职业教育成本分担的政治经济逻辑分析

张文玉+刘明兴

摘 要：职业教育成本分担，不仅遵循经济学的逻辑，也遵循政治学的逻辑。从经济的角度讲，不同类型的技能对个人和企业的投资回报的确定性不同，因此需要采取不同的措施调动个人和企业参与职业教育的积极性。从政治的角度讲，政府采取何种措施介入职业教育发展，受到其具体的政治经济诉求，以及政府、企业、工会等组织集体行动能力对比的影响，并没有固定的模式。在一定时期内，我国职业教育发展整体上将维持中央政府主导的模式，中央促进职业教育的发展，应充分调动地方政府、企业和个人的积极性。

关键词：职业教育；成本分担；逻辑

作者简介：张文玉（1986-），男，山东泰安人，北京大学中国教育财政科学研究所博士研究生，研究方向为教育财政；刘明兴（1972-），男，河北沧州人，北京大学中国教育财政科学研究所副所长，教授，研究方向为发展经济学，政治经济学。

基金项目：2014年北京市社会科学基金青年项目“北京市‘3+2中高职衔接模式的经费需求研究”（编号：14JYC022），主持人：刘云波；教育部人文社会科学研究重点研究基地重大项目（2015-2018年）“高职院校毕业生的就业特征与影响因素研究——基于城镇化的视角”，主持人：刘明兴。

中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001-7518（2016）22-0005-06

近年来，国家在职业教育方面的财政投入力度不断加大。国务院、财政部和教育部在2009年、2010年和2012年，先后出台了《关于中等职业学校农村家庭经济困难学生和涉农专业学生免学费工作的意见》（财教[2009]442号）、《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》（财教 [2010]345号）和《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见》（财教[2012]376号）等一系列政策规定，基本实现了中等职业教育全免费。2014年5月出台的《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）和2014年6月出台的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》（教发〔2014〕6号）也都强调要落实财政性职业教育经费投入。那么，政府财政投入职业教育有何合理依据？除政府外，企业和受教育者个人又该在职业教育成本分担中承担怎样的责任？职业教育的成本分担，遵循了怎样的一种逻辑？

一、职业教育的产品属性与政府责任

关于职业教育的产品属性与政府责任的研究，主要是围绕职业教育的公共物品属性展开的。所谓公共物品是指每个人对某种产品的消费不会导致其他人对该产品消费的减少（Samuelson，1954），即公共物品具有消费的非竞争性（增加一个消费者的边际生产成本为零）与非排他性（某人对某物品的消费不能排除他人消费此物品）。据此标准，物品可以分为公共物品、准公共物品和私人物品（Buchanan，1965；Barzel，1971）。关于职业教育的性质问题，有学者从促进财政加大对职业教育投入，促进职业教育发展的角度，倾向于将其认定为纯公共物品[1][2]（彭干梓等，2002；陈红颖等，2007）。也有学者倾向于认为正规职业教育属于纯私人物品，政府应该逐步从对职业教育的财政投入中退出[3]（匡绪辉，2002）。但更多主流学者都倾向于认为职业教育属于准公共物品。王善迈从教育属于非营利的公共部门出发，认为教育提供的是公共产品或准公共产品而不是私人产品，义务教育属于公共产品，非义务教育属于准公共产品[4]（王善迈，1997）。劳凯声（2002）认为，一方面，教育是非营利性事业，学校是非营利性组织，它所提供的产品或服务是一种典型的公共物品。但从教育的非垄断性质、公共物品与市场的关系以及物品的竞争性和可分性程度来看，这种公共物品又存在转化为私人物品或准私人物品的情况和可能，因此教育应为为准公共物品[5]。在对教育公共物品属性的判断上，上述学者并没有严格遵守经济学对于公共物品的判定标准，其论证的合理性是值得商榷的。袁连生（2003）对王善迈和劳凯声关于教育是准公共物品的判定标准提出了批评，认为教育的产品属性不是由其生产方式决定的，而是由其间接消费特征及其内部与外部收益的不同决定的，但在最终的结论上，袁连生也认为教育应属于准公共物品[6]。吴松江等人（2006）也分析了职业教育的准公共产品属性，并认为政府公共财政资金的投入解决职业教育发展资金不足的问题，通过立法和公共政策的方式规定其发展趋向，同时也不可忽视政府适度管制[7]。另外，也有个别学者从法理学的角度，分析了职业教育发展中的政府责任，认为需要按照“责任先置与责任分置”的组织逻辑确定各级政府的责任担当，以公众满意度为标准建立政府绩效评价机制，勘定政府的权力与责任边界，建立政府问责机制等途径来理顺政府在职业教育经费投入中的责任[8]（李华玲，2014）。

