方法治建设之所以会出现这样或那样的问题，其中一个至关重要的因素是公众评价的缺席，法治建设目的与效果是否一致取决于公众的评价，他们才是地方法治建设效果最真实的感受者和受益者，也是地方法治建设成效最重要的评判者和验收者，他们不是旁观者，更不是无关者。应该全方位地赋予地方公众对地方法治建设满意度的评价权，以及对地方法治建设反映问题与提出建议的权利，将地方法治建设从向上级负责转到向地方公众负责的正确轨道上来，只有地方公众满意和支持的地方法治建设才是合理和合法的、才是具有正当性的、才是具有真实效果的。

那么，地方法治建设如何构建评价体系？笔者认为应该建立两个方向的认知：首先是建立理念性认知，应该将公众对地方法治建设效果进行满意度评价放在地方法治建设如何构建评价体系最主要的地位，并作为评价地方法治建设绩效的前置性要求，以体现人民的主体性和公众的参与性，以公众满意不满意作为地方法治建设的导向。其次是进行技术性操作，那就是设计和构建公众对地方法治建设满意度评价的指标体系和操作程序，这可以从三个方面进行操作性设计：一是满意度评价指标体系设计，可以从科学民主立法、法治政府建设、公正廉洁司法、法治宣传教育、城市治理法治、法治社会建设、企业法治建设、法治队伍建设、法治建设领导等9个一级指标和设定若干二级指标来获得公众对地方法治建设的满意度评价，使得地方党委和政府能够从公众的满意评价中获得支持与动力，从不满意评价中获得反思与修正。二是问题反馈指标体系设计，构建客观问题的选择性反馈、以及主观问题的举例性反馈两个层面的问题与建议反馈体系，并形成对满意度主观评价正向与负向的逻辑证成体系。三是操作程序设计，可以委托独立第三方组织或团体对地方法治建设绩效进行公众满意度测评、数据统计和建模分析，并向社会公开测评过程和结果。只有构建这种公开公正的以公众评价为导向的公众满意度评价体系，才能更加有助于地方党委和政府实施的地方法治建设或法治政府建设在目的与效果上的统一，也才能够让一方的百姓和群众真正共享到法治建设的成果和红利。

注释：

① 省级4个：《湖南省行政程序规定》、《山东省行政程序规定》、《江苏省行政程序规定》、《宁夏回族自治区行政程序规定》，省会城市3个：《西安市行政程序规定》、《海口市行政程序规定》、《兰州市行政程序规定》，地级城市7个：《凉山州行政程序规定》、《汕头市行政程序规定》、《酒泉市行政程序规定(试行)》、《海北藏族自治州行政程序规定》、《邢台市行政程序规定》、《嘉峪关市行政程序规定》、《丽江市行政程序规定》，县1个：《永平县行政程序规定》。另外，还有一些省市正在进行行政程序立法的调研和征求意见，如北京、重庆等。

② 比较有代表性的如《广东省法治政府建设指标体系》(2013)、《法治江苏建设指标体系(试行)》(2015)、《法治湖南建设评估指标体系》(2016)等。2016年上海首创政府“法治GDP”指标体系，由6个二级指标和20个左右的三级指标构成的“法治政府依法行政状况测评指标”,具有客观性、典型性、可测性和可比性的特点，六个二级指标分别为“制度健全度、公众参与度、信息透明度、行为规范度、高效便民度、行为可问责度”，每个二级指标由3个—5个客观数据和社会满意度数据的三级指标构成。参见《沪首创政府“法治GDP”指标体系》,载《解放日报》2016年1月15日。2016年南京首创《法治南京建设监测指标(试行)》，由9个一级指标和50个二级指标构成的“法治南京建设监测指标”,在全国15个副省级城市中率先建立了动态监测数据与模型，通过全面、客观、实时的监测数据，对法治南京建设的现状进行较长时间的实时监视而掌握其动态的变化，准确测算和评估南京地方法治建设的绩效与问题。

③ 具体可参见《“权力清单”公布之后……》，载2006年01月16日《人民日报》。

④ 具体可参见《法治城市创建的成都方式》，载2010年08月22日《成都日报》。

⑤ 具体可参见《东北三省政府立法协作框架协议正式签署》，载2006年7月18日《城市晚报》。

⑥ 包括涉及国家发展战略的有关区域发展的意见、纲要、规划、协议等具有软法属性的规范性文件和技术性规则。如以长江三角洲地区为例就有《长江经济带发展规划纲要》(2016)、《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》(2008)、《长三角地区贯彻国务院<指导意见>共同推进若干重要事项的意见》(2008)、《长江三角洲地区区域规划》(2010)、《长江三角洲城市群发展规划》(2016)、《长江三角洲地区城市合作协议》(2004)等。

⑦ 如《促进中部地区崛起规划》就涉及到山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南等六个省份；《长江三角洲地区区域规划》就涉及到长三角州区域内的上海、江苏、浙江和安徽三省一市；《京津冀都市圈区域规划》就涉及到京津冀都市圈的北京、天津和河北两市一省；《东北地区振兴规划》就涉及到东北地区的辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古三省一区。

⑧ 是指浙江在基层和农村治理过程中为了保障居民和农民的权益与民主参与，健全基层组织建设，制定的完善农村社会治理等具有软法属性的实体和程序规则总称。如“浙江省村级组织工作规则(试行)”、“浙江省村民代表会议工作规程(试行)”、还有独具个性特色的如“夏履程序”、“乡村典章”、“八郑规程”等农村自治规则。

⑨ 正如罗豪才教授所言，“国家治理对法的需求超越了硬法的范畴，软法就成为一种重要的治理工具。”治理新常态可资的规则体系是由不同类别、不同层级、不同效率社会规范构成的集合体，除国家法律法规外，还包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等多种形式的社会规范。参见湛中乐、赵玄：《我国软法规制的现状与出路——以大学章程为例的分析》，载《南京社会科学》2015年第6期。

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[14] 张康之.论新型社会治理模式中的社会自治[J].行政学研究,2003,9.

(责任编辑：孙培福)

The practice, problems and route of the local rule of law in China

Zhuwei-yi

(Institute of Political and Law，Nanjing Academy of Social Sciences，Nanjing Jiangsu 210018)

Where the practice of rule of law in our country can be divided into system response type, pilot type and self style three different modes, the mode of practice also has more or less such limitations, but in general and universal national local law construction, there are still some tendentious and typical the problem, these problems may lead to legal risk should arouse our attention and vigilance. The possible path to optimize the construction of local rule of law is to strengthen the top-level system design, reshape the relationship between government and society, activate the orderly participation of multiple subjects, strengthen the key links of public evaluation, etc.

Local rule of law;practice;Pattern;Problem;Route

1002—6274(2017)03—043—08

本文系作者主持的国家社科基金项目“法治中国视野下地方法治建设的理论与实践研究”(项目号：14BFX006)的阶段性成果。

朱未易(1958-)，男，江苏常州人，南京市社会科学院政治学法学研究所所长、法治研究中心主任、研究员，江苏创新型城市发展研究院研究员，研究方向为地方与区域法治、城市治理法治、社会治理法治等。

DF28

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