协商民主的创新实践——杭州市政协关于全会建议案的做法与成效

◎杭州市政协研究室

协商民主的创新实践
——杭州市政协关于全会建议案的做法与成效

◎杭州市政协研究室

全会建议案是人民政协履行职能的重要形式，也是杭州市政协践行协商民主的创新实践。它是根据涉及经济社会发展全局的重大集体提案线索，经杭州市政协全体会议审议通过，转化为以政协委员会的名义向中共杭州市委、市政府提出的建议案。2013年以来，杭州市政协根据政协章程和政协全体会议工作规则，以全会建议案的形式，广泛凝聚全体委员的智慧和共识，充分发挥政协的职能作用，为助推经济社会发展竭智尽力。

一、背景和起因

长期以来，政协在全会上一般以提案的形式，向中共党委、政府提出意见建议。但随着经济社会管理活动的日趋复杂，以往的提案工作与新的形势和任务相比，与委员和人民群众的期盼相比，存在着新的情况和问题。一是提案的主体力量比较分散，大多数提案是以个人名义提出的，未能充分发挥集体的智慧，集体提案的比例不高。二是在提案的质量与数量关系上，随着提案数量的不断增加，质量问题日益显现出来。提案内容有的比较零散，有的比较空泛，针对性不强，还有很多重复和类似的提案。从提案办理来看，领办的提案数量过多，特别是重复性提案多，个别提案承办单位达到100多件，给办理工作确实带来了很大的压力。三是由于党政部门职能分工日趋细化，对综合性、系统性的问题，单一部门往往无法解决。如近年委员们普遍关注的“大气污染防治”、“水环境治理”、“食品安全监管”、“养老事业发展”、“交通两难治理”等方面的提案，虽然反映的是一个侧面的问题，但要解决这些问题，却是一项综合性、系统性的工程，如果仍然按照以前的提案办理模式，仅靠某一部门牵头办理是很难落实的。如何改变这种局面，特别是提案如何充分体现社会各界群众的整体利益、体现全体委员和各参加单位共同呼声的意见建议，如何以更好的建议形式提出来，节省行政资源和时间成本，推动党委、政府更加重视问题的研究解决，一直是各地政协思考和研究的问题。

我们在实践中感到，提案与建议案都是政协的重要履职方式，相较而言，提案作为政协特有的履职手段，一般通过政协全会提出，党委政府对提案办理的自觉性普遍较高，而且其交办、办理、督办、考核等方面都有明确的规章制度，对具体的办理机构、责任人、答复和落实时限都有具体要求，操作性、程序性、有效性强，如果把建议案与提案工作充分对接起来，使提案的一些做法充分运用到建议案中，将有力促进政协建议案的有效采纳落实。有鉴于此，我们提出了设立全会建议案的构想，把建议案与提案工作有机结合起来，探索从界别和专委会集体提案中遴选产生全会建议案，这样更集中直接地反映各界群众的意见、愿望和诉求，更郑重严肃地发挥政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用。全会建议案由政协集体提案发展而来，与提案相比又具有不同的价值和地位，主要体现在：听取意见范围更广，建议案来自各界别和专委会的集体提案，最后提交全会表决的是综合了多件提案意见的结晶，在最大程度上反映了多数委员和参加单位的意志；意见建议质量更高，建议案严格按程序筛选把关，每个过程都使建议案内容不断丰富完善，更具备全局性、前瞻性、可行性；社会影响更大，建议案经政协全体会议庄重表决，又由党委、政府研究办理，这对推动所反映问题的解决更有力度。

