城市基层民主协商的路径探索——以北京市设立社区居民常务会为例

郑广永

(北京联合大学 社会建设研究院，北京 100101)



城市基层民主协商的路径探索
——以北京市设立社区居民常务会为例

郑广永

(北京联合大学 社会建设研究院，北京 100101)

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。要让此项制度得以健康推进，必须以法律和党的相关政策为依据。在当前落实基层群众自治制度还存在诸多问题的情况下，北京市进行了积极探索。这些探索的经验主要包括，慎重把居民常务会议当作社区常设权力机关，积极发挥党员个人和党组织作用，积极发挥人大代表和政协委员个人在基层群众自治中的作用，有条件的社区可以让非户籍居民参与社区自治工作。

基层民主协商；法律依据；基层群众自治；居民常务会

一、开展城市基层民主协商的背景

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色社会主义民主政治的重要体现。它不仅是一种基层自治和民主管理制度，而且作为国家制度民主的具体化，是社会主义民主广泛而深刻的实践。基层民主协商是党的群众路线在新的历史条件下的实现途径，是党的群众路线在政治领域的重要体现。总体而言，推进基层民主协商是为了落实坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，不断扩大基层民主，保证群众充分行使民主权利，不断提高基层民主自治能力，推动公众有序参与、依法管理和监督公共事务的要求。

党的十七大首次把基层群众自治制度纳入中国特色社会主义民主政治制度的基本范畴。党的十八大提出要完善基层民主制度。特别是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)第29条，对十八大报告提出的完善基层民主制度，加强议事协商精神进行了具体的规定，即“开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化”。[1]同时党的十八大和十八届三中全会，以及习近平总书记在纪念中国人民政治协商会议成立65周年大会的讲话都要求，推进协商民主广泛多层制度化发展。其实，早在习近平同志担任浙江省委书记时就指出：“基层矛盾要用基层民主的办法来解决”，“推进基层民主建设是实现政治稳定、社会和谐的重要保证，基层民主越健全，社会就越和谐。要不断创新领导方式和工作方式，综合采用政治、经济、行政、法律和民主协商等多种手段，提高将矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态、控制在局部的能力”[2]显然广泛多层的民主协商就包含了基层民主协商。尤其令人鼓舞的是2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。该意见第8部分第21、22、23条专门对基层民主协商提出了具体要求。

《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》提出完善社区居民会议、议事协商会议，推进居民会议常态化。《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》第33条提出要发展基层民主，推进基层协商制度化、规范化、程序化。2014年，北京市在城市全面推广社区“参与式协商”自治模式，所有社区全部建立“议事厅”，健全社区社情民意收集、协商议事办理及监督评议机制，实现基层民主协商制度化。

但是，包括北京市在内，基层民主协商仍然存在一些问题。

第一，从全国范围看，尚没有制定出关于基层民主协商的法律和可操作的规范性文件，原有的法律还不够完善。中央和习近平总书记都强调要推进基层协商民主，虽然《中华人民共和国城市居民委员会组织法》(以下简称《居委会组织法》)和部分地区职工代表大会条例都规定了“民主选举”，但是都没有“民主协商”的内容。当然我们可以说在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的过程中包含了民主协商的内容，但毕竟不够明确。具体来看，尽管一些地区，例如浙江省温岭市多年前就已经开始了以预算监督为内容的民主恳谈，北京市朝阳区麦子店街道开展了问政于民，等等，但是类似探索性的实践一直未能上升到可操作性的规范性文件层面，更未上升到法律层面，因此没有在省一级，更没有在全国范围内全面推广。由此使得基层民主协商仍然处于探索阶段。这与中央推进基层协商民主的要求、与基层群众参与民主协商的要求，特别是党的十八届四中全会关于建设法治社会的要求都存在差距。也就是说，基层民主协商的制度化、规范化、程序化目标远未达到。

