职业教育混合所有制改革的产权保护研究

谢笑天+王坤

摘 要：在当前职业教育混合所有制改革过程中，对于产权的保护存在较多问题，如国有和非国有投资主体的产权保护区别对待、中小投资者产权保护机制不健全、相关的法律法规保障制度不完善等。激发混合所有制职业院校国有资本和民营资本的办学热情，需要平等保护国有和非国有投资主体的产权，形成有利于职业教育混合所有制改革的法制保障，进一步完善中小投资者保护机制。

关键词：职业教育；混合所有制；产权保护

作者简介：谢笑天（1962-），男，云南师范大学职业技术教育学院院长，教授，研究方向为职业院校管理、校企合作；王坤（1979-），男，云南师范大学职业技术教育学院讲师，博士，通讯作者，研究方向为职业教育混合所有制改革、校企合作。

基金项目：全国教育科学规划教育部重点课题“我国职业教育混合所有制改革阻力研究”（编号：DJA150257），主持人：王坤。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）22-0026-04

2014年5月国务院发布了《关于加快发展现代职业教育的决定》，《决定》明确指出要“探索发展股份制、混合所有制职业院校”。作为首次引入职业教育界的新概念，“混合所有制”一经提出，立刻引发职业教育界的极大关注。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出“产权是所有制的核心，健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”这标志着我国的产权安排进入了第三阶段，即在产权保护上明确提出公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯，强调适用规则平等、享有权利和机会平等。

混合所有制职业教育改革的实质是产权制度的改革。资源将被配置给办学效率最高的职业院校，而不问职业院校的产权属性，突破所有制对职业教育资源配置的束缚，进一步做到私有产权与公有产权平等。

一、职业教育混合所有制改革的产权分析

阿尔钦作为新制度经济学派的代表人物，为《新帕尔格雷夫经济学大词典》撰写了“产权”这一词条，作为在西方最具有权威性的经济学词典，其用“property rights”来阐释“产权”一词。在该词典中，其将产权定义为“产权是通过一种社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利”[1]。

（一）混合所有制改革有利于提升职业教育办学效率

在经济社会发展过程中，财产的所有权属于谁和财产的使用权属于谁是两个不同的问题，两者都是影响职业教育资本能否产生积极作用的重要因素。在职业教育混合所有制产权改革过程中，对产权进行明晰和严格保护，能够稳定不同所有制投资者对职业院校的投资预期。明晰国有和民营资本的所有权边界，是职业教育混合所有制办学效率生成的前提，而不同所有制财产混合到一起后的使用权和控制权是效率生成的关键。

混合所有制改革打破了教育资源合理流动的所有制障碍，有利于各种资源逐渐汇聚到职业教育领域，从低效、闲散状态向高效、规模化运营状态转移，国有资本的稳定性和民营资本的灵活性相结合，各方做到优势互补，共同促进职业教育的健康发展。

（二）混合所有制改革有利于职业教育公平的实现

从宏观的角度讲，职业教育公平是指所有社会成员都有平等接受职业教育的权利，享有平等接受职业教育的机会。根据加德纳的“多元智力理论”，在职业教育领域，每一个接受职业教育的个体，其差异性都应当得到关注和尊重。在职业教育混合所有制改革过程中，由于所有制的产权安排，更多的社会资源会向职业教育领域聚集，使得更多的人能进一步获得与普通教育同等的发展机会，职业院校学生的发展空间和发展层次将得到全面提升。从我国职业教育改革的历史经验来看，开展了混合所有制改革试点的职业院校，在促进“人才培养立交桥”的构建，促进不同家庭背景学生获得平等受教育机会等方面，都发挥了积极作用。

在职业教育混合所有制改革中，明晰混合所有制职业院校中的各种产权，可以促进各种所有制资本产权在改革中免受不法侵害，如果各种类型资本的产权能够得到明晰，必将进一步激发社会各界对职业教育的办学热情和投资力度。

