审判权运行机制改革中的“去行政化”研究

◎李生龙

审判权运行机制改革中的“去行政化”研究

◎李生龙

自中央通过《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》以来，全国各地法院司法体制改革试点工作已逐步启动并深入推进。本轮司法改革主要围绕人员分类管理、司法责任制、职业保障制度和省级以下人财物统管四个方面展开，其核心追求是实现由审理者裁判，让裁判者负责，推动建立更加科学合理且符合司法规律的审判权力运行机制，确保法官依法独立公正行使审判权。

一、审判权运行“行政化”现象剖析

2013年10月，最高法院下发《关于审判权运行机制改革试点方案》，决定在上海二中院、重庆四中院、江苏江阴法院等部分中基层法院开展审判权运行机制改革试点，坚决破除实践中存在的审判行政化倾向，解决内部层层审批，办案权责不明等问题。按照改革目标，制度设计应围绕两方面进行：一是还权于合议庭集体和法官个人，保障审判者对裁判结果的独立决定权，这是为了造就一种更加高效、流畅的审判权运行理想状态；二是落实权责相统一原则，强化责任追究，实行办案质量终身负责制，这是为了将权力锁进制度的牢笼，通过更加有效和全方位的监督，保障审判权的公正运行。

关于“审判行政化”的表现形式，理论界与实务界众说纷纭，观点颇多。一种具有代表性的观点认为，“行政化”主要具有两层含义：一是法院裁判的形成需要经历内部层层审批，亦即实行院长、庭长以及审委会审批决定案件制度；二是在案件的层层审批中，实际存在着下级服从上级的关系。也有学者认为“行政化”并不能概括法院审判权运行的全貌，并强调对之应当从法院层级和地域差异、审批与审核的差异、审批中“审”的必要性、形式上的谨慎和强化院庭长管理责任的需要四个方面进行辨识和理解。实际上，此类“行政化”表象更加集中于基层法院，中级法院及以上由于一审案件和二审改判发回重审案件在总体受案数量中所占比例较低，因此受到行政干预的案件数量相对较少，从而对审判实践造成的影响也局限在一定范围内。但是，就全国法院整体范围内来看，上述“行政化”表象仍旧具有普遍性。

通常认为目前“行政化”倾向的审判权运行状态存在诸多弊端，并且这种倾向作为中国式司法的一种通常模式，对于审判实际产生的影响是深刻且全方位的，甚至决定了中国法官的思维习惯和行为模式。因此，从强化改革的合理性和必要性角度来看，必须首先对其进行全方位的分析。

1.审判效率的影响

直观的看，由于增加了审批环节，行政化的审判模式显然花费更多的时间，从这个意义上讲，审判效率将会降低。但是一方面，如果法院存在审判效率不够的情况，其影响因素可能是综合和多方面的，不能将其原因仅仅归结到“行政化”倾向上，在作出详细的调研论证前，甚至不能武断地将之归为主要原因。另一方面，即使存在降低审判效率的情况，由于效率并不是审判唯一的甚至首要的价值需求，在不确定行政化对审判其他价值影响程度的情况下，亦不能简单由此全面否定这种审判权运行机制。

2.审判公正的影响

“行政化”广为诟病的一个重要方面在于，负责审批的院庭长缺乏对审判的亲历性，却又对案件的最终处理结果方面掌握着更大的话语权，从而造成所谓“审者不判、判者不审”的问题。实际上，在行政化的具体制度设计能够保证负责审批的院庭长全面把握案情的情况下，他们的参与通常不会对案件审判质量带来负面的影响。相反，由于院庭长通常都是从审判一线走出来的，他们的审判经验可能还更有利于提升判决质量。对缺乏亲历性的批评，必须证明由此导致对案件事实认定和法律适用等方面的偏离或误差，从而使得院庭长对案件事实掌握的不够全面，最终影响案件判断，才能真正对其予以否定。因此，从另一个角度来看，如果院庭长对案件掌握的比较全面，客观上反而有利于保证审判的公正性。

3.裁判尺度的影响

法官在判案时，更加倾向于就案论案，常对所在法院的其他法官对同类案件作出的判决结论缺乏敏感性，也缺乏全面掌握的客观条件。当事实比较清楚，法律关系清晰，比较容易把握时，法官的裁判一般不会存在问题。而在法律关系复杂，或者法律规定比较原则甚至缺位时，法官的独立判断相对于院庭长的把关来讲，相对缺少全局视角和大局思维。因此，在当前“行政化”模式下，院庭长所处地位和视角的不同，决定了他们更加容易从整体上把握所在法院对同类案件的处理原则，更有利于保证裁判尺度的统一。