第二，基层民主协商存在着高层和基层热、中间冷的现象。众所周知，中央明确要求推进基层民主协商，基层群众也有很强的政治参与愿望，但是由于缺乏可操作性的规范性文件，更缺乏明确的法律依据，管理部门对于谁来协商、协商什么、怎么协商、协商后的意见如何纳入决策等具体问题无法统一意见，因此基层民主协商开展的范围不广、深度不够。有人形象而又恰当地总结道：基层协商民主推进难的主要原因在于：“没有政绩不愿搞”，任内成绩不明显；“政治风险不敢搞”，宁可无功但求无过的思想包袱还在；“制度遇瓶颈不易搞”，改革进程会与现有制度、既得利益、既定规则发生强烈碰撞；“发展受影响不能搞”，协商民主可能会阶段性地影响效率，与一些干部眼中的中心工作形成矛盾。[3]

第三，基层民主协商一定程度上存在多头参与、关系不易理顺的现象。以北京市朝阳区为例，在新形势下基本形成了“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与、法治保障”的社会治理格局。这其中虽然提出要发挥人大代表、政协委员的作用，但并没有明确人大、政协组织的作用。各地都坚持党委对基层民主协商的领导，但在具体实施过程中有的是党委社会工作委员会主导，有的是人大主导，有的是政协主导，有的是按传统做法由民政部门主导。同时在实施过程中也存在党委、政府、人大、政协关系协调的问题。尤其重要的是，没有主导部门的组织，基层民主协商往往无法进行，而有了主导部门的组织又往往会越俎代庖，干扰基层民众协商的积极性。如何真正地让基层民众参与协商是一个现实问题。

第四，基层民主协商的主体之间尚无法保障权利的平等。这表现在两个方面。一是以政府为代表的上级主管部门与参与协商的基层民众之间权利的不平等。在一些地区，由于上级主管部门掌握着财政和重大事项的决定权，因此往往表现为强势的一方，所谓协商不过是听听群众意见，走走过场而已。另一方面参与协商的民众之间也不能保证权利的平等，尤其是在农村，家族、宗族势力，个别地区也包括一些黑恶势力往往主导了基层政治生态，普通村民并无实质的民主权利。也就是说，尽管提出了要进一步完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，但是公众参与这一项明显不足。因此出现了党委和政府努力为群众办事，但是有时群众并不买账的现象，原因就在于党委和政府决策之前与群众协商不够。

第五，基层民主协商对非户籍常住人口覆盖不足。北京市的非户籍常住人口已占总人口数的40%左右。这些人口的民主权利怎样实现是一个无法回避的问题。根据《中华人民共和国选举法》《中华人民共和国村民委员会组织法)(以下简称《村委会组织法》)《居委会组织法》的规定，非户籍常住人口要在户籍所在地行使选举权。关于这些人口的民主协商权，法律和政策并没有明确规定。事实上，在北京基层的民主协商中鲜有非户籍常住人口的参与。非户籍常住人口参与基层事务比较多的是小区物业管理方面。

第六，基层民主协商与民主决策之间有时还不能很好地统一。民主协商的目的是为了充分听取基层群众意见，实现公共利益，但是现实中存在着协商但是最终达不成共识的情况。由于形不成共识，进而无法决策，从而因为少数人的反对而影响了公共利益。所以，协商民主如何与票决民主相结合是一个现实问题。

第七，一些基层民众的民主政治素养还无法完全满足民主协商的要求。比如，相当多的民众缺乏现代公民意识，对自己的民主权利没有全面和正确的认识。

二、关于城市基层民主协商的法规和政策

依法治国，建设社会主义法治国家是我们的治国方略，因此，基层民主协商作为国家治理体系的重要组成部分，也必须依照法律进行。当然，由于基层民主协商开展的时间不是很长，而且各地也不均衡，从国家到各级地方法律法规还不十分完备，特别是许多地方在推进基层民主协商过程中仍然处在探索之中，具体做法大都依据政策而不是法律，所以，有必要对相关的法律法规和政策进行梳理，以便完善相关法律，或者在条件允许时把这些政策上升为法律，以期更好更全面地推进基层民主协商工作。

(一)国家关于基层民主协商的法律和中共中央的相关政策

1.宪法和法律的相关规定

基层民主协商总体上属于基层群众自治范围。《中华人民共和国宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