二、财政介入职业教育发展的逻辑分析

教育所具有的公共物品属性，或者教育收益的外部性，为各方分担教育成本提供了合理性基础。以公共物品理论为基础，Johnstone（1986）提出了“谁受益，谁负担”的教育成本分担理论。这一理论已成为世界各国施行教育成本分担政策的主要理论依据。根据该理论，教育成本主要应由政府、企业和个人（学生及家庭）共同分担，各方具体经费分担责任的确定，由各自在教育中的相对投资回报率决定。投资的相对回报率越高，则投入应越多。但值得思考的是，若教育成本的分担只遵循简单的成本收益分析的经济学逻辑，那么各国应会发展出相似的职业教育成本分担机制。然而现实中我们却看到了美国市场化技能培训体系、日本的公司内部培训体系和德国的双元制技能培训体系等基于不同成本分担机制的职业教育体系。因此，单纯讨论投资回报率的经济学逻辑，并不能解释各国在职业教育成本分担方面的变异。事实上，职业教育经费的分担，可以看作是政府、企业和个人三方的集体行动。经费分担的具体方式，除了各方投资的相对回报率之外，也与各自的集体行动能力有关。即职业教育成本分担所遵循的逻辑，既有经济逻辑，也有政治逻辑。政府在职业教育发展中所扮演的角色，既与经济发展的实际需要有关，也与政府相对于企业和个人的集体行动能力强弱有关。

（一）职业教育技能类型的划分

关于职业教育技能的类型，最著名的是Becker（1964，1993）对一般技能和特殊技能的划分。他把职业训练分为一般训练（General Training）和特殊训练（Special Training）。一般训练提供一般技能，这种技能完全通用且适用于大多数雇主生产需求的技能；特殊训练提供特殊技能，这种技能完全无法通用，且只对雇佣此类工人的特定企业有价值。贝克尔认为，就一般技能的训练而言，由于其所具有的外部性及投资回报的不稳定，企业并不愿意投资于这类技能教育；但由于个人通用技能投资回报的稳定性，工人自己则愿意投资去学习。就特殊技能的训练而言，由于个人投资回报的不稳定性，工人自己并不愿意投资于这种技能培训；但对企业而言，特殊技能培训不具有外部性，企业可以通过压低工资保证其教育投资的回报，因此愿意提供特殊技能培训；而工人由于可以获得比市场稍高的投资回报，因而也愿意分担一部分成本。

贝克尔关于技能类型的划分，受到后来学者的批评。其中最重要的有两点：一是贝克尔对于一般技能和特殊技能“完全通用”和“完全不通用”的区分过于严格；二是其划分所暗含的完全竞争市场假设。Stevens（1996，1999）认为，在贝克尔一般技能和特殊技能划分之外，还存在一种中间类型的技能，即可转移性技能（transferable skills），这种技能不只对一个企业有价值，企业之间在雇佣此类技能工人上存在着竞争，但是竞争不属于充分竞争，很多技能都属于可转移性技能。Acemoglu和Pischke（1998，1999）则对贝克尔关于企业不会为一般技能培训付出成本的论述提出质疑。基于经验研究（包括德国），他们认为由于市场的不完全竞争，企业可以在一般技能的培训中获得租金，因此负担了一般技能培训的一定成本，而不是像贝克尔所说的那样完全由个人承担。

