公务员能力建设研究图景及其演进历程

· 梁丽芝 李磊

公务员能力建设研究图景及其演进历程

· 梁丽芝 李磊

本文以中国知网为数据库检索截止2015年11月公开发表的关于“公务员能力”为主题的论文354篇，以refworks和xlsx格式导出文献，借助Excel和CiteSpace进行数据统计与

共现网络分析，展现我国公务员能力建设研究的主题与范式，并绘制了核心作者、权威机构、主题词知识图谱。通过聚类发现公务员能力建设研究的前沿主题经历了探索、蓬勃、调整和创新4个时期，热点领域涉及公务员能力开发、技能培训、职业管理、电子政务、胜任力模型、服务型政府、公务员职业化等方面。

公务员 能力建设 知识图谱 可视化分析

中共十八届三中全会做出了把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标的战略部署。公务员作为公共治理主体，受人民委托行使公共权力，提供公共服务，其履职能力直接内化为国家治理能力体系的核心要素（刘振军，2014）。实现公务员能力现代化成为实现国家治理体系和治理能力现代化的关键所在。如何实现公务员能力现代化？我国学界什么时候开始对公务员能力展开研究？研究分为哪几个阶段历程？研究现状与研究热点有哪些？其演化的重要路径是什么？基于对文献的梳理和分析将有利于解答这一系列问题。宏观把握研究脉络与微观整理研究思路，对于加强当下公务员能力素质建设具有重要意义。

一、数据来源与研究方法

（一）数据来源

1993年，《国家公务员暂行条例》颁布实施。自此，国内关于公务员的研究全面铺开，成果日益丰富，取得了理论与实践的巨大进步。本文研究的文献来源于中文全文数据库——中国知网（CNIK）。在中国知网高级检索界面中进行主题检索，检索主题词：公务员能力、公务员素质；逻辑关系式：或者（or）；文献来源类别：核心期刊、CSSCI；文献来源年限：1993-2015年，检索条件：精确；检索主题词词频：2；操作时间：2015年11月26日；检索出相关文献382篇。为了减少分析误差，提升研究精度，经过筛选比对与数据清洗，剔除会议纪要、领导讲话、新闻报道、征稿启事、人物访谈、书评等不符合要求的检索结果后，获得有效文献354篇。

（二）研究方法

1.研究理论基础

科学知识图谱涉及统计、应数、信计等专业知识，是科学学与信息计量学学科的研究新领域。应用知识图谱对分析单位（文献、作者、主题词等）进行测度检验与相似性分析，并形成可视化图谱，可以清晰地观察到相关研究领域的主要特征及其研究动态的变迁情况。刘则渊教授指出通过知识图谱的直观展现，实现了对高度抽象的科学前沿及热点从抽象到可视化与形象化的转变（张昊宇、房宏君，2015）。引文分析 （Citation Analysis ）、共被引分析（Co-Citation Analysis ）、多元统计分析（ Multivariate Statistics Analysis ）、词频分析（Word Frequency Analysis）和社会网络分析（ Social Network Analysis） 是科学知识图谱技术运用的常见方法（陈超美，2014）。词频分析中的共词分析通过对数据库中文献的规模化统计运算与纵向历史分析，根据同一文献中关键词出现的频次，对其进行聚类整合，以判断其疏密关系，进而探究该研究领域的热点主题、前沿趋势、知识基础与演变路径等（伍若梅、孔悦凡，2010）。本文利用陈超美教授研究发明的可视化应用软件—CitespaceIII，基于共词分析的科学知识图谱探究公务员能力建设研究的热点和前沿演变，并对其进行全景式再现。

2.数据处理方法

将文献用refworks和xlsx格式从知网导出并进行格式转换后，导入CiteSpace3.8.R1。设定时间跨度（1993 - 2015年）与单个时间分区长度（1年），选择节点类型为关键词（Key-Word），来源为文献标题（Title）、摘要（Abstract）、关键词（ Keywords）和增补关键词（Keywords plus ），选择术语为突显术语（Burst terms）。运用CiteSpace分别进行作者合作分析、机构合作分析、关键词共现分析等，生成不同的知识图谱。