《居委会组织法》的相关规定。由于城市社区的民主协商总体上属于基层群众自治的范围，也就是说，必须把城市社区的民主协商置于群众基层自治的意义下进行研究，否则就难以把握基层民主协商的内容、范围、程度，把一些不属于基层民主协商的内容都纳入到协商的议题中，而实际上又不可能通过这种基层民主协商把这些重大难题予以解决，最终既解决不了问题，又影响基层民主协商的声誉。在这个意义上，《居委会组织法》是除了宪法以外对城市社区民主协商规定的最直接的法律。该法第2条规定“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”这就规定了居民委员会在基层民主协商中的主导地位，当然，主导不等于主体。该法第3条对居民委员会任务的规定，实际上大致规定了在城市社区民主协商的议题范围。

该法与基层民主协商关系最为紧密的是第9、10、11、19条。

需要重点关注的是，居委会要向居民会议负责并报告工作，这就表明二者的关系类似于人大与政府。这个规定是社区民主协商的根本原则，为以后开展社区民主协商指明了方向。当然，实事求是地说，现行的《居委会组织法》对社区基层民主协商并没有明确的规定，我们只是根据其蕴含的意义，结合现实需求进行了解读。正如人们所普遍认为的，现行的《居委会组织法》在很多方面已经落后于人民群众的需要，也落后于实践了。

2. 党和国家关于社区基层民主协商的政策

尽管以社区群众自治为代表的基层民主实践早就存在了，以《居委会组织法》和《村委会组织法》为代表的支持规范群众自治的法律也已出台34年了，但是以党的文件明确把基层群众自治制度作为我国民主政治制度的一种重要形式则是很晚的事情了，直到2007年党的十七大报告中明确提出的基层群众自治制度，并把它当成是中国特色社会主义民主政治的一种形式。党的十八大延续了十七大的精神。把基层群众自治制度确立为我国民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是我们党的一个重大决策，是对基层群众自治制度地位的重大提升。

党的十八届三中全会《决定》对基层民主协商做了更加具体的规定“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，保障职工参与管理和监督的民主权利。”[1]

2015年2月发布的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》第21、22、23条是中央对基层民主协商的最新指导意见，其中第22条是专门针对城市和农村社区的，“推进行政村、社区的协商。坚持村(居)民会议、村(居)民代表会议制度，规范议事规程。积极探索村(居)民议事会、村(居)民理事会、恳谈会等协商形式。重视吸纳利益相关方、社会组织、外来务工人员、驻村(社区)单位参加协商。通过协商无法解决或存在较大争议的问题或事项，应提交村(居)民会议或村(居)民代表会议决定。”[4]

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出：“完善城乡社区治理体制，依法厘清基层政府和社区组织权责边界，建立社区、社会组织、社会工作者联动机制。健全城乡社区综合服务管理平台，促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接，实现一站式服务。实现城市社区综合服务设施全覆盖，推进农村社区综合服务设施建设。提升社区工作者队伍职业素质。注册志愿者人数占居民人口比例达到13%。”[5]

(二)北京市关于基层民主协商的政策和法规

《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》(以下简称《北京市“十二五”规划》)提出要进一步完善基层民主自治制度：“完善社区党组织领导的社区居民自治机制，开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的民主自治，全面推进社区居民自治。加大社区事务公开力度，提升社区居委会民主自治功能，完善社区居民会议、议事协商会议、民主听证、居务公开制度，推进居民会议常态化。总结推广东城区社区居民会议常务会经验，推进社区民主自治创新发展。加快推进小区业主大会建设，探索社区居委会对业主大会指导监督的工作机制，引导业主大会依法规范运行。”[6]

《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》提出：“发展基层民主。完善党组织领导下的基层群众自治机制，畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制。深入开展民主决策和民主监督的实践，推进基层协商制度化、规范化、程序化，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。健全企业事业单位民主管理制度，加强社会组织民主机制建设，落实职工参与管理和监督的民主权利。”[7]

