大力推进党内监督制度建设

〔摘要〕 党内监督制度建设的重点在于实现权力能监督，监督有动力。因此，党内监督制度建设需要覆盖权力运行全领域全过程，把握监督制度运行的文化、物质和技术支持，构建党的组织、党员、党内监督机构和人民监督的有效机制。党内监督制度变革的动力源自党的人民至上的价值观和全心全意为人民服务的宗旨，基于党遏制腐败现象实现反腐败标本兼治的坚定决心，以及推进党的建设制度改革、实现党的现代化的文化自觉。党内监督制度建设要注意的相关问题如下：一是党内监督制度建设与社会监督制度建设是有机统一的，二是党内监督制度建设需廓清监督主体的责权关系，三是党内监督制度建设要重视程序有效性，四是党内监督制度运行需要把握外部环境的影响。

〔关键词〕 党内监督，制度建设，社会监督

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）06-0018-04

加强党内监督，完善党内监督制度是全面从严治党的主要内容和根本要求，也是保障党的领导，推进党的建设制度改革的基础。

一、 党内监督制度建设的内涵与要求

党内监督是指党的组织、党员和专责机构依据《中国共产党党章》和党内法规，对党员、党的组织及其活动过程进行检查、督促、评价、举报、处理等，以保证党的组织和党员尤其是党员领导干部的行为在任何情况下都不违背党的纪律的一种活动。党内监督涉及党内政治生活的方方面面，党内监督制度建设的重点在于实现权力能监督，监督有动力。

监督作为一种管理形态，在治理现代化框架里，最终落实在制度完备上。1948年9月，毛泽东为中央起草的《关于健全党委制》中指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。……今后从中央局至地委……都必须建立健全的党委会议制度。” 〔1 〕1340他在“八大”会上强调“要有一套章程，就是为了接受监督”。改革开放尤其是党的十八大以来，中国共产党在实现历史方位的转变，推进自身现代化的过程中，不断结合变化的执政环境和政党现代化的要求，形成了系统丰富更加成熟的党内法规体系。尤其是针对执政过程中权力监督出现的问题，及时制定规范权力监督的制度。党的十八大以来，习近平总书记多次强调“把权力关进制度的笼子里”，“执行制度没有例外”。党更加重视维护制度权威。针对党的监督体制的不足，中央进一步完善两项重要的制度安排：一是作为党的建设根本要求的大监督理念得以确立，党的监督和党内专责监督的机制进一步健全，执纪监督问责的制度权威迅速彰显。纪检监察工作的功能和运行机制更加完善。二是统筹党内监督和国家监督体系，进一步廓清和梳理了党纪与国家法律体系的关系。一系列严格遵循党章精神的党内法规的密集颁发，如党政领导干部选拔任用条例、党组工作条例、巡视工作条例、廉洁自律准则、纪律处分条例、问责条例、党内监督条例接续颁布施行，完善了党内制度体系，维护了党章权威和全面从严治党的实效性、规范性。〔2 〕

加强党内监督的制度建设，首先需要明确监督主体和监督对象，其次需要厘清当前监督中存在的具体问题。党内监督的主体包括了党的组织、党员和党内监督的专责机关。党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人。领导班子主要负责人所处的地位、发挥的作用、掌握的权力、承担的责任决定了这个“关键少数”必然也必须是党内监督的重中之重。此前相当长的一个时期里，就各级领导班子主要负责人的监督而言，由于上级监督“太远”、同级监督“太软”、下级监督“太难”的问题长期难以解决，使其成为党内监督的薄弱环节，甚至成了党内监督中的“盲点”“特区”。与此相关，领导班子主要负责人中的违规违纪、权力腐败问题却一度升温，对党的形象和党的事业造成了严重的损害。因此，党内监督的制度安排必须着眼于权力运行的规范性和领导干部依纪依法行使权力这个基本的核心的问题。

作为执政党，党的监督主要是监督权力运行，监督党的组织和机构履职情况。当前尤其要监督决策权、执行权和主要领导干部，这是监督有效的着力点。对领导干部的监督内容重点覆盖干部选拔任用、政绩评价、落实和执行中央及上级方针政策的情况。党领导政策制定和施行的过程，就是党的主张变成社会主义发展实践的过程，决策是否科学，执行是否到位直接关系执政党的事业和最广大人民群众的利益是否得到维护和发展。而能否选出符合岗位要求和人民期待，忠诚干净担当的干部，对决策过程和执行绩效起根本作用。党的领导人反复强调，政治路线确定以后，干部就是决定的因素。习近平同志指出：“任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。……所有共产党员都不得谋求任何私利和特权” 〔3 〕388。这里所强调的就是决策和用人的极端重要性。因此，对决策权、执行权和用人的监督，尤其是对权力滥用和为官不为的监督，不仅仅是党风廉政建设的要求，也是党执政科学化的主要内容。由此，党内监督的制度建设需要把握和规范决策权、执行权和监督权的授受关系和运行轨迹，将权力及其运行过程完全置于党的监督制度框架内，既以法的形式加以保障，也以法的形式加以节制，确保权力运行的每一个环节都能有党内监督、法律监督和群众监督的有效制度。