二、具体做法

设立全会建议案是一项全新的工作。近年来杭州市政协不断建章立制，完善工作机制，积极探索实践。

1.制定全会建议案规则。

根据政协章程和全国政协全体会议工作规则、提案工作条例有关规定，政协全体会议可就涉及经济和社会发展的重大事项、人民群众普遍关心的热点问题，向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案。据此精神，杭州市政协出台了《市政协全体会议建议案的暂行办法》，明确全会建议案的立案标准、遵循原则、提出主体、审议程序以及报送形式和反馈要求等，从制度上对建议案的产生进行规范。《暂行办法》把全会建议案定性为政协履行职能的重要方式，规定建议案必须围绕事关改革发生和重要民生问题提出，具有全局性，有一定的前瞻性、可操作性，通过努力能够实现。在此基础上，市政协又进一步制定了《市政协全体会议建议案实施方案》，对《暂行办法》有关内容进行细化，明确了全会建议案要符合政协提案的一般要求，属于各党派团体和各界别小组、专委会提出的集体提案，并细化了推荐申报、收集整理、会审商办、提案委初选、有关会议审议等各环节的操作流程，使建议案的运作有章可循、规范有序。

2.明确全会建议案的产生程序。

选题征集。每年第四季度，市政协向各民主党派、人民团体、界别、专委会和委员布置建议案申报工作，要求各参加单位和专委会至少提交1件集体提案，把其作为全会建议案的线索来源。随后市政协分别召开界别小组召集人、专委会主任、各界委员座谈会等，全面发动和部署建议案的征集工作，要求各单位切实做好协商论证工作。同时，市政协通过网上公共征集线索，走访各民主党派、人民团体、有关界别和委员，广泛听取各方面的意见和建议，收集素材形成参考题目并引导各界别组、专委会围绕参考题目，深入开展调研，申报建议案选题。

遴选协商。市政协对以重点提案形式提交的建议案选题，认真研究梳理，一方面送市委、市政府办公厅及有关专家评审，另一方面对选题线索中发现的问题，深化调研，重点引导各民主党派、工商联和各专委会集体会商，从中确定几个重点议题。在对提案进行全面审查的基础上，从中审查遴选出一定数量具有全局性、前瞻性、可行性的提案意见作为全会建议案的初选建议。然后召开提案委主任（扩大）会议，以无记名投票推荐方式产生若干件候选建议案（留有三分之一的差额）。在这一环节，市政协非常注重将来自基层、来自委员的意见建议与市委、市政府相关部门沟通，使建议案既集中全体委员的智慧，又吸收与市委、市政府充分沟通协商的成果。

层层审议。一是主席会议初审。市政协主席会议在听取建议案建议线索单位对候选建议的背景和内容的介绍后，主席会议成员以无记名投票的方式，按得票多少排序，推荐产生几件候选建议案（根据实际情况确定数量），会后把候选建议案印送市政协各位常委审议，同时送市委、市政府主要领导及有关方面征求意见，加强沟通联系、争取支持。二是常委会议再审。会前根据市委、市政府主要领导意见，综合相关委员和专家的意见建议，对候选建议案进行修改完善。常委会组成人员以无记名投票方式推荐产生1-3件候选建议案（草案），提交政协全会审议。选出来的建议案一般都与人民群众的生产生活息息相关，也是市委、市政府高度关注并希望政协积极推动的重要事情。三是全体会议定审。全会期间先以界别小组为单位组织委员认真讨论大会提交的建议案，政协提案工作部门根据委员们提出的意见建议，进一步修改完善建议案。在全会闭幕会上，全体委员采用举手表决的形式，审议通过建议案（半数以上委员同意即为通过）。会后以政协杭州市委员会的名义，将全会建议案报送市委、市政府办理。

3.推进全会建议案的办理落实。

设立全会建议案的最终目的是引起中共党委、政府的高度重视，使提出的意见建议得到有效办理和落实。对政协报送的全会建议案，市委、市政府高度重视，有以下几个明显特点：一是专门成立全会建议案办理领导小组，形成党委和政府“主要领导牵头、专题会议研究、分管领导协调、主办单位负责办理、其他部门参与配合”的办理新格局，办理层次和规范化程度进一步提高。全会建议案由市委、市政府主要领导牵头，明确有关部门具体负责办理，确定主承办单位，其他承办部门共同参与，明确分工，形成合力。二是办理要求更加务实。市委、市政府专题会议研究，明确提出建议案的办理思路和举措，要求办理工作讲求质量、注重实效，对建议案的答复做到摆实情、出实招、求实效，做到回答问题不回避、落实建议不跑题。三是办理反馈明确。建议案各承办单位分别提出办理工作方案报市政协，办理完毕后要向市政协回复办理情况。而且明确由市政府领导向市政协常委会通报全会建议案的办理完成情况。四是注重协商督办。市政协把主席会议协商督办全会建议案作为政协一项年度重点工作，以高规格的会议形式对建议案办理进行协商督促，促使党委、政府及有关部门进一步深化建议案办理工作，最大限度地解决建议案所关注的问题。