（三）混合所有制改革有利于优化职业教育资源配置

在职业教育混合所有制改革过程中，产权明晰是需要首先提出的，而产权明晰意味着职业教育所有权有一个清晰的边界，这产生的直接效果，就是职业教育资源的浪费会大幅度减少。

保障混合所有制职业院校办学者的合法权益，从根本上说就是保护包括国有资本和私有资本等不同产权所有者的合法权益。马克思曾经说过“他们必须承认对方是所有者，这种具有契约形式的法权关系，是一种反映经济关系的意志关系”[2]。

“产权的可交易性和流动性是实现资源最优配置的前提，市场交易归根到底是一种产权的交易”[3]。我们一直提倡在资源配置的过程中要让市场起决定作用，而产权是这一环节的重要保障。在职业教育混合所有制改革过程中，要想职业教育资源的优化配置能够真正得到实现，只有让不同所有制的办学主体都拥有产权。

从新制度经济学的视角来看，产权的核心功能是能够对产权主体产生激励作用，以实现集合社会价值的最大化。德姆塞茨就曾说过“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励”[4]。在职业教育混合所有制改革过程中，各投资主体有了属于自己的产权后，其回报和预期收益是相对固定的，这会极大刺激他们对职业教育的办学热情和参与度，关心学校的招生、就业和人才培养质量等方面的工作。把可使用的职业教育资源按最优效益进行配置，从而促进职业教育的全面发展[5]。

二、职业教育混合所有制改革中产权保护存在的问题

（一）国有和非国有投资主体的产权保护存在区别对待现象

从已有的试点经验和当下的发展需求来看，主管部门正在积极地把混合所有制改革作为整合职业教育资源的一个重要手段。但是从目前全国职业教育发展的态势来看，民营资本的反响和热情并不高，其中存在的一个主要原因就是，在国有资本占绝大部分比例的情况下，民营资本进入公办职业院校，在国有资本没有主动减持股份的情况，民营资本不可能成为大股东，自然也就没有相应的决策权。在我国职业教育混合所有制改革过程中，国有资本和民营资本在不同产权的法律制度保护方面存在区别对待的现象。

对比前后两条法律条文，可以发现私有财产权的“不受侵犯”没有“神圣性”。在混合所有制职业院校，国有资本的产权以国家的信用为坚强后盾，得到了充分的保障，既有如《中华人民共和国企业国有资产法》等法律方面的保护，也有诸如国资委等相关部门的强力支持与监管，国有资产往往能够得到最大保护。与之相比，民营资本在混合所有制职业院校中，投资领域往往局限于一些二级学院，投资层次呈低端化。如某公办职业学院仅将校门口一块地租给某汽车修理公司开了一个4S店，就美其名曰开展了职业教育混合所有制改革。在职业教育混合所有制办学过程中，与国有资本相比，民营资本教育资源获取的渠道更少，向银行贷款融资更加困难。在税收优惠政策享受和财政权益保障等方面，仍然存在许多不平等现象[6]。

（二）中小投资者产权保护机制不健全

职业教育混合所有制改革本质上是国有资本和民营资本的混合，在社会主义制度下，国有资本的控制力被摆在重要位置，正是基于此，民营资本往往只能以中小股东的身份参加混合所有制改革。

在混合所有制职业院校，中小投资者基于其出资额度的多少享有相应的权益，既包括参与管理的表决权和投票权等，也包括收益的分配与转让等。在我国职业院校混合所有制改革中，国有股东往往利用资本多数决定原则侵害中小投资者的利益。比如某些混合所有制职业院校，基于市场经济发展中的资本多数原则，占投资份额较大的投资人，往往会通过董事会的投票表决，攫取学校更多的利润和收益。“私人投资者在这一过程中处于弱势”[7]，话语权和决策权普遍缺乏。

就混合所有制职业院校的管理层而言，在学校的具体管理运行中，学校董事会对管理层的控制不可能是完全到位，以致这些学校的管理层主要领导滥用职权的事情时有发生，这又与中小投资者的利益是密切相关的。因此，“学校管理层的不作为或乱作为”[8]，直接损害了中小投资者在该混合所有制职业院校中的权益。

