我国高等院校绩效预算评价研究

刘建民+毛军+欧阳玲

摘要：深入推进高等院校预算管理改革，要求树立以绩效为导向的预算评价，合理构建适合我国高等院校绩效预算评价新模式。文章系统探讨了高等院校绩效预算体系和绩效评价等内容，创新性地运用合项思维方法，围绕人才培养绩效、科学研究绩效、社会服务绩效、文化传承创新绩效构建了一个四维度的绩效评价模型。从深化推进绩效预算管理评价工作出发，提出了完善高等院校内部预算管理体制，构建以绩效评价为导向的绩效预算评价标准，强化建立预算绩效的事后评价制度与绩效预算拨款模式等建议。

关键词：高等院校；绩效预算；绩效评价模型

一、引言

随着我国高等院校教育改革的逐步深化，高等院校教育经费经历了以国家为主的财政拨款到以高等院校规模的“生均定额+专项资金”拨款方式为主的多渠道筹集教育经费投入格局[1]。目前的高等院校教育财政拨款考核评价，财政拨款部门注重的是高等院校教育经费投入的年增加数量或增长速度，而对财政资金分配的科学性和合理性缺乏应有的评价。新一轮全面深化财税体制改革中，预算管理制度改革成为改革的重中之重。引入以绩效为导向的预算管理理念，建立与现代预算制度相适应的、科学规范的高等院校绩效预算评价体系，完善现有预算管理模式，有利于优化高等院校教育资源配置，提高资金配置和使用效率，解决高等院校教育资源供求之间的矛盾具有重要作用。

近年来，随着高等院校办学规模扩大、教育投入增加以及教育经费来源多元化，学者们开始关注高等院校绩效预算评价问题。曾玉清和黄朝峰（2006）[2]在高等院校投入产出分析的基础上，运用DEA评价方法对高等院校办学效益进行了初步检验。王丽萍等（2008）[3]基于因子分析法对投入产出指标予以归类汇总，运用DEA组合评价方法测算出决策单元的相对效率值，揭示出产出规模收益情况。郑鸣（2008）[4]运用积累logistic对高校非财务信息进行了回归分析，反映了人力资源管理、提高科研能力、控制学术活动费用和合并高校对财务绩效的影响。王颖和史胜安（2012）[5]以国有资产管理为重点，运用灰色关联分析建立高等院校绩效评价模型。李梦苏和贺强（2013）[6]从评价目标、评价主体与客体、评价模型和评价报告等方面提出了高等院校绩效预算评价指标体系构建的思路。总的来看，目前关于高等院校绩效预算管理改革研究仅限于探索绩效评价体系构建的理论分析，对绩效预算评价指标权重设置、具体指标选择以及多层次综合评价尚属探索阶段，高等院校绩效预算评价体系改革问题研究仍有待深入。文章根据绩效预算管理的基本要求并结合高等院校预算的基本特点，提出了满足绩效预算评价需要的绩效预算编制实施的方法与流程，按照新时期高等教育“人才培养”、“科学研究”、“社会服务”和“文化传承创新”四大功能构建了绩效评价模型，并就我国高等院校深化推进绩效预算评价工作提出了相应的政策建议。