二、公务员能力建设研究基本情况

（一）文献发表时间分析

图1　公务员能力建设研究文献年代分布图

本文将统计收集的354篇文献按时间顺序转化为文献年代分布图，如图1。从图中可以看出，公务员能力建设研究领域发文数量在波动中变化，2000年以前，期刊论文数量较少，增长缓慢且不稳定，可以视为公务员能力建设研究的探索阶段。2001年，随着我国加入WTO，政府职能转变需求迫切，提升政府服务市场能力要求增强公务员综合能力。2003年11月国家出台《公务员通用能力标准框架（试行）》纲要，中央各直属机关、各级地方党政部门加快了公务员能力建设步伐，学界对公务员能力建设研究也急剧增多，发文呈“井喷”式增长，至2008年达到峰值29篇，此阶段为研究的蓬勃期。2009年之后文献增长有所回落，直至2013年出现第二次转折，称这一期间为研究的调整期。2013年中共十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。实现公务员能力素质现代化，在大数据环境与电子政务背景下，基于服务型、廉洁型政府构建，引发了学界对公务员能力建设研究的再次关注，并涌现了很多新热点与新主题，由此进入创新期。

（二）研究力量分析

在CiteSpace III中将节点类型（Node Type）选定为作者与机构，可以得到公务员能力建设研究的作者、机构知识图谱。通过作者、机构知识图谱，能够清晰直白地展示作者与研究机构的发文分布与合作情况。从研究的作者知识图谱和数据统计可以看出，我国公务员能力建设研究领域的高产作者基本上为公共部门人力资源、国家公务员制度研究领域的专家学者，包括武汉大学的李和中教授、裘铮博士，中国人民大学的方振邦、祁光华教授、傅兴国博士，天津大学的张再生教授、中南财经政法大学的陈芳、梅继霞教授，湘潭大学的梁丽芝教授等，他们在该研究领域具有较高学术影响力。研究机构分布情况是考察分析一个研究领域热度的重要指标。从研究机构知识图谱和发文数量统计结果可以分析得到：公务员能力建设研究领域的主要研究力量是高等院校，中国人民大学、武汉大学、中南财经政法大学、天津大学、重庆大学、国家行政学院等科研院所的研究成果数量居于前列。但是，从研究格局看，各个单位、各研究群体呈碎片化、离散型分布。大多数研究者之间尚未建立合作关系，更多的是“单兵作战”研究；研究机构间也未形成跨区域的协同创新平台。打破各自为政、各行其是的碎片化研究模式，解除缺少论争、自说自话的封闭性限制，促进科研合作能力提升，是我们亟待解决的课题。

（三）高被引文献分析

根据文献计量学中的引文分析理论，文献被引频次是评估文献质量、反映文献学术影响力的一种直接定量指标与重要标志（金碧辉等，2000）。本文对收集的354篇研究文献进行被引情况比较分析（截止日期为2015年11月26日），得出公务员能力建设研究领域被引数量排名前20位的高被引文献，如表1。 高被引文献中基础理论探讨和实证研究两个模块占据主要部分。基础理论探讨主要从公务员能力内涵及构成、建设途径、保障机制等体制机制层面，通过比较分析国外公务员能力培训模式，围绕公务员的“入口”、“拐角”和“出口”，总结提出我国公务员能力更新、素质提升的经验借鉴。实证研究大多以中央直属机关及地方公务员能力建设实践过程中的现实问题为依据，构建在服务型政府、电子政务、公务员职业化等背景下的公务员胜任力模型与职业能力体系。

三、公务员能力建设研究前沿演变

研究前沿是从文献标题、摘要、等文献标识中提炼出的凸显专业术语的研究主题，而与研究主题相关性最高的是用于标引文献的

（饶军民，2013）。对同一研究领域内相关文献进行

共现分析，是挖掘该领域研究前沿热点的主要方式。本文使用CiteSpace软件对统计收集的354篇论文进行

共现分析，得到公务员能力建设研究热点知识图谱，如图2（由于篇幅限制，为了清晰显示，仅将部分

显示于图中）。图中圆圈大小决定于

出现频次，圆圈越大表明被引频次越高，研究者对此越关注，也即研究的热点领域（姜晓萍、苏楠，2014）。从图2可以看出热点

围绕“公务员”、“公务员能力”、“公务员素质”为中心分布，但彼此之间联系较松散。结合表2（公务员能力建设研究热点

词频统计表）可以得到近二十年来该领域的主要研究热点：公务员能力基本构成（公务员素质、公务员能力、能力素质、公务员精神），公务员能力建设路径探析（公务员培训、公务员管理、能力建设），公务员能力建设实践创新（公务员胜任力、电子政务、服务型政府、职业化）。除了一直关注的热点领域，随着社会的变迁，改革的深化，公务员能力建设研究领域新热点不断涌现，并在探索、蓬勃、调整、创新4个不同时期呈现出明显差异。

