中国农村公共事务治理的危机与响应

文/王亚华 高瑞 孟庆国

中国农村公共事务治理的危机与响应

文/王亚华 高瑞 孟庆国

进入21世纪以来，中国农村公共事务治理面临严峻的挑战，突出表现为村容村貌、农田水利、人文环境、生态环境等公共事务，在很多村庄无人组织、少人参与，呈现普遍衰败的景象。当前中国农村正在经历的公共事务治理危机，是国家治理面临的重大挑战。十八届三中全会提出，2020年全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。农村治理是国家治理的重要组成部分也是薄弱环节，已经成为国家治理现代化的掣肘。研究农村公共事务治理危机的成因与应对，对于深化农村治理认识与推进农村治理变革，具有重大的理论与实践价值。

中国农村“发展悖论”与公共事务治理危机

2000年以来，中国农村发展形势喜忧参半。一方面，农民收入持续较快增长，粮食总产量实现创纪录的“十一连增”；另一方面，农村公共治理形势严峻，面临基层组织涣散、乡镇财政困难、公共服务短缺、人居环境变差、自然生态退化等众多挑战。当前很多农村地区出现了“发展悖论”现象：农村经济发展、农民收入增长、硬件设施不断改善的同时，农田水利、人文环境、生态环境等公共事务却呈现普遍衰败的景象。农村物质生活不断改善、农民住宅越来越豪华，但是农村生活垃圾遍地、污水横流，人居环境越来越恶化，这一现象在中国很多村庄都可以看到，可谓是当代中国农村公共事务衰败的缩影。从近年来我国水土、生态和环境等各种数字变化趋势来看，当前中国农村面临着深刻的公共事务治理危机。目前全国农村每年产生生活污水约80 亿多吨，大部分得不到有效处理；生活垃圾约1.1亿吨，其中0.7亿吨未作任何处理，直接危害农村人居环境。全国农药年使用量30多万吨，化肥施用量5900多万吨，大量化肥和农药进入土壤和水体，严重的面源污染导致水环境质量持续恶化。与此同时，农村水土资源的恶化也呈现加快趋势。

中国农村的集体行动困境

中国农村公共事务治理面临的危机，与中国经济社会发展阶段和农村社会结构的深刻转型密切相关。随着中国经济快速发展与城镇化和工业化的推进，大量农村人口特别是农村精英向城镇地区迁移，大规模的劳动力外流使农村地区的社会结构发生了深刻变迁，出现了农村社会空心化、农村人口老龄化、女性化以及农村土地非农化等新趋势。目前农村30岁以下的年轻人80%在外务工，显著提高了农民工资性收入，农民的增收用于建设农村房屋、提高家庭生活水平；而与此同时，农民的乡土归属感下降，参与公共事务的动力薄弱，集体行动能力大大下降。

中国农村的体制变迁也对农村公共治理产生了深刻影响。农村公共产品的供给，在人民公社时期主要依靠政权力量强制下的农民合作；分田到户后税费改革前，随着国家权威从基层的逐步淡出，农村基层组织对农民的整合能力不断下降；税费改革后，农村公共事务越来越依赖农民自愿合作。而目前小农意识浓厚、自利、相互猜疑的农民缺乏相互信任和监督的基础，难以实现自发的合作，由此导致了普遍存在的农村集体行动困境。

根据清华大学中国农村研究院2014年对全国22省区的305个村的抽样调查结果，采用机器抽水、打井和水渠灌溉的比例各占1/3，机器抽水和打井灌溉已经成为农户主要的灌溉方式。中国经济社会转型以及农村社会结构和治理体制的变迁，逐步瓦解了计划经济时代依靠国家的“大水利”，演变为现在主要依赖农户个体打井、挖堰、购置设备抽水等形式的“小水利”遍地开花的局面。农民灌溉集体行动的变迁，是中国农村公共事务治理变迁的缩影。

中国农村公共事务治理的“三重失灵”

公共事务治理面临的核心问题是如何克服“集体行动困境”，即由于个体理性选择导致集体非理性后果之间的冲突。已有的集体行动理论显示，政府管理、市场调节和社会自治是解决集体行动困境的三种基本途径。反观当下的中国农村，公共事务的集体行动面临政府、市场和社会“三重失灵”的局面。

（1）政府失灵。由于生产效率低下，自1978年人民公社解体后，基层政府第一次退出农村公共事务的治理；生产大队改为行政村，农村公共事务主要由行政村组织、协调完成。2003年农村税费改革后，基层政府第二次退出农村公共事务的治理；基层政府的不断退出，其结果是政府在农村公共事务的治理中逐步陷入失灵状态。（2）市场失灵。由于农村集体行动的困境，以市场化为导向的产权改革一再被强调；但是，寄希望于市场来解决农村公共事务治理难题，是很值得商榷的做法，这方面有过沉痛的教训。（3）社会失灵。为了应对农村集体行动的困境，农民自主治理被寄以厚望。以农田水利为例，以农民用水户协会为组织形式的参与式灌溉管理改革在过去20年间不断被强调。但是实践过程中，由于农民用水户协会缺少强制性，难以解决搭便车和有效监督问题，多数协会发挥作用并不明显。