二、我国高等院校绩效预算现状

（一）我国高等院校绩效预算存在的问题

尽管目前已经明确了高等院校预算管理改革的方向，但预算绩效管理整体上还处于起步阶段，高等院校绩效预算评价仍存在一定的问题。第一，绩效预算长期和短期目标不一致。目前我国高等院校在编制预算时缺乏长期和短期目标整合的思想，因此预算管理基本没有与事业发展规划有机地结合起来，不能充分发挥预算的资源配置功能，从而造成长期发展目标和年度预算的脱节。近年来，理论界提倡采用“零基预算法”来编制预算，而绩效预算方法受限于实施的难度而流于形式。第二，缺乏绩效预算考核与评价体系。高等院校预算经历了由“基数+发展”到“综合定额+专项补助”的演变过程，在一定程度上克服了“基数+发展”预算方式下基数确定缺乏系统、明确的科学依据的弊端，缓解了高等院校间资源分配的不平衡和不合理状况。然而，由于“综合定额”的成本结构并不能全面准确反映高等院校实际需求，各种层次的高等院校发展重点和培养成本的差异性没有能够体现出来，引导高等院校提高办学效益的作用还未充分发挥出来。第三，高等院校办学支出主要是按照收付实现制基础确认和核算的现金支出，在会计核算方面没有对办学活动的教育资源耗费作严格区分。因此，难以评判高等院校具体办学成本费用及办学绩效的高低。

（二）我国高等院校绩效预算流程

高等院校绩效预算是以预算绩效为核心，对高等院校中投入、产出和效率进行考核与评价。其中，投入是指上下级间和同级间教育资源纵向配置和横向配置；产出是指教育产品和服务的数量；效率是指教育产品和服务产生的实际效果；潜力是指高等院校可持续发展能力和品质。高等院校绩效预算是事前、事中和事后相结合的监督评价。预算编制、预算执行和绩效评价贯穿于预算工作全过程，是一套完整的制度化管理体系，有利于提高预算资金运行质量。高等院校绩效预算流程如图1所示。

图1高等院校绩效预算流程图

第一，制定高等院校和部门目标。考虑高等院校长期规划和经济效益确定预算管理目标。根据整体目标细化成部门目标和编制部门预算。第二，预算编制和审批下达。“以收定支、收支平衡、统筹兼顾、保障重点”是高等院校预算编制原则。按照规定编制预算时需要将所有收入纳入预算收入当中。高等院校部门内部预算编制采用“两上两下”的程序。“一上”：高等院校财务部门根据主管部门对年度预算以及各部门、学院（系部）预算政策的具体要求，布置预算编制工作。各部门、学院（系部）根据工作要求和发展计划，在理清日常经费和专项经费不同要求的情况下，编制部门、学院（系部）年度预算表并提交给高等院校财务部门。“一下”：高等院校财务部门在控制收支预算总额的情况，进行分析、审核和汇总，对部门、学院（系部）年度预算表进行内部分配和调整，并将预算控制数下达到部门、学院（系部）。“二上”：部门、学院（系部）根据“一上”和“一下”的预算额度进行对比分析，并将部门、学院（系部）意见反馈给高等院校财务部门。“二下”：高等院校财务部门在收集部门、学院（系部）意见后，根据实际情况和部门、学院（系部）沟通协商，最终确定部门、学院（系部）年度预算并通过高等院校预算管理委员会审核和批复，最终下达到部门、学院（系部）。第三，预算的执行和控制。经批准的部门预算，部门、学院（系部）要严格控制支出，在预算执行过程中，按照国家和院校规定的预算控制制度执行。第四，决算报告和分析。按照教育主管部门要求和规定编制年度财务决算报告。第五，预算绩效评价和预算调整。在预算执行过程中，通过绩效指标衡量预算执行结果的有效性，通过信息反馈给预算主管部门，预算主管部门根据预算执行情况，对年度内预算金额进行调整。第六，绩效激励与反馈。绩效预算实施的关键在于建立激励与约束机制，准确测算预算绩效评价结果。高等院校预算管理委员会对部门、学院（系部）进行绩效评价，财务部门根据部门、学院（系部）绩效水平的高低，分配下年度的预算分配以及进行预算调整。对绩效水平高的部门、学院（系部）给予绩效奖励；对绩效水平低的部门、学院（系部）给予惩罚，建立预算问责机制，预算管理委员会给予分析和指导，甚至应考虑对教育资源配置的适度减少。最后，部门、学院（系部）根据绩效评价结果对教职工薪酬进行适度调整；高等院校根据绩效评价结果指导下一年的预算编制标准。