表1　公务员能力建设研究高被引文献统计表（前25篇）

（一）探索期（1993-1999）

1993年国家公务员暂行条例颁布，为学界开创了一片公务员研究的新天地。大批专家学者加大了对公务员研究领域的关注力度，并在公务员制度、公务员管理、公务员能力等方面展开研究探索。在此期间，受经济全球化与国家机构改革的影响，公务员能力建设研究贯穿于公务员制度、公务员培训、机构改革之中，研究文献主要集中于两方面：其一是比较国外及港台地区公务员培训、能力建设路径，提出为我国借鉴的经验与启示。如：苏远林（1993）、培京（1994）、王树先（1995）、杨博（1995）、邓华（1995）、傅兴国（1995）、王通讯（1997）、尹继卫（1997）等分别对北美（美国、加拿大）、西欧（英国、德国、西班牙）、亚洲（日本、韩国、新加坡、香港）等发达国家和地区公务员能力建设的主要做法进行了研究推介。其二是机构改革对公务员能力建设的要求：如林园（1999）《机构改革：中央国家机关公务员素质提升的路径探析》等。

（二）蓬勃期（2000-2008）

入世以来，服务于市场经济的现实对公务员能力素质提出了新的要求。2003年中央颁布实施《国家公务员通用能力标准框架（试行）》并伴随着服务型政府、科学发展观、和谐社会、以人为本等理念的深入人心，党和政府迫切感受到树立立党为公、执政为民思想，加强执政能力建设的重要性。公务员能力建设研究前沿主题在国际国内环境的变化发展中不断涌现，主要包括以下几个方面：公务员能力构成、建设路径、体制机制、建设实践、胜任力模型等。

1.公务员能力构成与概念界定

启岩（2005）认为，公务员能力是公务员以先天生理要素为基础，在后天学习与实践中逐渐形成的、影响其工作行为有效性的、相对稳定的内在心理特质，具有综合性、可塑性、稳定性、差异性的特点（启岩，2005）。邱霈恩（2004 ） 提出公务员能力包含基础性和运行性的行政能力两个层面，其中基础性行政能力囊括政治、道德、思想、文化、社会、个性、健康能力等，属于基础与根本性范畴；运行性行政能力包含调研咨询、行政领导、行政决策、行政创新、行政执行、行政协调、勤政履职能力等，属于业务与操作性范畴。李静和李雪梅（2007）从实证角度构建了元能力、情感能力、行为能力、知识技能、价值、品质与特质五维公务员能力模型。毛力熊和张继宏（2006）认为，公务员能力框架包含思想政治、思考决策、行动落实、工作态度、工作方法五个层面：思想政治方面具有独特的政治警觉性与防腐拒变的能力；思考决策方面具有总揽全局的战略思维能力；行动落实方面具有自觉依法行政能力；工作态度方面具有主动开拓创新的能力；工作方法方面具有快速处理现代信息的能力。

2.公务员能力建设路径探析

韩庆祥和戚鲁（2002）提出，公务员能力建设须从型塑“能力人”，构建“能力社会”两方面入手。蒋玉林（2005）认为，要紧抓“三个环节”，从评价标准、用人机制、分配制度上使公务员能力建设与社会主义市场经济相适应、与经济全球化相适应、与知识经济相适应。梁应普（2006）指出，要树立和强化法制、服务、合作、效率观念与全球意识，从思想、法律、管理、学习、创新五方面提升公务员能力。

3.公务员能力建设体制机制研究

王玉玫（2006）等在对公务员能力建设的政治学、管理学、心理学研究评述后指出：当前大部分研究，对公务员能力描述太过抽象，缺乏能力特征的具体行为表达，公务员能力考评与开发没有依据，加之公务员能力建设配套机制不健全，导致公务员能力建设实践流于形式。景亭（2009）以职业化视角，从体制机制层面构建了融合公务员录用与配置、培训和激励与考核三个流程的公务员能力模型。李建华和李景云（2007）等通过分析变革行政生态环境下，公务员能力建设面临的制度性缺失问题，提出公务员能力“职业化”、“法制化”“政治化”、“组织化”与“现代化”的制度性建构方略。