4.司法清廉的影响

行政化审判中院庭长对法官权力的限制是强有力的，从权力监督的视角，一方面能够在相当程度上避免法官权力的恣意行使，另一方面也能够有效避免人情、关系、金钱对法官的腐蚀。实践中的问题在于：谁来监督院庭长？一方面，院庭长在案件的最终处理上具有较大的发言权，在其参与的案件中，对案件结果的主导性非常突出；另一方面，法官虽然也有独立表达个人见解的可能，从而发挥制衡作用，但在双方意见分歧的时候，由于地位和权威的差异，以及其他隐形制约，法官一般只能服从院庭长的意见，因而这种制衡效果相对不足。从这个意义上来看，“行政化”审判类似于一种分权机制，在司法权与其他政治权力进行分离的基础上，在内部对司法权作进一步的分离。同时，这种分离兼具两重目的，一是用权力制衡以保公正，为案件审判质量提供保障；一是用权力监督以防腐败，为司法清廉提供保障。故而“行政化”在实现这两个目标方面均存在内在缺陷。

二、审判权运行“去行政化”的理想状态

本轮司法体制改革的核心是审判权运行机制改革，可以说，所有司法改革举措都是围绕着服务改革审判权运行模式而进行的。在审判权运行机制改革中，如何定位作为审理者的法官，则是核心中的核心。审判权运行“去行政化”的目的是实现“让审理者裁判，让裁判者负责”，主要涉及两方面问题：一是法官应当具备何种素质，现有的法官队伍是否已经具备此种素质；二是“去行政化”的审判权运行模式是否能够有效化解目前存在的现实弊端。

1.法官的形象假定

形成目前“行政化”倾向的原因是多方面的，包括历史原因、政治架构的影响等。从另外一个角度来看，如果从结果导向进行逆推，“行政化”倾向实际上暗含着对法官独立审判的不信任。而“让审理者裁判”则意味着对法官表现出较高的信任度，其必然预设了法学素养深厚、公正严明、秉公执法的良好个人形象。就制度设计而言，相比促成更好的结果发生，防止更坏的结果发生总是应该居于更加优先的位置。观察目前的审判权运行制度，一方面无论改革前后对法官个人的要求均未脱离这种基调，对改革的证成意义不大；另一方面基于司法清廉而设计的监督机制，包括法官职业素养要求，法官错案责任追究机制等因为与司法行政管理交织混杂，且形成了法官个人与法院领导的“连坐”机制，事实上并未发挥出积极作用。推进审判权运行机制改革，应当选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的审判人员作为员额内法官进行独任审判或是担任合议庭的审判长。同时，应当基于法官的弱点和缺陷去进行有针对性的制度安排。实际上，法官的职业利益和个人利益相对分离，形成了法官相对独立于审判机制的利益判断标准，在审判工作中，法官势必更倾向于基于自身利益来衡量各种方式的选择和资源的利用，并据此进行制度设计。法官在坚守基本法律素养，保有基本职业素质的基础上，仍然是趋利避害的个人。从独立化审判的制度设计具体内容来看，尚未发现对此种现实的应有考虑，而缺乏这种考虑必将在很大程度上影响改革效果，应当引起重视。

2.“去行政化”的价值影响分析

审判效率方面。由于“去行政化”审判省去了院庭长审批环节，在其他方面不变的情况下，理论上能够有效提升审判效率。操作中需要注意两点：一是影响审判效率的因素较多，应当多点着力，不能仅认为省略院庭长审批环节即能够提升审判效率；二是在制度设计的具体细节上，应当减少对审判效率产生的负面影响。

审判公正方面。按照通常对审判行政化的批判，亲历性的缺失会对案件的正确认定造成很大的影响。“去行政化”审判由于有效避免了亲历性缺失问题，理论上能够更加有效保证案件实体处理的公正性。但存在两方面限制：一是案件审理结果的公正与否，对案件承办人和合议庭成员素质的的依赖更大；二是在一些疑难复杂以及涉及到对法律的理解问题等案件中，对案件是否公正的判断可能会变得更加困难。此外，在“去行政化”审判的前提下，如何充分发挥院庭长的审判经验，提高案件裁判的公正性，也是需要思考的一个问题。

