论我国职业教育办学模式的变革

万卫+石伟平

摘 要：我国职业教育办学模式面临的主要矛盾是计划色彩浓厚的办学模式越来越难以适应市场经济体制逐步完善的需要。我国选择计划性的职业教育办学模式，离不开复杂的历史背景；我国改革计划性的职业教育办学模式，是在现实条件下的必然选择。改革我国计划性的职业教育办学模式，关键是要发挥市场在资源配置中的作用，可以从转变办学思想、丰富办学主体、落实办学自主权和营造公平的办学环境等方面入手。

关键词：职业教育；办学模式；变革

作者简介：万卫，湖北工业大学职业技术师范学院讲师，教育学博士，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所博士后；石伟平，华东师范大学教育学部职业教育与成人教育研究所教授，博士生导师。

基金项目：湖北省高等学校人文社会科学重点研究基地湖北职业教育研究院基金项目“湖北省混合所有制职业院校治理问题研究”（编号：2015A104），主持人：万卫；湖北技能型人才培养研究中心基金项目“湖北省混合所有制职业院校运行机制研究”（编号：A2015002），主持人：万卫；教育部哲学社会科学研究重大改革项目“职业教育办学模式改革研究”（编号：10JDZ0040），主持人：石伟平。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）22-0011-05

随着改革开放的深入，我国经济逐渐从计划经济体制向市场经济体制转型。在这样的条件下，人们心中始终萦绕着一个疑问：我国职业教育的办学模式究竟向何处去？它不仅关系到职业教育的发展方向，还关系到职业教育的发展动力。如果要解决这一问题，我们首先就要回答：究竟何为职业教育的办学模式？然而对于办学模式，学术界至今没有取得一致意见。我们还发现，许多研究者将办学模式与教育模式、人才培养模式等概念混为一谈。潘懋元、邬大光两位学者认为，办学模式是指在一定的历史条件下，以一定办学思想为指导，在办学实践中逐步形成的规范化的结构形态和运行机制[1]。两位学者揭示了办学模式的核心要素包括办学思想、办学形态和办学体制等。我们认为，所谓职业教育办学模式，是指职业教育在一定办学思想的指导下，各种办学要素形成的关联方式，它主要解决“办什么样的学”和“如何办学”的问题。在此基础上，我们将讨论我国职业教育的办学模式究竟如何进行变革。这就要求我们回答：我国职业教育办学模式为什么要进行变革？只有如此，我们才能解答以上疑问。

一、我国职业教育办学模式面临的主要矛盾

我国职业教育的办学模式为什么必须进行变革？简言之，这是由我国职业教育办学模式所面临的主要矛盾决定的。我们认为，我国职业教育办学模式面临的主要矛盾是计划色彩浓厚的办学模式越来越难以适应市场经济体制逐步完善的需要。可以说，计划性是现阶段职业教育办学模式的重要特征。总的来看，它主要表现在以下几个方面：

第一，“以供应为目标”的办学思想。如果以发展观为依据，可将职业教育的办学思想分为两种，即“以需求为动力”和“以供应为目标”[2]。所谓“以需求为动力”，就是根据劳动力市场对人才数量和规格的需要，职业教育对专业设置和课程内容等进行调整；所谓“以供应为目标”，就是根据政府部门对人才数量和规格需求的预测，职业教育对专业设置和课程内容等进行调整。总的来说，尽管我国逐渐向市场经济体制转型，但政府部门依然热衷对人才需求进行预测，职业院校将之作为办学的重要依据。从历史的角度来看，职业教育“以供应为目标”的办学思想适应了计划经济体制的需要，为我国尽快恢复和发展国民经济提供了必需的技术技能型人才。然而随着我国逐渐向市场经济体制转型，这种办学思想越来越难以适应经济社会发展的需要。福斯特教授曾经批评说，“人们对人才需要预测的准确性很值得怀疑”。因此在市场经济条件下，如果职业教育依然将“以供应为目标”作为主要的办学思想，学生毕业后就很可能无法找到合适的工作。