二、 党内监督制度变革的动力

中国共产党在95年的建设实践中，已经形成了一整套党内监督的组织和制度体系。这套体系在革命建设和改革开放的历史时期发挥了重要作用，有效保障了党的生机和活力。这一判断是基于我们对95年党的建设的科学化实践和党领导国家社会发展的具体成就得出的。在党的建设中形成并发展的这个制度体系，已经成为党的政治生态的重要组成部分。因此，当它还能够稳定运行并且借由组织优势发挥作用的时候，党内监督制度变革的动力就不那么充足。根据常识，政治制度变迁的主要动力来自于制度无法满足政党预期甚至出现制度失败，此时制度变革的动力最为充足。而中国共产党强烈的忧患意识，从根本上克服或者降低了导致制度整体失败的可能性。因此，党内监督制度变革的基本动力一是源自党的人民至上的价值观和全心全意为人民服务的宗旨，二是基于党遏制腐败现象实现反腐败标本兼治的坚定决心，三是推进党的建设制度改革，实现党的现代化的文化自觉。

制度是作为规范人们行为的机制而存在的，管理者和社会对制度的需求是因为它们能增加理性行动者的福利。因此，监督制度的安排，很大程度上是基于党组织对权力运行的廉能期待展开的。而监督的收益主要包括以下几点：一是权力主体的行动符合并彰显党的价值观，赢得群众拥护；二是监督体系能够减少和克服腐败；三是从较长时期看，监督制度执行的成本远远低于惩治腐败的成本。惟其如此，监督制度才有运行的内在动力。而监督制度运行的成本主要是指制度安排与维护所消耗的资源，包括人力成本、制度运行的物质与技术支持和管理成本，还包括其他相应的社会资本的消耗。实践中，人们通常会认为，为了维护公共利益，进而最终保障个体合法私利，人们愿意让渡部分资源用以保障监督有效，或者基于人们的权利意识，社会群体有监督权力的天然自觉。而在理性选择的制度主义逻辑里，人们更倾向于让渡权力，寻求专门机构替代他们进行监督。只有在舆论喧沸或者核心利益、公共权力受到威胁、损害的时候，人们才会主动谋求监督。这意味着党和政府需要解决两个问题：一是提供党组织和党员随时监督党和政府的政策和平台；二是引导社会形成理性监督或者说制度化监督的能力，以此保障反腐败斗争中群众监督的有效性。由此形成了我们在新的历史条件下更为重要的制度建设逻辑：加强党内监督体系建设，完善党内监督制度本身既是党的建设也是党领导国家与社会健康发展的必然要求。换言之，党的建设制度改革一方面要坚决落实党的群众路线，提供人民满足其当家作主权利的制度保障，另一方面要有能力建构自我监督的体制机制。如果党不能增强自我监督能力，无法形成完善的党内监督体系，就难以维护党的集中统一和核心价值的落实，并可能带来政治运行结构的不稳定。所以，党内制度体系尤其是党内监督制度安排，必然是法治中国最重要的内容之一。党的十八大以来，党通过完善党内自上而下的上级监督下级的监督体系，健全自下而上的党员监督领导干部的机制，以保障全面从严治党的各项要求在制度框架内获得有效施行。