事实上，贝克尔和史蒂文斯关于技能类型的划分，是提出了一个从特殊技能到一般技能的连续统（spectrum），两端分别是特殊技能和一般技能，中间则是可转移性技能。但由于三种技能类型之间的边界不清，因此很难将其运用到实际问题的分析中。在本文中，笔者将保留贝克尔和史蒂文斯对于特殊技能、可转移性技能和一般技能的区分，但为了厘清三种不同技能之间的边界，对三种技能进行重新定义。在本文语境中，特殊技能是指对某一企业或少数几个企业有价值的技能，企业对于这种技能的投资回报高度确定，以至企业愿意承担此类培训的大部分或全部成本，并愿意通过内部培训或学徒制来进行培训；一般技能是指可以在全部或者大多数行业中通用的技能，个人对这种技能的投资回报高度确定，以至个人愿意为此类技能付费，并愿意通过市场化的机制来获得培训；可转移性技能是指在一定企业、行业范围内通用，但个人和企业对此类技能的投资回报都不能十分确定，一般性企业和个人都不愿为此类技能的培训承担成本，依靠一般性企业或市场都不能满足此类技能培训的需求。同时，笔者也放宽贝克尔关于完全竞争市场的假设，将分析设定在非完全竞争市场。因为虽然在市场中存在着竞争，但是大部分都没有激烈到完全竞争的地步，一般技能和通用技能也没有达到“完全通用”和“完全不通用”的程度。完全竞争市场假设有利于简化分析，但却不如非完全竞争市场假设贴近实际。

（二）职业教育成本分担的经济逻辑

从经济的角度讲，职业教育成本分担最核心的问题，是各方投资职业教育的投资回报的确定性问题，即从成本收益的角度看，对职业教育的投入是否合理。

在特殊技能的提供上，对于企业而言，在完全竞争的市场中，因为不会遭遇外部竞争者，企业能够保证其投资回报的稳定性，因此愿意承担此类技能培训的成本；同时工人也愿意支付部分培训成本，因为培训后，他们的实际工资虽然低于边际产品工资，但是却高于外部市场工资（Becker，1964，1993）。在非完全竞争市场中，由于特殊技能并非“完全不通用”，工人可以在一定范围内对企业进行选择，其特殊技能投资回报比完全竞争市场中更加确定，因此在分担特殊技能的培训成本方面，可能愿意承担更多。

而在一般技能的提供上，在完全竞争的市场中，由于可能面临其他企业挖人的界外效应，企业并不愿意提供此类技能培训。但对工人而言，由于技能的通用性和市场的充分竞争，他们可以获得与其边际产品等值的报酬，其长期回报和短期回报都比较确定，因此愿意为接受一般技能培训付费。但在非完全竞争市场中，这种完全由个人付费的状况可能被打破。大企业所具有的买主垄断权力以及压缩工资差距的劳动力市场制度等，都会阻碍技术工人获得与其边际产品等值的期望工资，这使得企业可以从其对一般技能的投资中获得租金，因此也愿意承担一般技能培训的部分成本（Acemoglu & Pischke，1998，1999）。

相比于特殊技能和一般技能，个人和单个企业对可转移性技能培训投资回报并不确定。对单个企业而言，投资于这种技能需要面临其他企业挖人的界外效应，即需要克服外部性问题，因此不愿意进行投资，而期望从市场获得技术工人的提供；但对个人而言，随着产业的发展，其对可转移性技能进行投资的长期回报得不到保证，同时还要付上不能接受一般技能教育的机会成本，因此不愿意以自费的方式通过市场获得此类技能培训。这就导致在这种技能培训的成本分担和提供方面出现问题。要解决这个问题，最主要的，就是要提高个人或企业可转移性技能投资回报的确定性。