第二，以政府为主的举办者。根据办学资金的来源，可将职业教育的举办者分为政府、企业和个人。总的来看，我国职业教育的举办者主要是政府。我国职业教育的办学资金主要以国家财政性教育经费为主，民办学校中举办者投入、社会捐赠经费、事业收入等还比较低。根据《中国教育经费统计年鉴2014》的数据显示：2014年中等职业学校的教育经费收入为199，786，913，000元，其中国家财政性教育经费为171，900，418，000元，约占总收入的89.05%。职业教育的办学资金以国家财政性教育经费为主，至少存在三个方面的问题：一是国家的财政收入总量是有限的。尽管财政收入水平逐年上升，但我国毕竟是一个发展中国家，需要财政投入的方面还有很多。在这样的约束条件下，职业教育寄希望国家大幅提高财政拨款额度不太现实。二是企业是职业教育的重要受益方。根据“谁受益，谁付费”的教育成本分担原则，企业有义务增加对职业教育的投入。当然，政府应该通过法律或政策来保障企业的合法权益，这也是世界各国的通行做法。三是职业教育具有跨界性。与普通教育不同，职业教育的办学离不开企业的积极参与。如果企业没有参加职业教育办学，职业教育的质量就很难得到保障。因此，国家应该充分利用市场机制，吸引企业参加职业教育办学。例如，加快发展混合所有制职业院校。

第三，职业院校缺乏办学自主权。目前，职业院校，特别是中等职业学校严重缺乏办学自主权。一方面，由于缺乏办学自主权，导致中等职业学校没有办学活力。1995年我国颁布的《中华人民共和国教育法》规定，学校具有如下权利：按照章程自主管理；招收学生或者其他受教育者；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分等。然而事实上，中等职业学校的这些权利至今没有得到很好地落实。例如，中等职业学校依然需要按政府部门下达的计划进行招生。另一方面，由于缺乏办学自主权，导致中等职业学校无法适应充满竞争的市场环境。学生是中等职业学校生存与发展的重要基础。近年来，许多中等职业学校面临着“吃不饱”的窘境，甚至“关门歇业”。随着国际化进程的加快，我国中等职业学校既要与普通高中竞争生源，还要与国外的职业院校竞争学生。可见，中等职业学校面临着严峻的生存环境。

第四，缺乏公平的办学环境。竞争是市场经济的本性，它使资源获得优化配置。在市场经济条件下，职业院校无法回避竞争，这就要求我们营造公平的办学环境。如果没有公平的办学环境，职业院校就无法实现优胜劣汰。总的来看，我国职业院校还缺乏公平的办学环境。一方面，职业院校之间的竞争不公平。例如，2006年我国启动“国家示范性高等职业院校建设计划”。该计划的目的主要是：通过100所示范性高等职业院校的建设，为我国高等职业院校的发展树立“模范”。尽管它具有重要的积极意义，但也带来了事实上的不平等。无须讳言，进入该计划的高等职业院校可以获得国家财政的重点支持。相反，没有进入该计划的高等职业院校失去了重要的发展机遇。另一方面，职业院校与普通院校的竞争不公平。例如，我国高等院校实行国家财政性经费拨款制度，在相当长的时间里，高等职业院校的国家财政性经费拨款都远低于普通高等院校。这就导致了高等职业院校的办学条件难以满足教育教学的基本需要。然而，根据世界银行1988年的一项研究结果显示：发展中国家职业技术学校的生均成本通常比普通中学要高153%[3]。目前随着政策的调整，这一不合理的局面开始有所改善。

二、我国职业教育办学模式的历史演变

我国职业教育的办学模式为什么具有计划性？这就要求我们对我国职业教育办学模式的历史演变进行考察。正如一位学者所言，“我们要理解事物的现在，就必须了解事物的过去”。总的来看，我国职业教育办学模式的改革以办学体制为核心，目的是增强职业教育适应经济社会变化的能力。根据办学体制的不同，可将我国职业教育办学模式的发展分为两个阶段：