2011年8月25日，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅发布了《关于全面加强城乡社区居民委员会建设的意见》，其中涉及社区民主管理机制和民主协商制度的内容有：“创新社区民主管理机制。完善社区居民会议规则，社区居民会议每季度召开一次；推进居民会议常态化建设，有条件的社区可推行居民会议常务会模式。创新居务公开形式，对社区政务、事务、财务及时进行公开。运用民主自治的方式，探索老旧小区准物业管理新模式。定期与业主大会沟通，引导和鼓励业主参与社区事务。推行社区网格化管理，利用现代信息技术，与居民自治有机结合，建立信息发现报告机制，实现社区精细化管理。规范社区居民委员会财务管理，实行财务公开制度，提高社区各项经费使用效率。”

“推行社区协商民主制度。建立社区议事协商会议制度，定期研究涉及全体社区成员的社区事务，实现共驻共建、资源共享。社区议事协商会议在社区党组织领导下，由社区居民委员会牵头，居民代表和社区社会组织、业主委员会、驻区单位等各方代表参加，每半年召开一次。探索社区协商民主的新途径，采取居民代表提交建议、召开座谈会、评议会等形式，就社区热点难点问题达成共识、形成决议，推动基层群众自治制度的民主协商。”[8]

三、海淀区清河街道阳光社区基层协商民主案例

中央和北京市都在积极推进基层民主协商制度，并提出各地要结合实际探索切实可行的基层民主协商制度。在中共海淀区委、海淀区政府的支持下，清华大学社会学系李强教授课题组在海淀区清河街道开展了清河实验。阳光社区是清河实验的合作社区。阳光社区在通过居委会议事会来实现基层民主方面取得了实实在在的进展。他们所取得的经验值得总结，存在的问题需要进一步的思考。

(一)居委会议事会的建立

任何形式的民主协商都需要一个平台。由于只有区县级以上才设立人民政协组织，包括乡镇街道、村(居)委会都没有人民政协组织，更为重要的是人民政协是中国共产党领导下的多党合作的政治协商平台，社区基层民主协商的内容不适于人民政协，所以，自党的十七大开始把基层群众自治制度作为了我国四大政治制度之一进行建设。作为基层群众的自治机构，城市居民委员会虽然自1954年起就在全国城市中建立起来，但是长期以来往往是被当作街道办事处的办事机构来对待的，承担了很多的政府职能，作为基层群众自治的功能发挥不够。改革开放以来，尤其是开始建设社会主义市场经济以来，发挥居委会基层群众自治功能的要求日益迫切。居民委员会在发挥基层群众自治功能方面取得了很大的成绩，但是也存在着许多不足，不足之一就是民主性有所欠缺。这是因为基层群众自治制度的目的是要让人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的功能，而现行的居委会组织制度和功能还不能完全满足这个需要，需要在既有基础上进一步完善。一些城市社区设立的居委会议事会就是在进行这种探索。

阳光社区现有居民代表37人。由于居民代表会议只是在年初才召开一次，最主要的作用是居委会的选举，没有选举时不召开会议，社区日常工作几乎完全由居委会包办，居民有什么问题往往是个人直接向居委会反映，居民代表会议的作用发挥得不理想，居民的民主权力当然也不能充分行使。为了改变这种状况，也为了落实2011年8月25日中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅发布的《关于全面加强城乡社区居民委员会建设的意见》中关于落实完善居民议事会议规则，推行居民会议常务会模式的要求，阳光社区于2015年1月13日召开了居民代表大会暨议事委员选举大会，居民代表和楼门长选举了10名议事委员。清河街道各社区在选举议事委员时，对议事委员的资格给予了规定。议事委员必须是社区常住居民，无户籍常住半年以上的居民也可以参选。居委会居民代表可以参选，非居民代表也可以参选。最主要的是参选人要有公益心，有奉献精神，有一定的议事和表达能力，在居民中有威望。根据这个要求，当选的议事委员基本是退休的老干部、老职工，尤其是老党员占绝大多数。阳光社区共选出了10名议事委员，其中9名是党员。

(二)议事例会制和联席会议制度

议事委员会成立后，由社区党组织、居委会、议事会、物业公司和清华大学课题组共同商定，通过例会制度和联席会议制度建立常规的多方沟通平台。每月13日召开议事委员会例会，每月25日召开联席会议，联席会议参与方包括社区党组织、居委会、议事委员、物业公司和清华课题组。