对于提高企业投资可转移性技能投资回报的确定性，如果依靠企业自身解决，并承担技能培训主要成本的话，一种可选的方式是在垄断竞争的市场中，对同类技能人才有共同需求的企业结成联盟，以俱乐部产品的形式提供技能培训，在联盟内部形成为各方接受的成本分担机制，以克服投资的外部性，提高投资回报的确定性。另一种方式是企业为自己进行技能人才培训。但这种方式只适合于大型企业，因为大企业可以通过自己所具有的买主垄断权力，保证自己培训的技能工人不被或少被“挖走”，从而保证其可转移性技能投资回报的确定性。相对于前面两种积极提高投资回报确定性的措施，企业还有一种消极应对措施可以选择，即通过采用先进生产技术，减少对技术工人的依赖。如果要依赖政府解决企业提供可转移性技能培训的外部性，提高其投资回报的确定性，形成企业与政府之间的成本分担机制的话，则可以通过政府提供职业教育、政府补贴企业或政府制度规范来解决。政府提供职业教育，是指企业向政府缴纳职业技能培训税，由政府负责解决工人技能培训的问题，从而克服企业直接培训的外部性；政府补贴企业，是指政府对提供可转移性技能培训的企业提供财政补贴，来使其提供培训的外部性内生化，以提高其投资回报的确定性；政府制度规范，则是指政府利用手中所具有的行政权力，制定限制劳动力自由流动的制度，如通过劳动力市场的制度安排缩小工资差距，从而使企业培训的工人能够最大限度地留在企业，从而保证企业投资回报的确定性。

对于提高个人投资可转移性技能投资回报的确定性，如果依靠个人解决，可以通过工会向企业施压，实施终身雇佣制度，以保证个人长期投资回报的确定性。如果依靠政府解决的话，一种方式是通过助学贷款、奖助学金或免费政策，对个人长期投资回报的不确定性进行补偿，克服其投资的跨期预算约束问题；另一种方式仍然是利用行政权力进行制度规范。这种制度规范可以有积极和消极之分。积极的制度规范可以建立职业资格认证制度，工人持证上岗，以保证个人所接受的培训在劳动力市场得以体现；消极的制度则是限制个体选择的权力，如通过强制性的分流政策，强迫一定数量的个体接受可转移性技能培训。

当然，上述提高个人或企业可转移性技能投资回报的确定性的措施，彼此之间并不是孤立的。特别是当政府介入其中的时候，更可能采用同时提高个人和企业投资回报确定性的措施，例如在给个人提供奖助学金或免费的同时，也对企业参与可转移性技能培训进行补贴。

表1 职业教育成本分担的经济逻辑

对本文关于职业教育成本分担经济逻辑的分析，有两点需要特殊说明：第一，本文的分析是暗含了一个未明言的假设，即市场劳动力供给均衡假设。如果劳动力供给过剩或严重不足，那么本文的分析则需要进行重新思考。以终身雇佣制度的建立为例，在劳动力供给缺乏的市场，会是企业而非工人具有更强的建立终身雇佣制度的激励。第二，在众多可以确定投资回报的措施中，具体采取哪一种，受多种因素的影响。限于本文的主题和篇幅，在下面的分析中，我们将主要分析政府在其各种政策选项中做出选择的影响因素。

（三）职业教育成本分担的政治逻辑

从上面的分析可以看出，在保证个人和企业投资回报的确定性，促进可转移性技能培训方面，政府有多种不同的政策选项，起着重要的作用。但是我们仍然需要解决的问题是，为什么政府有动力介入可转移性技能的培训？在众多提高企业和个人投资回报确定性的政策选项中，政府的具体选择会受哪些因素影响？

