2016党内监督条例新增哪些内容，有何重大意义

郎佩娟++++陈炫佑

【摘要】党内监督既是执政党的自我监督，又覆盖了对绝大多数国家干部的监督。如果这种监督到位，既可以提高共产党的执政能力，还可以有效预防腐败。加强党内监督，一要有健全完善的监督规则，使监督制度化、规范化、程序化；二要有强有力的落实机制，使监督规则得到良好执行。以此观之，从《监督试行条例》到《监督条例》，只是其万里长征的第一步。

【关键词】党内监督 特别规则 建设 完善

【中图分类号】D26 【文献标识码】A

中国共产党党内监督简称“党内监督”，是指中国共产党的各级组织、专门监督机关和党员，按照宪法、法律、党章和其他党内法规的规定，对党组织和黨员的活动进行的监督。党内监督有四个特点：第一，党内监督不是党对外部的监督，也不是外部对党的监督，而是党的内部监督；第二，党内监督的主体是党的各级组织、专门监督机关和全体党员；第三，党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部；第四，党内监督的一般规则是党章和其他党内法规，同时，按照党章规定，党必须在宪法和法律规定的范围内活动。

中国共产党党内监督的特别规则是指《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》），该条例是在《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《监督试行条例》）的基础上修订而成。笔者将在阐述党内监督特别规则建设与发展背景的基础上，对2003年、2016年党内监督的两个特别规则进行对比，找出新旧规则内容的主要变化并阐释其意义，以更好地理解《监督条例》，并使其得到良好执行。

从《监督试行条例》到《监督条例》

中国共产党党内监督规则的建设经历了漫长的、不断发展和完善的过程。中共一大党纲规定：“工人、农民、士兵和学生等地方组织的人数很多时，可以派他们到其他地区去工作，但是一定要受当地执行委员会最严格的监督。”中共五大党章专门把“监察委员会”列为一章，选举产生了由10人组成的中央监察委员会。中共七大党章对党的各级监察委员会的产生办法、任务与职权、领导体制等作了明确的规定。

中华人民共和国成立后，中共中央1949年11月发布《关于成立中央及各级党的纪律检查委员会的决定》，成立了中央纪律检查委员会，各中央局和一些省市开始建立纪律检查机关。1955年3月，中国共产党全国代表会议通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，选举产生了中央监察委员会。中共八大党章增加了有关各级监委任务和上下级监委关系的规定，并规定“党的中央委员会，省、自治区、直辖市、自治州委员会和县、自治县、市委员会，都设立监察委员会”。监察委员会作为必设的党的纪律检查机关通过党章固定下来。

“文化大革命”期间，党的纪律遭到严重破坏，党的监察机关陷于瘫痪。“文革”结束以后，党内监督制度逐步恢复。党的十一届三中全会决定重建党的纪律检查机关，选举产生了中央纪律检查委员会，纪律检查委员会的根本任务是“维护党规党法，切实搞好党风”。

1982年中共十二大党章规定了党的纪律检查委员会的主要任务（职能），即“维护党的章程和其他重要的规章制度，协助党的委员会整顿党风，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”。1992年中共十四大党章对各级纪委领导人的选举办法及任期的规定更明确，突出“双重领导”，提高了纪委的地位。1997年中共十五大党章规定了党的纪律检查机关的职能，与1982年党章的规定大体相同。

进入新世纪之后，我国的国情和党情都有新变化。对于党情，习近平总书记在《〈关于新形势下党内政治生活的若干准则〉和〈中国共产党党内监督条例〉的说明》中作了明确阐述。概括起来是：一个时期以来，党内出现了一些突出矛盾和问题，这些矛盾和问题严重侵蚀党的思想道德基础、破坏党的团结统一、损害党内政治生态和党的形象、影响党和人民事业发展。

为解决党内矛盾和问题，2003年，中共中央发布实施《监督试行条例》，这是中国共产党第一个党内监督的特别规则，在党内监督规则发展史上具有重要地位，对加强党内监督、维护党的团结统一发挥了积极作用。2012年党的十八大以来，党中央采取一系列新举措，全面从严治党。对于从严治党的效果，习近平总书记的判断是：“虽然党内存在的突出矛盾和问题很多得到了有效解决，但一些问题依然存在，一些问题解决得还不彻底，一些问题还可能再冒出来”。《监督试行条例》经过十余年的试行，逐步显露出与党面临的新形势、新任务的不相适应。2016年3月1日，中共中央正式启动《监督试行条例》修订工作。2016年10月27日，党的十八届六中全会通过了新修订的《监督条例》，党内监督特别规则得到进一步完善。