议事委员会例会主要是在居委会主持下，议事委员们将搜集到的社情民意反映给居委会，议事委员们相互之间沟通情况。居委会掌握情况后，或者提出议事委员会联席会议的议题，或者是向街道反映情况，求得帮助。

联席会议则是在居委会主持下，由社区党组织、居委会、议事委员、物业公司和清华课题组共同召开，就某个重大议题进行协商。对同一个议题可能需要召开几次联席会议进行反复协商。虽然参加联席会议的有多方代表，但是拥有表决权的却只有议事委员。

四、 推进基层民主协商需要注意的几个问题

(一)把议事委员会看作是居民代表大会的常设机构需要慎重

根据我们的调查，许多人都认为居民代表大会已经虚化了，没有发挥出应有的功能。居民代表大会是由居民依据每百户选出1至2名代表组建而成的。一般情况下，居民代表大会是在选举居委会时召开大会，然后基本是一年举行一次会议，平时基本不开会，日常工作都由居委会承担。如此一来，居委代表大会自然就日益弱化、虚化，与此同时由于居民代表本来都是兼职工作，又没有报酬，部分居民代表的责任心也日益淡化。正是这种情况才使得居委会完全承担起了社区的全部工作。但是居委会本质上是居民代表大会的执行机构，理应服从居民代表大会的决定。于是设立居民代表大会常设机构就十分必要了。所以，《北京市“十二五”规划》提出要总结推广东城区社区居民会议常务会经验，推进社区民主自治创新发展。海淀区阳光社区组建社区居民议事委员会，可以看作是与东城区社区居民会议常务会经验不完全相同的另一种探索。当然二者虽然称谓不同，但实质相同，都是为了实现居民代表大会闭会期间居民的民主权利。

东城区的社区居民代表会议常务会制度从2003年开始试点，到2009年正式确定为社区居民会议常务会制度，并在大多数社区设立了居民会议常务会。2011年，东城区民政局和东城区社会建设办公室联合发布了东民发〔2011〕13号文件，对社区居民代表会议常务会的性质、作用、运作方式进行了明确规定。 这个规定最突出的一点是把居民常务会议确定为类似于人大常委会的权力机关。

对此我们需要认真思考这是否合法，也就是说，必须考虑到居民会议常务会与居委会的关系。两者最大的区别在于东城区设立了居民常务会的主任和副主任，并由常务会主任或副主任主持会议。居民常务会开会时，社区党组织、居委会、物业公司负责人则作为列席人员对待。阳光社区居民议事会虽然也具有居民代表会议常设机关的性质，但是其仍然由居委会来主持。这里就存在一个问题，即居委会职能是否会弱化。没有居民会议常务会时，居委会承担了全部工作，有了居民会议常务会就可能存在居委会职能被弱化，居委会工作人员有失去主动性和积极性的可能，甚至有可能出现居委会和居民常务会的矛盾，从而影响社区各项工作的开展。依据现在的《居委会组织法》规定，居委会毕竟是合法的居民自治组织。相比较而言，阳光社区居民议事会会议仍由居委会主持，则减少了弱化居委会职能的可能。

(二)发挥好党组织和党员个人的作用

无论哪种基层民主协商探索都强调要坚持党的领导，上级街道党工委和社区党组织是当然的政治领导。比如，“北京市社会建设中一如既往地充分发挥党和政府在社会管理中的主导作用”。[9]这里一个比较重要的问题就是如何发挥党员个人的作用，这点在基层民主协商中尤其重要，因为人民群众直接看到和感受到了党员的模范带头作用。

阳光社区议事会的10名议事委员中有9名党员，这些党员充分发挥了党员的模范带头作用，展示了党员的良好形象。在开始确定议事委员候选人名单时，社区党组织和居委会就考虑到了要从报名人选中重点推举党员候选人。事实上，这些党员候选人当选后也的确不负众望，发挥了积极的作用。这些党员由于退休前大都在原工作单位担任过一定的领导职务，有领导能力，而且有大局观，在议事时能够抓住重点，据理分析，不会出现无理取闹等情况，这就保证了议事会议事时能够出以公心，做到公平公正，从而赢得居民的信任。