随着中国经济社会转型以及农村社会结构和管理制度变迁，农村基层组织动员能力下降，市场机制供给农村公共物品作用有限，农民自治能力未能发育起来，农村公共治理出现了“三重失灵”的困局，这是由当前中国农村的三个基本特征决定的。（1）农村基层组织制度型权力弱化，组织动员能力下降。村民委员会作为名义上的自治型组织，以及事实上的政权体系的基层办事机构，随着基层治理体制的变迁，所拥有的强制动员能力不断萎缩。（2）私有化改革导致公共资源产权碎片化。以“分田到户”“分林到户”“分草到户”“分水到户”为代表的产权改革，旨在提供激励机制和解决“公地悲剧”难题。但现实中这种私有化倾向的改革，导致农村公共资源产权的碎片化，其直接后果是农民更难以就公共事务的治理形成有效的和有规模的合作。（3）大规模农村劳动力外流与农民异质性增加。改革开放后的经济市场化转型给广大农村带来了强烈的冲击，农村青壮年劳动力大规模外流。劳动力外流一方面引起了农村治理资源的流失；另一方面提高了农户家庭收入的异质性。

探寻中国农村公共事务的“良治”之道

随着“治理”成为国际学术界的研究热点，西方公共治理理论前沿已经揭示：集体行动比传统上认为的复杂得多，不存在“万能药”式的制度解决集体行动困境。面对多样性的公共治理问题，必须根据特定的自然地理、经济社会、规则制度以及背景条件等因素，选择特定的解决方案。因此，当代公共治理理论已经远远超越了传统的政府、市场和社会的划分范畴，特定的治理问题往往需要政府、市场与社会的某种混合机制，多元主体合作的治理机制日益成为实现良治的一般性原则。国际治理前沿的这些认识，对于探索中国农村治理创新很有启发性。

同时，中国各地为了应对农村治理危机，开展了很多实践探索，涌现出了一些推动农村治理变革的有益经验，包括“第一书记”和“企业家村官”的制度安排、“村医村教”进村“两委”的制度探索和“村民理事会”的治理实践。另外，以村庄微信群和电商为先导的“互联网+农村”迅猛发展，正在深刻改变中国农村的治理结构。村庄微信群成为交互信息的平台，这为汇聚民意、村务公开和民主监督提供了极大的便利。电商在农村的合伙人可能成为村民讨论村庄公共事务的联络人，电商在农村的服务点可能成为村民讨论村庄公共事务的重要场所。综合实践中涌现出的这些案例，其基本的着眼点在于提升农村基层的领导力水平。例如，“第一书记”和“企业家村官”的制度安排增强了村级党组织的领导力，“村医村教”进村“两委”的制度探索提升了村民委员会的领导力，“村民理事会”的治理实践则加强了农村新型社会组织的领导力。此外，实践中还涌现出了退休政府官员回乡担任村干部的案例。

无论是选派的“第一书记”和返乡的“企业家村官”，还是常住农村的“村医村教”和告老还乡的“退休官员”，其本质都是领导力注入或者回归农村的过程。其中，企业家村官和退休官员个人与家庭已实现衣食无忧，他们在经济利益方面具有超然的态度，并且热爱家乡、具有公共情怀，在农村社会有着广泛的影响力；对他们而言，参与农村公共事务的治理最重要的回报就是自我价值的实现。恢复高考和改革开放已近40年，这个期间农村走出了大量的人才，相当一部分人已经功成名就，他们有回到家乡、建设农村的愿望，农村社会的领导力匮乏，这批人的参与或回归提供了基层急需的领导力资源。

应对农村治理的困境，需要借鉴国际前沿的治理理论，吸收中国各地实践探索的有益经验。中国地域辽阔，目前有多达58.8万个行政村，各地自然地理、经济社会与人文环境差异甚大。国际前沿治理理论的启发意义在于，不存在“万能药”解决农村的治理危机，也不存在一种“一劳永逸、包治百病”的农村治理模式，各地应当因地制宜推进符合当地实际的治理创新。同时，中国各地众多基层治理创新的鲜活案例提供了重要启示，当前中国农村治理改革的突破口，在于增加领导力资源的供给。在提高农村基层社会领导力水平的基础上，探索符合各地村庄情况的自主治理形式，是未来中国农村公共事务“良治”的基本取向。

【王亚华系清华大学公共管理学院教授，高瑞系清华大学公共管理学院博士研究生，孟庆国系清华大学公共管理学院教授；摘自《清华大学学报》（哲学社会科学版）2016年第2期；本文系国家自然科学基金项目（71573151）、国家社会科学基金重大项目（15ZDB164）、清华大学自主科研计划（2014z04083）成果】