4.公务员能力建设实践分析

本文归纳了自 2000 年以来，中央和各级地方政府关于公务员能力建设方面的相关文件规定与重要事件，如表3、表4，以期能较为清晰地反应我国公务员能力建设的步伐。

5.公务员胜任力模型构建研究

这一阶段，公务员能力实证研究逐渐趋热，研究方法实现了从定性宏观到定量微观的转变。阳毅 （2004）运用国内外著名学者研究成果，提出了员工能力发展的内生动力与外生动力相结合的动力模型。吴晓义（2006）从心理学、经济学等角度研究了能力开发的理论基础，在此基础上构建了“情境—达标”式能力开发模式，并提出了该模式的客观性、科学性与发展性评价原则。 王伟琴（2005）、刘辉（2005 ）与李明斐 （ 2006 ）分别通过对北京、大连、沈阳市直机关正局级、处级以下领导职务公务员进行实地调研，采用探索性因子分析法，构建结构方程对公务员能力模型进行验证。赵凌燕 （2006）也以此类公务员为研究对象，借助调查问卷与行为事件访谈法（BEI）测试得到了北京市区级单位人事干部的鉴别性能力与基准性能力。陈霜晶（2010）、白梦柳（2010）等通过主成分分析法对公务员能力模型构建进行了探索。

（三）调整期（2009-2012）

库恩在《科学革命的结构》一书中指出，一个稳定的范式如果提供不了解决问题的适当方式，它就会变弱，从而出现范式转移（饶军民，2013）。从文献年限统计图与这一时段知识图谱分析可以得出，2009年至2012年，公务员能力建设研究经历了一个短暂的调整期。这一阶段研究前沿呈现出趋弱态势，研究主题不再像蓬勃期那样活跃，主要集中于两个方面：其一是基于MPA教育的公务员能力建设（MPA、职业嵌入、研究生教育、公务员培训等）：张再生教授（2009）在《中国MPA教育与公务员职业嵌入机制研究》一文中，论证了MPA教育对公务员能力提升的重要作用及机理，将公务员能力建设与MPA教育培训联系在一起。徐林（2009）和余为恒、赵海涛（2010）等也为此作出了研究论述。其二是对基层、少数民族地区公务员能力建设研究（基层公务员、少数民族地区、西部地区等）：对基层公务员能力建设的研究，张再生教授（2011）基于多层次灰色理论，探讨了乡镇公务员的胜任力状况；陈芳教授（2009-2012）基于“能力席位”视角以湖北省省直机关公务员为数据样本，对其能力建设现状展开了实证研究。吕燕（2009）则对安徽省黄山市基层公务员岗位能力需求状况进行了调查分析。对少数民族地区公务员能力建设的研究，仙珠（2009）、陈英齐（2009）、郑烨（2012）与胡其图（2012）等学者分别从其存在问题、现状及解决措施展开了思考。

（四） 创新期（2013—）

随着2013年十八大召开，两个一百年“中国梦”宏伟目标的提出与2014年中共十八届三中全会提出的推进国家治理体系与治理能力现代化改革战略，掀开了中华民族伟大历史的新篇章。新时期，新形势对公务员能力建设也提出了新要求。学界以敏锐的视角捕捉到了在国家治理体系与治理能力框架下实现公务员能力现代化的研究新热点，研究成果出现转折性增加。本阶段产生的新的研究热点主要集中于三个方面：第一，新背景下公务员能力建设模式创新（治理能力现代化、服务型政府、电子政务、执政能力、依法行政、应急管理等）：赵立波（2013）与刘振军（2014）等对公务员能力建设的内涵、意义、现状、问题进行了总结反思，并构建了电子政务环境下的公务员能力模型。赵勇（2013）、孙广义（2014）、刘冰（2014）、武晓平（2014）、童彬（2014）、李伟舜（2015）与赵成福（2015）等分别从服务型政府视角研究治理能力现代化背景下的公务员法治能力、应急能力、媒介能力、领导能力提升策略。第二，绩效管理与公务员能力考评研究（绩效考核、绩效管理、绩效反馈、绩效沟通、能本管理等）：萧鸣政教授（2014）、陈芳教授（2013）、徐厌平、章海宏（2013）与刘福元（2015）等从绩效管理的视角加强了对公务员能力考评研究。第三，公务员心理健康与职业精神培育研究（心理健康、职业道德、公共精神、核心价值观等）：霍团英（2013）、陈永华（2013）、唐长瑛、毛孜毅（2013）等通过对公务员心理状况的调查分析，呼吁关注公务员心理健康。徐振利、顾爱华（2013）、梅继霞（2014）、江希（2014）、杜灵来（2014）与帅全锋（2015）等提出在社会主义核心价值观视域下塑造公务员公共精神与行政道德。