对于政府介入可转移性技能培训的原因，本文认为主要有两个方面，即政府为其自身的经济及政治利益进行的考量，以及企业与个人对政府所施加的压力。

建立一个有能力而且负责的国家，是现代国家建设的基本目标，这个目标的实现，离不开强有力的财政支撑[9]（王绍光等，2008）。因此，政府有激励保证其财政收入的稳定和逐步增长，以实现其国家建设目标。如果国家的财政收入主要依赖企业所缴纳的税收，那么当企业面临可转移性技能培训的难题时，政府出于保证其财政收入的稳定增长的考虑，就有动力采取措施提高企业或个人投资可转移性技能的回报的确定性，从而保证对企业技术工人供给以维持其稳定发展。当然，这里所指的企业，主要是指私营企业。因为如果国家财政收入主要依赖的是国有或公有企业的话，政府更可能通过国有或公有企业内部的培训体系解决技术工人的供给问题，而对私营企业的可转移性技能工人需求不予考虑。除了经济方面的原因，政府介入可转移性技能的培训也可能因为政治方面的原因。企业和个人在可转移性技能培训方面的问题，可能会被某些政治派别或政府部门利用，以作为其政治博弈的手段来平衡反对派的力量或增强其政治实力。

政府也有可能因为企业和个人所施加的压力，被迫为可转移性技能的培训分担部分成本。如果企业和个人有足够强的集体行动能力并能够给政府施加足够大的压力，那么不论其投资回报的确定性如何，政府都有可能迫于压力而为技能培训分担部分成本。这种情况即便是在特殊技能和一般技能的培训中也仍有可能发生。如果企业和个人没有足够的集体行动能力和施压能力，在没有任何经济和政治利益考虑的前提下，政府也仍然有可能在可转移性技能的培训方面不承担任何责任。企业的集体行动能力和对政府施压的能力，与企业实力与行业协会发育程度有关。企业对政府施加压力，既可以通过用手投票的方式，也可以通过用脚投票的方式。用手投票的压力强弱取决于产业的行业协会发育的强弱；用脚投票的压力强弱则受制于资本积累的规模及其跨区域的流动成本的大小。个人的集体行动能力和对政府施压的能力，主要与工会的发育程度与组织程度有关，具体的施压方式主要包括用手投票和广泛的工人运动。

不论出于何种原因，当政府确定要介入职业技能培训时，会如何在不同的政策选项中做出选择？在不考虑其他因素的情况下，强财力的政府更可能建立公办职业教育学校提供职业教育或采取职业教育免费政策；而弱财力的政府则更有可能通过财政补贴、助学贷款、奖助学金和制度规范等政策，调动企业和社会力量举办职业学校以及个人参加技能培训的积极性。但上述财力导向的解释并不具有确定性，因为国家的行政体制、行业协会、工会等力量的强弱对比，不同政治派别的利益诉求等，都会对财力导向的政策选择产生影响。举例来说，弱财力的政府可能采取压缩劳动力市场工资的制度来提高企业可转移性技能投资回报的确定性，但如果政府需要面对一个力量强大的工会时，这种措施能够得以推行的可能性就微乎其微。可以说，政府具体采取哪一种措施的原因极其复杂，且内生于其经济社会发展的历史和实际状况，需要根据具体情况具体分析，本文不再赘述。

三、对我国职业教育发展的建议

根据《中国统计摘要2014》的数据，2011年到2013年，第二产业对于我国GDP的贡献率分别为51.6%、48.7%和48.3%；同期第三产业对于GDP的贡献率分别为43.8%、45.6%和46.8%。第三产业对于GDP的贡献率不断上升。我国正处于产业转型升级的关键时期。对于我国现阶段的职业教育体系来说，经费投入长效机制面临着深层次的社会性矛盾。首先，就中央政府而言，存在满足企业对技术工人的需求以促进经济增长的客观需要，但由于职业教育的高成本和中央财力的限制，中央不可能承担职业教育的全部成本。其次，随着产业的转型升级，企业对掌握更多通用技能的工人的需求增强，这导致其参与职业教育的外部性增大，参与的积极性降低；同时，在我国现行体制下，企业、行业的集体行动能力有限，除大型企业或大的产业集群对政府（主要是地方政府）尚有影响之外，其他企业很难对政府形成压力。第三，由于传统文化影响以及职业教育收益率低于普通教育收益率的现实，学生及家长缺乏为职业教育付费的动力；且由于学生来源于社会弱势阶层，缺乏政治话语权，也很难形成对政府的压力。第四，就政府内部而言，由于财力的限制，中央政府在调动地方财政投入职业教育的积极性上也面临困难。在上述因素的共同作用下，目前我国职业教育经费投入仍然存在不足，职业学校难以提供适应产业转型升级需求的技能教育供给。从当前的形势判断，在一定时期内，我国职业教育发展整体上将维持中央政府主导的模式，而中央促进职业教育的发展，应充分调动地方政府、企业和个人的积极性。