三、高等院校绩效预算评价框架构建

（一）明确高等院校绩效预算评价要素

高等院校绩效预算评价包括评价目标、评价主体和客体、评价标准与评价指标、评价方法。高等院校绩效预算评价目标是实现教育资源优化配置和可持续发展战略目标。高等院校确定战略发展目标，部门、学院（系部）根据实际情况确定具体目标，从而形成多层次绩效评价目标体系。高等院校绩效预算评价的主体是预算管理委员会和部门、学院（系部）。高等院校按照工作性质分为事业类机构和企业类机构。事业类机构包括管理机构、学院（系部）和二级独立核算单位等，要求按照绩效预算要求向主管部门上报教育事业收支。企业类机构包括科技企业、后勤企业和其他企业的独立法人机构，其收支不构成绩效预算上报内容，为财务报告的表外资料。高等院校的财务收支均为绩效预算管理对象，由校级预算和二级预算部门、学院（系部）组成，由二级预算部门、学院（系部）上报数据，校级预算实行“统一领导、分级管理”。评价对象为二级预算部门、学院（系部）和管理机构。评价标准是高等院校绩效预算评价客体的性质、目的和状态。评价指标是对评价对象在高等教育资源投入、产出和发展潜能等方面的具体表现。在评价过程中，根据评价目标的不同可采用主成分分析法、层次分析法和数据包络分析法等进行绩效评价。高等院校绩效预算评价主体借助评价指标和评价标准，运用评价方法测算出评价客体得到评价结果，评价要素间形成一个相互联系的整体。

（二）构建与高等院校绩效预算评价要求相适应的预算编制

作为非营利公益事业单位的高等院校，并不存在必然的收入与教育活动“产品”内在关系。然而，高等院校绩效预算需要将办学所耗费的资源按照教育活动进行科学划分和核算。为体现结果导向和成本核算原则，汇总、归集和分配高等院校从事教育活动所耗费的资源。高等院校绩效预算应遵循基本原则：绩效导向原则（以结果导向原则）：编制预算应当以绩效导向来确定项目或活动成本为根本目标；全面性原则：绩效预算应当以权责发生制为基础编制，将高等院校活动或项目相关成本费用都纳入绩效预算中，全面反映高等院校取得目标绩效所耗费的资源；货币衡量原则：通过货币形式表示绩效预算项目或活动所耗费的教育资源，要求绩效预算应当以可量化的绩效指标为基础，实现绩效实物指标转换为货币指标，并可以进行量化考核评价。

第一，确定高等院校的绩效项目和绩效指标。在编制绩效预算前，需要确定高等院校从事的活动或项目。根据绩效目标和量化的绩效指标，考核和分析高等院校的实现程度进行绩效预算评价。高等院校绩效预算评价指标考核衡量的是“绩”与“效”，绩效指标是量化模式和非价值量化模式、绝对数指标和相对数指标的综合反映。高等院校绩效指标包括价值量化模式和非价值量化模式，绩效指标应当直接地或间接地用价值量予以衡量。高等院校作为非营利的公益事业单位，绩效表现在非价值方面（如社会效益）。因此，采用量化方法对高等院校绩效预算指标进行评价，量化方法分为绝对数和相对数形式。绩效指标中绩效指标或绩效目标并不能完全量化，包括办学水平、学生培养质量等，在对绩效指标进行定量分析的同时，应予以定性分析。

第二，对高等院校绩效活动和项目所耗费的教育资源进行测算。测算活动或项目以及教育资源耗费标准配置作为编制绩效预算的基础。按照绩效成本对象受益情况，将办学活动发生的费用进行归集和分配，最终确定高等院校绩效对象的成本。绩效成本归集根据费用与成本对象的关系可区分为直接费用和间接费用。其中，直接费用是指高等院校办学活动发生的能够直接计入绩效成本中的费用；间接费用是指高等院校为了维持正常运行而发生的不能直接计入绩效成本中的费用（如基础设施、行政管理等费用）。高等院校应设置直接费用和间接费用归集账户，按照绩效成本项目将高等院校办学活动中所发生的各项费用区分为直接费用和间接费用后进行归集。