(三)让人大代表和政协委员个人而不是人大和政协机关在社区基层民主协商中发挥作用

各级党政文件都提出要在党委的领导、政府主导下，让人大、政协在基层民主协商中发挥作用，但是究竟如何发挥人大和政协的作用，各地都在探索中。显然，由于人大机构设置截止到乡镇一级，政协的机构设置截止到县级，不可能将人大和政协的机构设置下移到社区。人大、政协在社区没有机构设置，又怎能发挥作用呢？

一般情况下，人大和政协参与社区民主协商事务，并不是针对某个社区的某个具体问题进行审议讨论，提出具体的议案和提案。而往往是针对社区民主协商中存在的共性问题提出综合的议案或提案，通过合法合理的渠道在社区民主协商中予以落实。

除此之外，人大代表和政协委员个人可以在社区协商民主中发挥积极的作用。在社区建设管理中会遇到一些涉及面广、问题复杂，单凭社区，甚至单凭街道都难以解决的难题。这时，人大代表和政协委员个人就可以通过向人大提建议、批评和意见，向政协提提案的方式反映问题，然后，由政府解决。这是最普遍也是最常用的方式。一般情况下，人大和政协不必通过另外的方式参与社区基层民主协商，也就是说，人大和政协可以对社区民主协商问题进行调研，从宏观上提出对策和建议，但是作为机关没有必要介入到具体的社区民主协商中，我们现有的制度设计基本可以满足社区民主协商的需要，只要充分利用就可以了。只要上级党委和政府真正发挥好领导作用，社区党组织、居委会、议事会就可以做好社区民主协商工作，多头管理反倒不利于工作的开展。

(四)有条件的社区，非户籍外来居民可以参与社区基层民主协商问题，但不宜不切实际地推行

非户籍外来人口在居住地的民主权利如何得到保障一直是一个值得关注的问题。从理论上说，社区内非户籍常住居民应该享有参与社区民主协商的权利，而且一些社区也做出了相应的规定。但是实际上，这部分人口参与基层民主协商还存在一些问题。这主要包括两个方面，一方面是非户籍外来人口参与社区民主协商的渠道不够通畅。一些具体的规定并没有规定这些人口是否有权利参与社区民主协商，以及如何参与社区民主协商。比如东城区民政局和社会办联合发布的2011年第13号文件就没有这方面的规定。政府没有明确的规定，社区当然难以操作实施。另一方面，许多非户籍外来人口参与社区民主协商的积极性不足，尤其是没有自有住房的租户更是不积极。这部分非户籍外来人口是外来人口中的大多数，他们仅仅把自己看作是一个租客，并没有把自己当作是社区的主人，当然许多社区居民也没有把他们看作是社区的主人，甚至个别居民对他们还持有排斥心理。各种因素使得这部分人并没有参与到社区民主协商中。这种状况也使得社区治理存在不完全到位的现象。比如，许多外来人口缺乏责任心，对社区环境整治等各种工作并不配合。这种情况普遍存在于老旧小区。阳光社区虽然规定常住半年以上外来人口可以参加议事会的选举，但实际上并没有外来人口参与，10名议事委员均是拥有本市户籍的本小区居民。还有一部分非户籍常住人口因为拥有自己的住房，所以很积极参与所住社区的民主协商。这部分人主要集中在高档社区，他们收入较高，职业比较稳定。比如海淀区清河街道橡树湾社区就比较典型，社区也为这些外来人口参与社区民主协商创造了条件。但是这种情况比较少见，因为真正有能力在北京购买住房的外来人口毕竟还是少数，绝大部分都是长期租户。

总的来看，非户籍外来常住人口参与社区民主协商的积极性与他们的受教育程度、收入情况、是否拥有自有住房密切相关。现在看起来，这虽然是一个问题，但并非迫切的问题，有条件的社区可以积极推进，没有条件的社区则不宜大力推进，即使推进也难以取得实质效果。