那么，党推进制度演进的动力究竟由何而生？当然我们可以概括为党的与时俱进的理论品质和党的先进性纯洁性要求。而从中国共产党的使命和组织运行的实践看，党内监督的制度安排还是有其迷人的基因图谱：作为一个建构性政党，党有能力将党和人民的意志变为具体的行动，并在其中拥有自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的组织建构能力和制度执行能力，这是党保持自身生机和活力，坚定“道路自信、理论自信、制度自信、文化自信”，不忘初心继续前进的基础。〔4 〕同时，中国共产党在中国社会演进中扮演了旧的剥削制度的破坏者和新的社会主义制度的建构者、引领者的角色，同时也负有对社会主义事业的建设使命。党加强自身建设和开创中国社会主义道路的革命性和创新性，凸显了马克思主义执政党严密组织和严明纪律的禀赋。无论是在残酷环境里领导革命战争，还是在新时期“进行具有许多新的历史特点的伟大斗争”，要保证党的先进性纯洁性，保证党始终成为社会主义事业的坚强领导核心，党必须有能力在变化的社会中实现党的自我监督。这既是党的监督制度形成和发展的表现，也是其结果。事实上，党内监督制度运行形成的路径依赖，也推动了监督的自我强化。党的组织体系谨慎地维持着既有制度的权威，又能够结合党内存在的问题不断积累并倍增制度改革的动能。当然这不意味着我们可以天然地认为中国共产党不存在变质蜕化的危险。任何执政党在长期执政后，都会拥有更好的服务群众的机会和条件，也会存在巨大的脱离群众被群众抛弃的危险。因此，党的自我革新能力内在包含着党在领导发展中实现制度体系变革的能力。这种能力既要能够保持制度运行的平衡性，也要能够消除管理熵带来的制度功能耗损及制度失灵问题。因此，党的监督制度建设的重要内容一是遵循党的价值要求，将党的自我监督功能固化，并在此基础上保持制度的均衡状态——这种状态是通过激励与惩戒功能来保证良好政治生态，使领导干部既敢于作为又不能滥用权力。二是党的领导者或者职能部门要有能力改变制度运行形态。也就是说，制度本身是可以被特定的力量改变的，当党的建设处于某种应急状态的时候，党组织的自我修复和自我变革能力要能够被领袖或者领导机构唤醒和激活。而唤醒和激活的全部依据，是经由党的全国代表大会制定通过的党章。因此，党内监督制度安排首先是始终遵循党章精神，以此确立并维护党内监督的科学性和规范性。其次，要能够对党的组织和党员领导干部产生事实上的威慑和管束作用。监督制度刚性运行的过程，就是展示政党核心价值观的过程。第三，制度运行出现效益递减的管理熵后，就应该被及时清理和重构，以保障党的目标的实现。这意味着，党内监督制度的落实，是与党的组织和纪律检查机构的功能健康发挥高度一体的。组织推动和制度推动党内监督二者是有机统一的整体。我们不能简单把组织推动理解为人治。尤其是中国德主法辅的文化传统，直接决定了党内监督必然需要依靠组织和制度协同推动。

应该看到，党运用组织体系强力推进制度权威运行的能力，能够有效实现对资源的配置，以及对组织和党员的动员。中央推进全面从严治党的坚强实践，党的十八大以来中央高压反腐和加大执纪问责的实践，党的十八届六中全会进一步完善的新时期党内政治生活准则和党内监督条例，提供了党内监督制度体系的科学顶层设计和运行环境，并使得领导干部的权力运行更加规范，监督制度的效能由此得到了极大的提升。中央权威和党的集中统一拥有了更加完备的组织与制度保障。这是新时期党内监督最为重要的组织生态和运行动力。

三、 党内监督制度建设要注意的相关问题

一是党内监督制度建设与社会监督制度建设是有机统一的。党的十八大报告指出：加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。实现党内有效监督，除了党的组织与制度运行能够保障纪律监督的有效性外，还需要在法治框架内完善法律监督和审计监督，同时保障社会的制度化参与。在党领导治理现代化的目标下，党内监督与社会监督具有学理、法理和实践逻辑的高度一致性。任何政党要实现其政治目标，都必须获得社会的支持。监督也是如此，一方面，社会要有能力向政党输送理性诉求，保证政党尊重并维护多元主体的地位；另一方面，党要有能力在多元社会中寻求一致，将党的意识形态转化为社会意识形态并形成共有的习惯。〔5 〕党内监督的目的是要保证党的组织运行和领导干部所掌握的权力更好地服务于人民的需要，党内监督与人民监督的制度建设本质上体现着完善党内民主、推动社会民主的实践过程。监督就是对政治行为和权力的规范与约束，监督过程体现着党内民主的实践要求。党内监督制度化过程，在实践上同时表现为党员权利科学维护、党内民主有序推进的过程。二者共同构成了党的组织文化，反映了党的建设制度改革的基本价值和发展方向。党的十八大以来，党通过落实“八项规定”等来提高社会监督能力，激励社会监督；完善监督条例以保障党内监督和社会监督，运用信息技术对接新媒体监督平台，将社会关注的相关焦点问题作为党内监督的重点，在党的监督实践中保障社会权利，提高社会监督能力。