（一）建立期（1949-1977年）

1949-1977年，国家通过对旧社会的职业教育进行社会主义改造，逐渐建立了具有计划性的职业教育办学模式。改造的主要内容有：第一，将私立职业学校改为公办。1949年，我国召开了第一次全国教育工作会议，提出“对中国人办的私立学校，一般采取保护维持，加强领导，逐步改造的方针”，标志着我国开始着手对旧社会的职业教育办学模式进行改造。1952年，教育部颁布《中等技术学校暂行实施办法》，提出“私立中等技术学校在学校董事会同意和条件具备的原则下……改为公立学校”[4]，标志着我国私立职业教育逐渐走向了消亡。第二，逐步建立高度集中的管理体制。1952年，原政务院发布《关于整顿和发展中等技术教育的指示》，提出“关于中等技术学校的教育方针、制度、普通课程教学计划、全国总的设置计划和招生计划以及其他有关教育原则方面的问题，应由中央人民政府教育部决定，各地方人民政府的教育部门，应根据中央人民政府教育部的决定，领导各该地区的中等技术学校予以贯彻实施”。同年，我国开始通过院系调整，发展专门学院与专科学校，实现了对高等职业教育的专业、系科、院校的设置以及人事调配的计划性控制。第三，办学经费主要来自财政拨款。例如，《关于整顿和发展中等技术教育的指示》提出，“中等技术学校的经费，应按三级财政制度，分层负责解决”。第四，办学思想是有计划地为经济建设供应人才。1954年，原政务院发布《关于改进中等专业教育的决定》，提出“根据国家在过渡时期的总任务和第一个五年计划的基本任务，中等专业教育的任务在于有计划地培养中等专业干部，以保证国家经济发展的需要”。总之，通过社会主义改造，民办职业教育在我国逐渐消失了，职业教育完全由政府举办。

我国建立计划性的职业教育办学模式，有着复杂的历史背景。首先，我国计划经济体制逐步建立。职业教育必须与经济社会发展相适应，这是职业教育发展的基本规律。1949-1956年，中国共产党领导全国各族人民完成了对生产资料私有制的社会主义改造，初步建立了计划经济体制。经济体制的变革，必然要求对原有的职业教育办学体制进行调整。其次，向苏联学习办学经验的结果。尽管在政治上建立了社会主义国家，但是中国共产党还是缺乏建设社会主义的基本经验。因此，我国只能向苏联学习如何办好职业教育。事实上，苏联的职业教育确实颇具特色，并在一定程度上帮助苏联赢得了卫国战争的胜利。再次，西方国家对新生社会主义中国的围堵。新中国成立之后，鉴于对社会主义的巨大恐惧，只有极少数西方国家愿意同新中国建立外交关系。在相当长的时间里，西方国家还百般阻扰新中国取得联合国的合法席位。

在这样的复杂条件下，我国建立了计划性的职业教育办学模式。客观地说，它在一定时期内适应了计划经济体制的需要，在接下来的二十几年里为我国培养了大量的技术技能型人才。然而，随着我国从计划经济体制向市场经济体制转型，这样的职业教育办学模式越来越难以适应经济社会发展的需要，必须进行变革。

（二）变革期（1978年-）

从1978年到现在，为了适应市场经济体制的需要，我国开始探索改革计划性的职业教育办学模式。改革的主要内容有：第一，发展民办职业教育。1982年，我国对《中华人民共和国宪法》进行了修订，提出“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，这就为发展民办职业教育打开了大门。三十多年来，我国相继颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》、《社会力量办学条例》、《中华人民共和国民办教育促进法》等政策法规，有力地促进了民办职业教育的发展。根据《2014年全国教育事业发展统计公报》的数据显示：2014年，我国有民办中等职业学校2343所，在校生189.57万人，高职（专科）在校生212.28万人。第二，大力改革管理体制。1985年，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，提出“在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权”，标志着我国启动了职业教育管理体制改革的大门。目前，我国职业教育采取的是“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制，这就增强了地方政府办好职业教育的动力。第三，办学经费来源多元化。职业教育的办学经费来源包括政府的财政性经费、学费、社会捐赠、校产收入等，这就基本上改变了办学经费来源单一的局面。第四，逐渐面向市场办学。随着办学自主权的扩大，职业院校开始面向市场办学。为了适应市场激烈竞争的需要，职业院校纷纷面向市场调整专业设置，改革人才培养模式。第五，办学形式日益多样化。有学者提出，多样化是我国职业教育办学的基本特征[5]。事实上，随着办学体制、管理体制、办学思想的变革，我国职业教育的办学形式出现了“百花争艳”的局面，即民办职业教育与公办职业教育共同发展，学校职业教育与职业培训共同进步。总之，我国职业教育的举办者日益多样化，职业教育开始具有一定的市场化色彩。