第三，将绩效活动和项目的资源耗费和办学支出折算为绩效成本。现行高等院校会计核算主要采用收付实现制基础确认办学活动所发生的教育资源耗费，而没有将教育资源耗费按照项目分类进行核算。因此，按照现金制基础，根据绩效预算要求计算出项目绩效支出，从而运用权责发生制将高等院校办学支出调整为绩效成本。

第四，根据高等院校所处地理位置、办学条件和教育资源配置，编制活动和项目的绩效成本表，形成高等院校的绩效预算。将高等院校活动和项目所发生的各项费用完整地反映在表格中，将高等院校活动和项目所发生的绩效成本调整为标准成本。

（三）建立高等院校绩效预算评价模型

1.高等院校绩效预算评价中“绩”方面包括预算安排、预算执行效果和预算可持续性。

预算安排（即投入方面）包括人员经费保障率、公用经费保障率。人员经费保障率用以反映和考核高等院校本年度预算安排中“保工资”状况。公用经费保障率用以反映和考核高等院校本年度预算安排中“保运转”水平，可用于与同类高等院校的水平对比分析。

预算执行（即过程方面）包括决算收支和预算收支对比情况、财政拨款项目支出执行率、政府采购执行率、决算收支平衡情况、财政拨款结转和结余变动率。决算收支和预算收支对比情况反映的是高等院校预算执行的科学性和规范性。财政拨款项目支出执行率反映高等院校本期财政拨款项目支出（包括预算执行过程中的调整数）的执行管理水平。政府采购执行率反映高等院校政府采购预算执行情况。决算收支平衡情况反映财政拨款结转和结余管理情况。财政拨款结转和结余与上年比较变化率反映财政拨款结转和结余管理情况。

预算可持续性包括教育经费拨款增长率、教育经费自给率、资产负债率和固定资产增长率。教育经费拨款增长率反映高等院校办学规模和科研实力的发展情况。教育经费自给率反映高等院校自筹资金的努力程度状况、自主创收能力、对国家和银行等金融机构的依赖程度以及办学发展资金条件和安全性的情况。资产负债率反映高等院校对债务规模和债务风险的控制程度。资产负债率越小并不意味着越好，在具备偿还保障的前提下，高等院校应适度举债和积极筹集资金来促进办学活动的发展。固定资产增长率反映高等院校的资产增长速度。资产的年增长率高，说明办学活动的硬件有较好改善，有利于高等院校的长期发展。

2.高等院校绩效预算评价中“效”方面根据高等院校教育投入—产出理论。[7]文章运用合项思维方法构建“四因素模型”：“人才培养绩效、科研绩效、社会服务绩效、文化传承创新绩效”四个维度的指标模型。

人才培养绩效指标：高等院校通过教育资源投入实现教育活动的完成。产出指标包括学生人数（在校学生和毕业生人数）和学生质量。高等院校进行人力、物力和财力资源投入，通过教师创造性劳动把现代科技和文化传授给学生，塑造高素质人才。

科研绩效指标：科学研究过程中人力、物力和财物与产出不存在明显匹配关系，衡量科学研究绩效有一定的难度，科研投资不是马上就会“产出”效益而是“迟效”的，但一旦形成能力则是“长效”的。

社会服务绩效指标：衡量高等院校的社会服务绩效应侧重于社会效益。为了综合全面地研究我国高等院校绩效预算评价，可以使用中国校友网公布的声誉得分来间接度量高等院校的社会服务功能。

文化传承创新绩效指标：高等院校拥有师资队伍和学生，配备科研平台并提供教育经费。文化传承创新包括国际化、研究性和跨学科等方式的课程教学，参加学术讲座和参与课题研究等方式的素质培养。