（三）相关的法律法规保障制度不完善

在职业院校开展混合所有制改革试点过程中，虽然中央和地方都出台了一些支持性政策文件，鼓励有条件的职业院校进行混合所有制改革。但从当下改革的实际效果来看，民营资本参加职业教育混合所有制改革的热情并不高。究其原因，主要是民营资本担心在混合所有制改革的职业院校中，由于国有资本不管是从股份占有比例上和还是对学校的实际控制能力上，都远远超过民营资本，民营资本处于弱势地位，在职业教育混合所有制改革中，相关法律制度对民营资本产权的保护处于缺位状态。

在我国的法律体系中，《宪法》具有最高法律效力，处于核心地位，是一切法律法规制定的基础。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，要求“国家保护各种所有制经济产权和合法权益”，这是当下民营资本参与公办职业院校办学过程中，对民营资本产权进行明晰和保护的主要政策依据之一，而《宪法》正是其法理渊源。

从《宪法》对民营资本保护的表述中，可以看出其缺乏对混合所有制中民营资本权益进行保护的明确规定。从不同时期《宪法》的修正案中可以看出，关于国有资本和民营资本的表述是不同的，宪法条款规范上的细微差异“具体反映在部门法的立法原则上，对公有经济和非公有经济司法保护力度不同”[9]。

《中华人民共和国职业教育法》（以下简称《职业教育法》）作为专门为职业教育发展制定的法律，颁布于1996年5月，至今已有20年历史。随着社会主义市场经济的进一步发展，我国职业教育发展面临的形势和任务已经发生了巨大变化。在《职业教育法》中，第二十六条提及“国家鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”。除此之外，至于投资者的权益如何得到保护，民营资本处于什么地位，国有资本和民营资本如何进行混合，如何界定双方的产权等，缺乏明确的法律规定。

三、职业教育混合所有制改革中完善产权保护的对策

在社会经济发展过程中，产权是所有制的核心，在对职业院校进行混合所有制改革的过程中，必须加强对不同所有制投资主体的产权保护，这是一切改革的前提和基础。

（一）平等保护国有和非国有投资主体的产权

党的十八届四中全会指出“平等是社会主义法律的基本属性”，《决定》的第五条指出“国家保护各种所有制经济产权和合法利益”。2014年12月，最高人民法院发布了《关于依法平等保护非公有制经济促进非公有制经济健康发展的意见》。该《意见》指出，当公有资本和民营资本因产权冲突而需法律介入时，司法机关应当秉持公正立场，平等适用各种法律法规，依法维护民营资本产权。在混合所有制职业院校改革发展过程中，对损害民营资本主体产权，构成犯罪的，要依法追究刑事责任，在审批过程中，要坚持审批中立，确保非公有制经济与行政机关共同受到法律的保护和约束。

（二）建立有利于职业教育混合所有制改革的法制保障

习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上指出，凡是属于重大的改革，都要有相应的法律依据。在职业教育混合所有制改革过程中，涉及到不同所有制主体之间的产权保护，关系复杂、影响深远，应当积极树立法治观念，熟悉法律运行规则，力保职业院校的混合所有制改革有法律依据可遵循。

《宪法》作为国家的根本大法，是其他法律制定的依据。《宪法》第十三条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。事实上，这样就“留下了执行弹性的问题”[10][11]。在对职业院校进行混合所有制改革过程中，当国有资本与民营资本因产权属性和利益诉求不同而发生冲突时，在双方都寻求法律保护的情况下，民营资本产权因所有制的性质，往往不能得到有效保护。因此，在职业院校混合所有制改革过程中，面对因产权冲突而产生的各种纠纷，应当制定更加具有针对性的法律规章制度。

从更深层次来看，职业教育混合所有制改革是一个复杂的过程，涉及到的法律规章和部门条款非常多。《职业教育法》中与职业教育混合所有制产权相关的条款极度匮乏，应当及时加以补充修订，以更好地回应职业院校混合所有制改革的诉求。