我国探索改革计划性的职业教育办学模式，是在现实条件下的必然选择。首先，我国逐渐从计划经济体制向市场经济体制转型。所谓市场经济体制，简单地说，就是指市场的运行方式和制度安排。市场经济体制的基本特征，就是要发挥市场在资源配置中的基础性作用。然而，我国原有的职业教育办学模式，主要依赖计划对教育资源进行配置。在市场经济体制逐步建立并完善的条件下，如果职业教育继续坚持计划性的办学模式，就无法获得必要的办学资源。可以说，从计划经济体制向市场经济体制转型，是我国职业教育办学模式变革的主要外因。其次，职业教育发展的现状令人担忧。1985年，中共中央在《关于教育体制改革的决定》中提到，“经济建设大量急需的职业和技术教育没有得到应有的发展”。应该说，这一判断是客观的。根据有关资料，1978年我国仅有中等职业学校4700多所，当年招生70.4万人，占高中阶段教育招生总数的6.1%，在校生人数也只有130万人[6]。就高中阶段教育而言，职业教育与普通教育的结构已经严重失衡。显然，这对我国的社会主义现代化建设是极其不利的。那么，如果我们要从根本上改变职业教育落后于经济建设的局面，就只能变革已经趋于僵化的职业教育办学模式。可以说，职业教育落后于经济建设的发展现状，是我国职业教育办学模式变革的重要内因。

在这样的现实条件下，我国开始探索改革计划性的职业教育办学模式。经过三十多年的努力，职业教育的发展令人瞩目。例如，职业教育的规模逐渐增大，职业教育的结构趋于优化，现代职业教育体系基本建立。然而总的来看，我国计划性的职业教育办学模式还是没有发生根本变化，无法满足市场经济体制逐步完善的需要。

三、我国职业教育办学模式变革的方向

我国职业教育办学模式究竟向何处去？我们认为，改革我国计划性的职业教育办学模式，关键是要发挥市场在职业教育资源配置中的作用。具体说来，可以从以下几个方面着手：

（一）转变办学思想

转变办学思想，职业教育必须尽快脱离“以供应为目标”的桎梏。我们认为，职业教育的办学思想应该从“以供应为目标”向“以需求为动力”进行转变。办学模式的改革，以办学思想的转变为先导。然而，“以供应为目标”的职业教育办学思想在我国依然根深蒂固，其转变必然是一个长期的过程。职业教育转变办学思想，可以从以下几个方面进行努力：第一，专业设置以劳动力市场的需求为依据。劳动力市场对人才数量的需求，不是政府部门对劳动力市场需求所做的预测，而是劳动力市场已经真实存在的需求。职业院校在进行专业设置时，应该扎实做好劳动力市场需求的调研。第二，课程体系和课程内容以劳动力市场的需求为依据。职业教育的人才培养，只能通过课程来实现。目前来看，职业教育课程的“学科化”色彩还比较浓厚，无法满足劳动力市场对人才规格的需求。事实上，很多企业还在抱怨职业教育培养的人才无法适应自身的需求。因此，职业教育的课程改革非常迫切。有学者指出，职业教育的课程改革应该坚持工作过程导向[7]。“工作过程导向”的实质，就是重视劳动力市场对人才规格的需求。坚持工作过程导向的课程改革，职业院校应该重视岗位分析、工作任务分析和职业能力分析。

（二）丰富办学主体

丰富办学主体，重点是激发企业参与举办职业教育的积极性。提高企业参与职业教育办学的积极性，应该围绕如何提高企业参与办学的收益来进行。最近的一项调查显示：企业参与校企合作的成本和收益构成及高低情况因企业特征、合作目的的不同呈现较大的差异性，总体呈现“低成本、低收益”状态[8]。那么，如何改变企业参与职业教育办学“低收益”的局面呢？我们认为，可以从以下两个方面着手：一方面，政府应该严格执行企业用工制度，加大企业专项补贴。所谓企业用工制度，主要是规范企业雇佣和使用劳动力的一系列规则。目前，我国规范企业用工的制度主要有《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国劳动合同法》。尽管这两项法律已经颁布多年，但依然没有得到严格的执行，阻碍了劳动力市场的规范运行。这就要求政府下更大的决心，维护我国劳动力市场的正常秩序。当人们无法在劳动力市场轻易获得需要的人才时，企业参与职业教育办学的收益就提高了。政府加大对企业参与职业教育办学的专项补贴，是世界各国发展职业教育的通行做法。总的来看，政府对企业参与职业教育办学的专项补贴还是比较低。如果政府能够加大专项补贴，企业就能够获得一笔不小的补助。显然，这提高了企业参与职业教育办学的收益。另一方面，学校应该提高服务企业的意识，增强服务企业的能力。许多职业院校常常抱怨，企业没有参与职业教育办学的热情。对此，职业院校应该从自身方面找找原因。我们认为，学校缺乏服务企业的意识和能力，是导致企业没有兴趣参与职业教育办学的重要原因。因此，职业院校应该设身处地，充分考虑企业的需要，提高服务企业的能力。例如，职业院校可以邀请企业参与人才培养方案的制定，为企业量身培养人才。