表3　我国公务员能力建设相关精神文件一览表

表4　中央与地方政府公务员能力建设实践纪事

四、思考与展望

本文通过对已有文献关于公务员能力建设研究发展的主题、范式进行梳理与总结，利用CiteSpace软件的关键词共现分析绘制了核心作者、权威机构知识图谱，热点研究聚类展现了公务员能力建设研究探索期、蓬勃期、调整期与创新期的前沿演进。限于 CiteSpace只能分析论文这一元数据，而无法把著作纳入元数据范畴，因此在研究范围上存在一定局限性。

目前，学界尚未深入系统地展开对公务员能力现代化与建设绩效的量化研究，公务员能力现代化、能力建设绩效与国家治理能力、治理体系现代化的相关性有待进一步诠释。新背景下，应着力解决研究中现存的基本理论与政策问题，并从以下三个方面思考实现公务员能力现代化：一是如何准确定义与定位公务员能力？ 二是如何科学解析能力要素并设计其标准体系？ 三是在新形势下如何系统而高效地推进公务员能力建设创新？

1.刘振军：《公务员职业能力建设的内涵、意义及路径探析》，载《广东行政学院学报》，2014年第06期，第36-39 页。

2.张昊宇、房宏君：《 21世纪我国人力资源研究的基本情况、主题热点及其演进历程——基于＜中国人力资源开发＞的文献计量与可视分析》，载《中国人力资源开发》，2015年第5期，第23-32 页。

3.［美］陈超美（著）、陈悦等（译）：《科学前沿图谱—知识可视化探索》，科学出版社，2014年版。

4.伍若梅、孔悦凡：《共词分析与共引分析方法比较研究》，载《情报资料工作》，2010年第1期，第25-28页。

5.饶军民：《近十五年来国内教师离职研究的前沿演变和热点领域-基于1998一2013年CNKI收录文献的关键词共现知识图谱的计量分析》，载《教师教育研究》，2013年第4期，第79-85页。

6.姜晓萍、苏楠：《国内服务型政府研究的知识图谱》，载 《四川大学学报（哲学社会科学版）》，2014年第2期，第 98-109 页。

7.景亭：《中国公务员职业化研究》，南京师范大学出版社，2009年版。

8.阳毅：《员工能力建设研究与实践》，中南大学硕士学位论文，2010年。

9.吴晓义：《“情境一达标”式职业能力开发模型研究》，东北师范大学硕士学位论文，2009年。

10.张广科、陈芳：《公务员“能力席位”框架及其建设路径——基于湖北省行政机关公务员的实证分析》，载《中国人力资源开发》，2010年第9 期，第85-88 页。

11.赵立波：《公务员公共服务能力建设：十年回顾与推进战略》，载《中共浙江省委党校学报》，2013年第4 期，第65-72 页。

12.刘振军：《电子政务环境下公务员职业能力模型的构建》，载《电子政务》，2015年第4 期，第98-103 页。

■责编/宋萌Tel:010-88383907E-mail:songmenghrd@163.com

Research Prospect And Evolution of Civil Servants Capacity Building

Liang Lizhi and Li Lei
（Xiangtan University School of Public Administration）

In this paper， we retrieved 354 papers based on data formatted in Refworks and xlsx in the database of CNKI with the theme word “civil servant capacity”before November 2015. With the aid of Excel and CiteSpace， we made a data statistics and keyword co-occurrence analysis， and made the knowledge graph of core author，authoritative institutions and keywords， and we also exhibited the theme and pattern of the construction of Chinese civil servants. We discovered that the research of civil servants capacity has experienced 4 periods of exploring， flourishing， adjusting and innovating. The hotspots in this field mainly concern civil servants capacity development， technique cultivation， career management， electronic administration，competency modeling， service-oriented government and the professionalization of civil servants.

Civil Servants； Capacity Building； Knowledge Graph； Visual Analysis；Research Review

梁丽芝，湘潭大学公共管理学院，教授，博士生导师。

李磊（通讯作者），湘潭大学公共管理学院，硕士研究生。电子邮箱：lilei2010750225@163.com。

本文受湖南省教育厅基金项目“地方政府绩效管理创新模式研究——基于政务微博建设的视角”（2012null03010）资助。