3.在对高等院校绩效预算评价时，首先采用主成分分析法将四个准则层中不可比的评价指标运用熵权法转变为可比指标；然后运用层次分析法测算评价指标的综合值，具体步骤如下：

第一步，根据层次分析法把高等院校绩效预算评价指标体系作为目标，从而将评价目标分为人才培养绩效、科研绩效、社会服务绩效和文化传承创新绩效四个准则层，为了直观分析和评价高等院校绩效预算评价情况，设置高等院校绩效预算评价模型为：S=αB1+βB2+γB3+ηB4。其中：S为高等院校预算合理度；B1为人才培养绩效评价值；B2为科研绩效评价值；B3为社会服务绩效评价值；B4为文化传承创新绩效评价值。α、β、γ、η分别为四个准则层指标的系数，且α+β+γ+η=1。

第二步，在四个准则层下选取相应指标，对二级评价指标的重要性做出判断且赋予权重，写成判断矩阵形式来反映准则层下各二级指标情况。构造层次判断矩阵A=（aij）n×n。假设二级基准层有n个评价指标，X={x1，x2，…，xn}，根据准则层评价指标相互比较从而确定目标权重系数，比较第i个因素和第j个因素的结果用aij来表示，则aij-1/aij，A=（aij）n×n，A为比较判断矩阵。假定准则层中的评价指标Bk与子评价指标层因素B1、B2…Bn的关系构造判断矩阵如下列公式：B1=∑aib1i；B2=∑ajb2j；B3=∑akb3k；B4=∑amb4m。其中，i，j，k，m=1，2，…n；b1i，b2i，b3i，b4i分别为准则层评价指标下的二级指标，系数ai，aj，ak，am分别为二级指标的权重值，且满足∑ai=1，∑aj=1，∑ak=1，∑am=1。

第三步，采用特征根法计算高等院校绩效预算评价指标权重系数。计算判断矩阵元素乘积：Mi=∏nj=1aij（i=1，2，…n）；计算M行的n次方根，即Wi=nMi；对向量进行归一化处理，将W=（W1，W2，…Wn）T标准化，即Wi=Wi/∑ni=1Wi，所得Wi即为权重。

第四步，层次排序、层次总排序和一致性检验。①计算评价指标一致性检验CI公式：CI=（λmax-n）/（n-1）；②运用平均随机一致性查找相应指标RI；③计算CR=CI/RI。当CR<0.10时，认为满足判断矩阵通过一致性检验，表明准则层指标的权重是合理的；当CR>0.10时，认为判断矩阵不满足一致性检验，排序向量是无效的，须对判断矩阵做适当调整。

第五步，高等院校绩效预算评价数据的标准化方法。高等院校绩效预算合理状态等级界定。通过功效函数：综合功效系数=∑单项功效系数×该指标的权重，转化为可以度量的评价分数，由此得到高等院校绩效预算最终测算数据。将高等院校绩效预算评价状态量化结果进行分级，共分为很合理（分数范围[80，100]）、相对合理（分数范围[60，80]）、基本合理（分数范围[40，60]）、相对不合理（分数范围[20，40]）、不合理（分数范围[0，20]）五种状态类型。

五、结论及政策建议

文章全面分析我国高等院校绩效预算现状及存在的问题，运用层次分析法并结合绩效评价的要素与内容，创新性地运用合项思维方法，围绕人才培养绩效、科学研究绩效、社会服务绩效、文化传承创新绩效构建了一个四维度的绩效评价模型，并提出以下政策建议来促进高等院校绩效预算评价逐步完善。