二是党内监督制度建设需廓清监督主体的责权关系。中国共产党的“一大”党纲就已对党的监督主体和内容作了规定：“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督” 〔6 〕2。这一规定明确了决策权、执行权和监督权的运行逻辑就是以权力监督权力，掌握和行使权力的组织和领导干部要自觉接受监督。党的组织、党员和党内专责监督机构作为党内监督的主体，其权力和责任是以法的形式固定的。在较长时期内，党委的主体责任不落实，纪委的监督责任不到位，党员的监督机制不健全问题对全面从严治党造成困扰。不同机构和职能部门之间责权关系不明晰，极易形成监督中齐不抓共不管的权力监管“真空”“灯下黑”问题。党的十八大以来，党致力于责权对等的制度改革，领导班子建设中党委的监督责任，党组织的教育引导监督服务功能进一步明晰。纪委的执纪、监督、问责的制度建设和落实机制逐步健全并成效立见。当前，遵循监督规律，构建信息沟通和责任传导机制，形成“探头长开，压力常在”的各部门联动机制，保证不同主体之间的有效配合，这是党内监督制度施行需要解决的基础问题。因此，党内监督制度建设需要结合治理能力现代化要求，健全和完善党的代表大会、党的委员会及其常委会、党组、党的纪检监察体系的权责落实机制；在“两学一做”中保障8800万党员监督和接受监督的权利和义务；形成严密科学的责任界定和追究机制，规范授权和用权，方可做到有权必有责，用权必监督，失责必追究。

三是党内监督制度建设要重视程序有效性。加强党内监督是一项复杂的系统工程，这个复杂性包括了构成要素复杂、实施路径复杂和组织体系的责权关系复杂，当然也包括可能存在的监督程序复杂。而党员和群众期待的党内监督应该是程序简单、关系明晰，运行成本低廉、有较高绩效的监督体系。刘少奇说过：“在党内生活中发生了许多不正常现象，这并不是由于我们党内无章可循，无法可守，也不是由于党所制定的章程、制度不正确，而是这些章程、制度在一些党组织中，没有被执行，或者被歪曲了，被破坏了。” 〔7 〕709因此，完善党内监督程序，并在实践证明其科学性后以制度形式固化，避免监督主体泛化、监督责任虚化、监督功能弱化，这是当前党内监督制度建设需要把握的基本问题。必须看到，党在长期建设实践中形成的党内监督运行体系，能够涵盖并实现党风廉政建设的基本要求。而一定时期一定范围内权力监督失位失范现象的多发频发，原因之一是有些监督程序不科学、不规范，或者不按程序执行，致使监督结果不被承认和使用，监督效果遭到削弱。监督是多部门有机合作互动的权力管控过程，需要针对自上而下、平行监督、自下而上的监督需求规范并落实监督程序。如党的十八大以来自上而下监督中上级党委和主要负责人的责任确定和工作程序安排，自下而上的监督中的党务、政务及相关信息的公开程序，监督结果的使用与反馈机制落实等等，提供了将党内监督要求变为具体操作实践的有效结构和路径。

四是党内监督制度运行需要把握外部环境的影响。党内监督制度安排必须考虑社会条件的影响。优化党内监督良性运行的内外环境，增强党内监督的制度运行绩效尤其重要。党的十八大以来，中央以对党的事业和中华民族高度负责的担当精神锐意推进“四个全面”各项要求的落实，社会风气和发展环境得到极大的改善，党内良好政治生态对社会环境的导引和改造绩效日益凸显。党的十八届四中全会将党内法规体系建设纳入到依法治国战略，十八届六中全会在总结党的建设和执政历史经验的基础上，战略性地制定《新时期关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，为加强党的领导和党内监督，改进党内政治生活提供了更为健康科学的指导原则和法治环境。此外，从政治运行的社会基础看，以党内监督带动社会监督的外部环境正在走向成熟。党内监督要积极推动党的运行系统和社会大系统之间的政治沟通，保证党员依规行使监督权利，防范和克服熟人社会、人情关系和官本位对党内监督制度运行的阻滞和耗损，防范制度空转和失灵，克服三千个文件管不住一张嘴的现象。基于此，习近平总书记扭住党的建设和党的监督的核心问题，指出强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民，强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权，强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。强调把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。 〔8 〕

应该看到，制度安排本身形成的内外规则，在管党治党目标极为清晰明确的环境里，一方面能够借由中央自上而下的权威推进发挥作用，尤其是严厉的惩戒措施能够迅速将监督的外部压力转化为组织内部的自律动力；另一方面，党的监督所彰显的民主价值，建构了有效的社会监督的动员机制，进而形成党的组织体系和社会运行体系在监督实践中的良性互动。这种互动逻辑，将从根基上使得党的领导、党的建设的制度体系变得更加生机勃勃。

参考文献：

〔1〕毛泽东选集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.

〔2〕蔡志强.党建科学化迈上发展快车道〔N〕.人民日报，2015-10-29.

〔3〕习近平.习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

〔4〕习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话〔N〕.人民日报，2016-07-02.

〔5〕蔡志强.党领导依法治国的价值逻辑与发展实践——基于国家治理现代化的分析〔J〕.思想理论教育，2015（2）.

〔6〕中国共产党章程汇编〔M〕.北京：中共中央党校出版社，2013.

〔7〕刘少奇论党的建设〔M〕.北京：中央文献出版社，1991.

〔8〕习近平.在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话〔N〕.人民日报，2016-01-12.

责任编辑 陈 鹃