三、成效

设立政协全会建议案，从建议的征集、筛选、审议、交办到办理反馈等各个环节都赋予了新的内容和要求，无论是对政协工作的提升，还是对建议案具体问题的解决和落实，都取得了明显的成效，产生了良好效果。

1.激发了政协各参加单位、专委会和广大委员履职积极性和主动性，形成了良好的导向作用。

全会建议案标准明确、导向明确，由集体提案筛选产生，最终入选要过五关、斩六将。由于建议案必须经过严格的筛选程序，具有办理规格高、群众关注度高等特点，广大委员和各参加单位都十分珍惜这一机遇，争取榜上有名。各界别小组和专委会根据建议案标准，积极组织本界别、专委会委员的力量，紧紧围绕党委、政府和人民群众普遍关心的问题，深入基层、深入群众，精心选择课题调研，有的将调研内容细化后分工实施，有的反复核实数据和情况，有的主动与政府相关部门沟通商讨，有的还赴兄弟省市学习考察，力求提出有针对性、全局性和独到性的意见建议。这样在政协系统内无形中形成一种激励机制，激发了广大政协委员履职的热情，提高了政协工作的参与度。同时，对市政协参加单位和广大委员履职尽责发挥了良好的导向作用，各界别小组和委员按照要求准备提案，更加关注民生民情，更加关注全局性大事，更加注重建议质量。

2.创新了政协履职的载体和方式，增强了政协协商民主实效。

把审议全会建议案作为政协全会的一项重要内容，纳入政协全会议程和日程，期间组织委员进行讨论，既拓宽了政协全会的履职平台、丰富了互动讨论的内容，又扩大了政协履职平台和影响，尤其是党委、政府领导及部门负责人参加政协界别小组的讨论和闭幕会活动，目睹委员们举手通过政协建议案，这是政协履职的一大创新，增强了政协工作的活力和影响力。而且全会建议案的提出、设立、办理和落实的过程，就是政协内部反复沟通协商的过程，是政协与党委、政府进行办理协商的过程，是政协发挥协商民主重要渠道和专门协商机构作用的过程，有利于增强政协协商民主的针对性和实效性，扩大政协工作的影响。

3.推进了党委、政府重要决策部署贯彻落实，促进了改革发展。

四年来，市政协向市委、市政府先后提出了推进“美丽杭州”建设、打造“西湖蓝”、建设最文明杭州等8件全会建议案。在领导重视和各方共同努力下，建议案的意见建议有的上升为市委、市政府重要决策部署，有的推动了相关民生工作的落实，有的促进了关切问题的解决，发挥了不可替代的决策参考和工作推动作用。比如，针对《关于建设“美丽杭州”的建议》，市委充分吸纳政协的意见建议，专题研究部署“美丽杭州”建设工作，明确提出要将杭州打造为美丽中国样本，政协建议案提出的意见建议大部分被吸纳到市委十一届五次全会审议通过的《关于建设“美丽杭州”的决议》和《“美丽杭州”建设实施纲要（2013-2020年）》，以及《“美丽杭州”建设三年行动计划（2013—2015年）》等文件之中。又如，针对《关于实施日常出行公交分担率倍增计划的建议》，市委、市政府以国家“公交都市”示范城市创建为契机，制定了“公交分担率倍增计划”，即2013年公交分担率提升3个百分点，2015年中心城区公交分担率达到35%以上，2017年达到40%以上，2021年达到50%以上，十年全面实现公交分担率倍增的计划，等等。实践证明，政协全会建议案是一种非常有效的履职方式，有利于广泛凝聚社会各界的智慧、力量和共识，有利于促进党委、政府科学民主决策，有利于助推经济社会发展和民生改善。

（责编/刘玉霞）