裁判尺度方面。相比于“行政化”审判，“去行政化”审判在统一裁判尺度上面临的挑战更大。裁判尺度的统一问题一直是困扰人民法院的一大难题，在改革审判权运行机制时，如何合理设计相应制度，实现所在法院、上下级法院乃至全国法院裁判尺度的统一，是需要重点思考并加以具化的问题。

司法清廉方面。“去行政化”审判强调“让裁判者负责”。尽管目前中央提出推行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，但在实践中应当如何操作并未明确。在实行“去行政化”审判模式后，问责制度应当如何发挥作用值得期待和考究。同时，在权责统一的过程中，还应当实现放权与管理的合理平衡，既防止出现放任自流的现象，也避免管的过死，导致审判权运行僵化的情况。

三、审判权运行“去行政化”的思路和建议

“去行政化”审判机制的改革思路，建立在对审判权更为深刻和准确的认识基础上，有其科学性与合理性。从去行政化的角度来看，实质上是在强调审判权异于行政权的特质。从权利行使的角度来看，则是在重点解决之前存在的权责错位和不统一问题，确保法官“掌权”的同时为权力行使后果承担责任。在此过程中需要注意两方面：一是由于审判权运行机制改革涉及到法院工作的方方面面，蕴含了新的理念，新的动因，是一项极为复杂的综合工程，因此不能指望一蹴而就，毕其功于一役；二是现有的审判机制存时已久，影响既深且广，特别是对那些从事审判工作较长的法官来说，不论是思维模式还是行为习惯，都经历了一个“习得”和“内化”的过程，同样不能依靠一朝一夕予以改变。这是当前司法改革面临的客观现实，因而在改革思路上应该注重渐进性。在不放弃大方向调整与整体变革推进的前提下，于实现各微观功能的具体制度设计上更加注重在原有制度上的调适与改进，建立新旧理念和机制的衔接桥梁，并通过微观措施的改变，不断积累量变，最终实现质的突破，形成比较适合时代发展要求的新的审判风格。

一是各级法院和法官应当顺应时代发展潮流，牢固树立改革的主动意识，以积极的态度理解并参与到改革过程中来。改革推进的具体举措要扎实，不应付，切实防止改革中出现新瓶装旧酒，换汤不换药的情况，在无关疼痒、影响不大的方面满足审判权改革的要求，在一些实质性方面则不改前规，从而背离改革的初衷。

二是坚持改革的渐进性原则。其核心要求是在新旧审判机制的转换中，在摒弃旧弊的同时，善于发现旧审判机制的长处与优点，并在改革的过程中予以消化和吸收，不能一概将之扫地出门，完全另立炉灶。

三是切实解决改革之后的院庭长和审判长的职能定位问题，防止出现审判长对原有院庭长位置与功能的简单替代。一方面，作为具有丰富审判经验的院庭长，是法官中的精英，在司法改革中如果完全脱离审判职能，无疑是对审判资源的巨大浪费。另一方面，院庭长花费大量时间亲赴一线担任审判长参与案件审理，则应有的审判管理和审判监督职能势必受到较大影响。

四是科学选任符合改革要求的法官。合理构建在知识和经验上能够适应审判权运行机制改革后新要求的法官选任和培养机制，如初任法官的培养和选拔机制，在职法官的培训机制和考核机制等。

五是合理设计权责统一原则下对法官的监督制约机制。主要考虑内部监督与外部监督相辅相成和如何引入外部监督；内部监督机制与廉政建设制度相衔接与法院廉政“连坐”问责弊端；结果监督和过程监督的侧重与二者的有机结合等三个方面问题。

四、结语

在当前审判权运行机制改革中，从宏观层面来看，不论是顶层设计还是理论论证，都比较缺少对作为“裁判”和“负责”主体的法官的现实关照；从微观层面来看，在具体的制度设计和操作流程中，法官个性特征被忽略，成为“非人格化的抽象符号”。实际上，从静态的审判权运行制度设计到动态的审判权运行推进，主要依赖于一线法官。因此，一线法官的理解与认同，是确保改革成效的关键所在。尽管从改革的初衷来看，“去行政化”并非是促动改革的真正原因，但只有建立符合我国现实国情与司法规律的审判权运行机制，才能真正揭示司法改革的内在动力和发展方向。

（李生龙，重庆市第一中级人民法院副院长，民革中央社法委委员，民革重庆市委会副主委/责编张栋）