（三）落实办学自主权

落实职业院校的办学自主权，核心是政府“赋权”和学校“用权”相统一。长期以来，我国学校办学陷入了“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。究其根源，没有把政府“赋权”和学校“用权”结合起来。增强学校在职业教育办学中的主体地位，可以从以下两个方面着手：一方面，政府应该真正“赋权”。简言之，政府应该赋予职业院校真正的办学自主权。根据《中华人民共和国教育法》规定，政府应该赋予职业院校的权利包括：按照章程自主管理；招收学生或者其他受教育者；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分等。职业院校只有具备真正的办学自主权，才有可能因地制宜地进行办学，才有可能办出特色和水平。另一方面，学校应该学会“用权”。我国职业院校并没有学会如何用权，这是导致政府不敢放权的重要原因。根据发达国家职业院校的办学经验，我国职业院校可以把制定学校章程作为载体，规范学校权力的内容、分配、行使和监督等。2015年5月，教育部发布了《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，提出“各级各类学校要依法制定具有各自特色的学校章程，全面形成一校一章程的格局”。在学校章程的规范下，职业院校有可能学会如何用好政府赋予的权力。只有这样，政府才能放心地向职业院校赋权。

（四）营造公平的办学环境

营造公平的办学环境，关键是发挥政府在职业教育办学的主导作用，可以从几个方面着手：第一，清理和修改不利于民办职业教育发展的政策、法规。民办职业教育是我国职业教育发展的一支重要力量，但发展的现状并不令人乐观。究其根源，我国还存在着不少歧视民办职业教育发展的政策、法规，如产权政策[9]。只有政府尽快清理和修改不合理的政策、法规，才能为民办职业教育的快速发展创造条件。第二，修订和完善《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）。《职业教育法》于1996年颁布施行，对我国职业教育的快速发展发挥了重要作用。然而，它也到了必须进行修订的关口。有学者指出，随着经济社会的发展尤其是金融危机对就业市场的冲击以及立法本身的缺陷，《职业教育法》的修订势在必行[10]。从德国职业教育发展的成功经验来看，《联邦职业教育法》对德国职业教育的促进作用功不可没，它为德国职业教育的发展营造了良好的法律环境。可见，如果政府加快修订和完善《职业教育法》，我国职业教育的办学环境将会更加优化。第三，为市场在职业教育办学中发挥作用创造条件。中共中央在十八届三中全会中提出，使市场在资源配置中起决定性作用。从“基础性作用”到“决定性作用”，说明我国越来越重视市场在资源配置中的地位。发挥市场在职业教育资源配置中的决定性作用，要求政府尽快纠正一些不公平做法。例如，职业院校应至少获得与普通院校同等水平的财政性经费支持，甚至更多。

参考文献：

[1]潘懋元，邬大光.世纪之交中国高等教育办学模式的变化与走向[J].教育研究，2001（3）：3-7.

[2]石伟平.从国际比较的角度看我国当前职教发展中的问题[J].比较教育研究，1996（6）：10-13.

[3]刘春生，牛征，纪元.高等职业教育经费来源渠道及投资策略研究[J].教育研究，2002（6）：84-88.

[4]宋小杰，曹晔.新中国民办中等职业教育发展历程评述[J].职业技术教育，2011（28）：70-75.

[5]郭月兰，徐国庆.多样化——职业教育办学形态的基本特征[J].职教论坛，2014（22）：81-85.

[6]黄尧.改革开放三十年职业教育发展回顾及对未来的展望[J].中国职业技术教育，2008（32）：5-8.

[7]徐国庆.当前高职课程改革关键概念辨析[J].江苏高教，2009（6）：130-132.

[8]冉云芳，石伟平.企业参与职业院校校企合作成本、收益构成及差异性分析[J].高等教育研究，2015（9）：56-66.

[9]万卫.论我国独立学院产权政策的调整[J].江苏高教，2014（5）：78-81.

[10]陈美玲.关于我国《职业教育法》修订与完善的思考[J].职教论坛，2009（28）：49-51.

责任编辑 韩云鹏