(五)提升居民的基层民主协商参与意识

居民是否愿意参与基层民主协商，有两个方面的原因，其一就是这种民主协商与自己切身利益是否密切相关，如果密切相关，则积极参与；如果无关则不积极。其二则是这种协商是否真正能够发挥积极的作用。即使协商的内容与自己的切身利益密切相关，但是如果协商起不到预期的效果，自己在协商中也发挥不了实质作用，那么群众就会失去协商的兴趣，所谓的民主协商也就成为主办方自娱自乐的活动，对民主政治的发展不仅起不到积极的作用，相反则会迟滞基层民主的发展。实事求是地说，通过我们对阳光社区的实地调研发现，许多居民不仅不参与基层民主协商，甚至相当一部分居民根本就不知道社区成立了居民议事会。对于这样一个党委、政府大力支持、清华大学著名教授谋划开展的基层民主协商实验尚且如此，其他一般社区的状况就可想而知。所以，针对这种情况，要想促进基层民主协商的发展，一是要杜绝口惠而实不至的假协商；做到真协商，二是要提高基层民众的公民意识和素养。

当然，现代公民意识的培育不是短期内就能完成的，这是一个长期的过程，而且必须具备一定的经济和社会条件。一方面需要党委、政府大力宣传并积极培育群众的公民意识；另外一个方面，也是最主要的方面，就是大力发展社会主义市场经济，让群众在市场经济中养成公民意识。马克思早就说过：“商品是天生的平等派。”[10]浙江温岭等地方之所以能够发育出民主恳谈等基层民主模式，一个重要原因就在于这些地区的民营经济、市场经济得到了极大的发展。正是这种草根式的市场经济、民营经济培育出了现代的公民意识，其中的核心就是契约精神、法治意识、权利意识和独立人格。从我国社会主义市场经济还未完全发育成熟的现状看，我国大众的公民意识也仍然需要很长的时间才能培育完成。因此，这就决定了我国基层民主协商的完善将是一个长期的过程。

[1] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》， http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm。

[2] 习近平：《之江新语》，浙江人民出版社2007 年版，第226页。

[3] 杨卫敏：《从“温岭模式”到浙江特色——浙江省各地探索基层协商民主的实践及启示》，《观察与思考》2016年第7期。

[4] 中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-02/09/c_1114310670.htm。

[5] 《十三五规划纲要》(全文)，http://www.sh.xinhuanet.com/2016-03/18/c_135200400_2.htm。

[6] 《北京市“十二五”时期社会建设规划纲要》，http://zhengwu.beijing.gov.cn/ghxx/sewgh/t1206405.htm。

[7] 《中共北京市委关于认真学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》，《北京日报》，2014年1月22日。

[8] 《中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发〈关于全面加强城乡社区居民委员会建设工作的意见〉的通知》，《北京日报》，2011年8月30日。

[9] 韩强：《构建具有首都特色的大城市社会建设模式》，北京联合大学学报(人文社会科学版)2015年第3期。

[10] 马克思：《资本论》第1卷，人民出版社1975年版，第102页。

(责任编辑 刘永俊)

On Methods of Democratic Consultation at the Basic Level of the City——A Case Study of the Community Residence Regular Meeting in Beijing

ZHENG Guang-yong

(The Institute of Social Construction at Beijing Union University, Beijing 100101, China)

The people’s self-governing system at the basic level is one of the basic political systems in China. In order to push forward successfully this system, it is necessary to be carried out according to the law and the Party policies concerned. Under the present situation with various problems in carrying out this people’s self-governingsystem at the basic level, Beijing city makes an active exploration. The major experiences of this exploration include taking carefully the community residence regular meeting as a community standing decision maker, bringing into an active play of the Party members and the Party organizations, playing key roles of the individual members of the People’s Congress and Chinese People’s Political Consultative Conference, and including those non-registered residence into community self-governing service if possible.

democratic consultation at the basic level; legislative authority; mass autonomy of the basic level; resident executive meeting

2016-09-01

北京市社会建设专项资金购买决策研究与信息咨询服务项目“基层民主协商调查研究”(项目编号：SHJC0266)。

郑广永(1965—)，男，山东费县人，北京联合大学社会建设研究院研究员。

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1672-4917(2016)04-0088-07