第一，完善高等院校内部预算管理体制。健全高等院校预算编制机构，成立校级预算管理委员会，掌握预算编制政策与标准，指导、审核、平衡和确定学校预算方案；配备相应的绩效预算管理人员，建立部门、学院（系部）行政责任制，明确责任和落实措施。按照预算项目类别建立项目管理数据库，确定数据库中预算项目的评价方式，为预算制定提供信息，并为预算项目的执行结果和验收提供信息。

第二，构建以绩效评价为导向的高等院校绩效预算评价标准。目前由于我国高等院校评价指标有所差异，通用性评价指标也难以构成合适指数覆盖不同的高等院校标准[8]。同时，现行高等院校实行的是收付实现制的核算方式，评价指标与会计信息数据间缺乏关联性，无法体现绩效预算评价的需要[9]。因此，根据绩效预算评价要求，设置绩效成本的会计核算科目，增加高等院校办学绩效和绩效成本耗费报表，以便正确核算高等院校办学的绩效成本。

第三，建立预算绩效的事后评价制度，加强绩效预算监督力度。我国高等院校存在约束与监督机制不健全、预算约束软化和教育资金使用效率等问题，造成教育经费在执行过程中缺乏有效监督。因此，通过建立顺畅的信息沟通渠道，根据预算数与实际数间产生的差异进行原因分析，通过定性和定量方式全面分析预算资金的使用情况，作为指导下一年度预算工作的重要依据。建立事后评价制度就是要开展过程评价、效果评价、社会影响评价和持续性评价，根据事后评价结果吸取经验并明确调整方向，同时向社会公开发布评价结果，提高事后评价效率和加强公众监督。

第四，建立以绩效预算目标为主的高等院校拨款模式。采用“零基预算”，在编制预算时不考虑上年度教育经费收支情况，根据正常经费及专项经费两部分重新核定支出数额；实施“滚动预算”，预算编制时需要考虑中长期发展规划与教育资金供给间的协调关系，根据前期间的预算执行情况对之后时期的预算进行修订，逐期向后滚动和以连续不断的预算形式来安排规划业务活动，充分发挥预算的指导和控制作用。在国家财政教育经费拨款上，应根据绩效评价结果制定与高等院校办学标准相匹配的“生均定额+专项资金+绩效奖励”的绩效拨款方式，进一步完善绩效考核奖励机制，建立健全经济责任制度和奖惩制度，构建一套完整的绩效拨款机制，在明确教育经费拨款所要达到的经济目标和社会目标基础上，根据实现目标所需费用，设定量化指标来衡量目标实现程度，并根据绩效评价结果确定拨款额度和调整分配数额，同时，引入中介组织和机构的绩效评价，对财政拨款的核算、管理、运用以及经费使用状况进行监督和评估，为政府提高高等院校拨款的绩效水平以及确定拨款方向提供依据。

参考文献：

[1]刘建民，毛军.基于SBM模型的高等院校办学绩效评价研究[J].高教探索，2015（4）：11-17.

[2]曾玉清，黄朝峰.高校办学效益DEA评价指标体系研究[J].大学教育科学，2006（3）：38-41.

[3]王丽萍，郭岚，张勇.高校新绩效预算管理的组合评价方法研究[J].会计研究，2008（2）：68-75.

[4]郑鸣.基于非财务信息的我国高校财务绩效评价实证研究[J].教育科学，2008（1）：54-58.

[5]王颖，史胜安.基于灰色关联分析的高校绩效评价模型构建与应用研究[J].会计之友，2012（11）：22-25.

[6]李梦苏，贺强.高校财务绩效评价指标体系构建研究[J].东北财经大学学报，2013（6）：108-111.

[7]杨运东，董绍娴，刘卫民.基于SWOT的高校绩效预算实现路径研究[J].会计之友，2014（28）：37-39.

[8]张小萍.教育部直属高校财政投入机制实证研究[J].教育发展研究，2011（11）：19-24.

[9]许江波，李春龙.中国高校预算管理现状调查与思考[J].经济与管理研究，2011（5）：118-122.

（责任编辑刘第红）