（一）调动地方政府投入职业教育的积极性

调动地方政府积极性的一个办法是强化中央政府的行政压力，强制要求地方财政投入职业教育，或者由中央财政通过转移支付直接增加投入。但这两种方式都存在弊端。依靠中央行政压力强制地方财政投入职业教育，容易导致地方的消极抵抗或弄虚作假应付了事。而依靠中央财政转移支付直接增加投入又往往会强化职业学校上级行政主管部门的干预和地方财政、学校“等、靠、要”的状况，不利于职业教育办学体制的市场化改革，而且最重要的是，如前文所述，目前中央财政的投入能力其实也远远无法满足职业教育发展的经费需求。

调动地方政府积极性的另一个办法是招商引资。在当前政绩评价体制下，招商引资和产业转型升级有利于调动地方政府加大职业教育投入、培养职业技能人才。中央财政可以着力动员这个机制。另外，由于企业是用工需求主体，因此企业有动力弥补产业工人的集体行动能力和经济支付能力不足的难题。在区域性产业集群高度发达的情况下，企业乃至地方性行业协会都会对地方财政形成压力，提升地方财政对中等职业教育投入的积极性。

（二）调动企业的积极性

调动企业参与职业教育的积极性，关键是采取措施弥补企业投入的外部性。一种方法是鼓励企业与职业学校合作设立实习实训基地，基地可在校内，也可在校外，由企业与职业学校商定成本分担的具体机制，财政则采用校企合作专项资金或者对企业采用税收优惠或减免的政策，对企业的外部性成本进行弥补。另一种方法是鼓励企业、行业或产业集群举办职业学校，以俱乐部产品的形式提供职业教育，通过企业、行业、产业集群内部的成本分担克服外部性难题，财政可以在这个过程中以专项资金的形式予以引导和支持。

（三）调动个人的积极性

在产业转型升级时期，调动个人参与职业教育的积极性，应对个人的相对投资回报率和企业对人才通用技能和专用技能类型需求的变化予以考虑。对于中西部贫困地区来说，现行免费政策可以克服跨期预算约束的问题，吸引学生参加职业教育。对东部发达地区而言，现行的免费政策则达不到上述效果。结合产业转型升级对通用人才需求增加的现实，可以在东部地区逐步建立普教与职教的融通机制，或者试点综合高中改革。

参考文献：

[1]彭干梓，夏金星.农业职业教育具有纯公共产品性质[J].职教论坛，2002（13）：4-5.

[2]陈红颖，夏金星，匡远配.关于农村职业教育应属于公共产品之分析[J].中国职业技术教育，2007（17）：39-42.

[3]匡绪辉.公共财政下教育财政投入模式选择[J].江汉论坛，2002（12）：13-15.

[4]王善迈.社会主义市场经济条件下的教育资源配置方式[J].教育与经济，1997（4）：1-6.

[5]劳凯声.社会转型与教育的重新定位[J].教育研究，2002（1）：3-7，30.

[6]袁连生.论教育的产品属性、学校的市场化运作及教育市场化[J].教育与经济，2003（1）：11-15.

[7]吴松江，夏金星.职业教育和政府责任[J].职教论坛，2006（1）：15-17.

[8]李华玲.基于“责任政府”的职业教育经费投入问题探析[J].职业技术教育，2014（7）：46-50.

[9]王绍光，马骏.走向“预算国家”——财政转型与国家建设[J].公共行政评论，2008（1）：1-37.

责任编辑 韩云鹏