职业教育混合所有制改革的类型多和形式灵活，其中民办职业院校引入国有资本，亦算其中很重要的一种类型，根据不断的改革探索，已经有民办高职与公办事业单位联合、民办托管公办等类型。在《中华人民共和国民办教育促进法》中，虽然第五十九条规定了民办学校财产的清偿顺序，但并没有对国有资本投资的清偿做出相应规定，这增加了引入国有资本的混合所有制民办职业院校发展的不确定性。因此，在民办职业院校引入国有资本的过程中，应当及时修订补充《民办教育法》的相关规定，对国有资本在民办职业院校中的产权归属、地位和作用等做出相应规定，以便进一步激发民办职业院校的办学积极性，整合更多的社会资本投入到职业教育办学中来。

（三）进一步完善中小投资者保护机制

1.坚持平等理念。在混合所有制职业院校管理过程中，要保护好中小投资者的权益，首先就要坚持“所有投资者，不分投资额度大小，平等行使权力”的理念，只有这样，大型股东才不会认为侵害中小投资者的合法权益是理所应当的事情，中小投资者的合法权益受到侵害时，才能得到更多社会舆论的支持。公益性一直是我国教育事业的主要特点，就算是《民办教育法》也依然突出教育事业的公益性。《民办教育法》第三条就规定“民办教育事业属于公益事业”。然而在市场经济的发展过程中，“逐利性”是民营资本的固有属性，最终导致混合所有制职业院校办学过程中，国有资本和民营资本的“公益性与逐利性”矛盾不可避免。在职业教育混合所有制改革过程中，应及时修订《民办教育法》，让所有投资者根据产权平等原则，对自己投入办学的资产享有平等收益期待，让不同所有制投资者，根据自己的投资比例，最终都能够实现自己的权益诉求。

2.权力行使渠道的多元化。在职业教育混合所有制改革中，应当扩展不同投资者行使权利的渠道，如苏州工业园区职业技术学院从2011年起，每年五月召开一次董事会。根据全国人大常委会的相关安排，《民办教育促进法》的修订已经进入日程表，其中民办学校的营利性或非营利性是其中讨论的焦点。有专家指出相关民办教育法律的修改，将为更多的大型混合所有制职业院校，尤其是民营资本占比超过50%的职业院校上市提供了可能性。而中国证监会发布的《关于加强社会公众股股东权保护的若干规定》指出，“鼓励上市公司在召开股东大会时，除现场会议外，向股东提供网络形式的投票平台。”

实践经验表明，网络投票平台是中小投资者对大股东进行制衡的重要手段，在保护中小投资者权益方面取得了较好效果。随着我国职业教育混合所有制改革的进一步深入，通过网络投票平台，实施中小投资者对混合所有制职业院校董事会的满意度调查，将投票结果向社会公布，使董事会接受社会舆论的监督，势必会成为一种保护中小投资者产权的重要手段。

参考文献：

[1][英]约翰·伊特韦尔，等.新帕尔格雷夫经济学大词典[M].邓正来，译.北京：北京经济科学出版社，1996：101.

[2]马克思.资本论（第一卷）[M].北京：人民出版社，1972：199.

[3]赫天聪.市场发挥职业教育资源配置决定性作用的路径探析[J].职业技术教育，2015（10）.

[4]李鹏.重组与优化：教育资源配置的产权安排[J].教育学术月刊，2013（10）.

[5]王丽.混合所有制改革的关键在于完善产权平等保护制度[J].中国企业报，2014（10）.

[6]李炜.混合所有制企业如何保护中小股东利益[J].现代国企研究，2015（17）.

[7]庄绪梅.中小股东权益保护之探析[J].法制与经济月刊，2015（2）.

[8]闫然，田志友.混合所有制改革进程中的法律挑战[J].上海国资，2014（11）.

[9]黄韬.公司股东网络投票的法律经济学分析[J].公司治理评论，2009（5）.

[10]胡洁.混合所有制改革中的产权保护[J].中国发展观察，2015（6）.

[11]高金岭.教育产权制度研究——基于新制度经济学的分析框架[M].桂林：广西师范大学出版社，2004.

责任编辑 肖称萍