新旧条例内容的主要变化

新条例共8章47条，内容分三大板块。第一章构成第一板块，是条例总则部分，列9条；第二章至第五章构成第二板块，是条例主体部分，列27条；第六章至第八章构成第三板块，列11条，规定了党内监督和外部监督的关系、整改和保障、附则等。党内监督新旧条例内容的主要变化，可以从以下方面进行对比：

一是总则方面。将《监督试行条例》与《监督条例》总则内容对比后发现，新旧条例总则的内容变化较大。

新旧条例的共有规定。新旧条例都有对立法目的、指导思想、监督重点对象、监督主要内容、监督原则的规定。不同的是，新条例对立法目的的规定更为集中，对指导思想的规定更为丰富，对监督主要内容的规定更为全面，并突出了“维护党中央集中统一领导，严明党的政治纪律和政治规矩，树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，完成党中央和上级党组织部署的任务，确保全党令行禁止”的情况。

新条例的新增规定。新条例新增了四项规定，一是党内监督不设禁区，正确处理信任与监督的关系；二是党内监督与党纪处理的关系；三是党的领导干部的自我约束；四是党内监督体系。党内监督体系是一个“党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督”的体系。

旧条例第五条在新条例中被单列为第六章。旧条例第五条规定：“党内监督要与党外监督相结合”。新条例第六章“党内监督和外部监督相结合”，分别规定了各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督；领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的处理程序；各民主党派的监督和社会监督等。

二是党内监督的主体方面。党内监督的主体是指负责实施党内监督的组织或者个人。监督主体是监督权力（利）、监督责任的合一体。《监督试行条例》规定了党内监督的六个主体，包括党的各级委员会、党的各级委员会委员、党的各级纪律检查委员会、党的各级纪律检查委员会委员、党员、党的各级代表大会代表。《监督条例》规定了党内监督的四个主体，包括党的中央组织（党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会成员、中央政治局委员）、党委/党组（书记、常委会委员、委员）和党的工作部门、党的纪律检查委员会和纪委派驻纪检组、党的基层组织和党员。上述监督主体在党内监督中各司其职，《监督条例》第十五条规定了党委（党组）的职责，第二十六条规定了党的各级纪律检查委员会的具体任务，第三十五条规定了党的基层组织的职责，第三十六条规定了党员的权利和义务。与旧条例不同的是，新条例特别突出了党的中央组织在党内监督中的全面领导地位。

三是党内监督的对象方面。党内监督的对象是指对哪些个人或者组织的行为进行监督。从广义上看，党的一切组织和全体党员都要接受监督，都是党内监督的对象，党章规定，要“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”；“不允许有任何不参加党的组织生活、不接受党内外群众监督的特殊党员”；“上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督”。

与党章规定相衔接，《监督试行条例》第三条、《监督条例》第六条、第十七条都规定了党内监督的重点对象，即党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。新条例第三十四条还规定了对党的纪检机关及其工作人员的监督：“加强對纪律检查机关的监督。发现纪律检查机关及其工作人员有违反纪律问题的，必须严肃处理。各级纪律检查机关必须加强自身建设，健全内控机制，自觉接受党内监督、社会监督、群众监督，确保权力受到严格约束”。从近年来查处的党内腐败案件看，查处对象为党的纪检人员的案件不在少数。党的纪检机关及其工作人员专司党内监督，“打铁还需自身硬”，对其加强监督十分必要。

四是党内监督的制度方面。党内监督制度是指制度化的党内监督方式和手段，通过这些方式和手段，发挥监督作用，实现监督目的。中国共产党在长期的党内监督实践中，形成了一系列监督方式和手段。《监督试行条例》设专章规定了党内监督的十项制度，包括集体领导和分工负责制、重要情况通报和报告制、述职述廉制、民主生活会制、信访处理制、巡视制、谈话和诫勉制、舆论监督制、询问和质询制、罢免或撤换要求及处理制。《监督条例》对党内监督制度的规定分散在不同章。

梳理新条例对党内监督制度的规定可以发现：新条例保留了旧条例的一些制度。一些制度为新旧条例的共同规定，例如情况通报和报告制、述职述廉制、民主生活会制、信访处理制、巡视制、谈话诫勉制等。这些制度的名称虽略有不同，但实质内容大同小异。

新条例创设了一些新制度。一些制度是新条例独有的，例如书记第一责任人制、党组织主要负责人个人有关事项在一定范围公开制、党的领导干部插手干预重大事项记录制等。

新条例删减并调整了一些制度。删减的制度有集体领导和分工负责制、询问和质询制、罢免或撤换要求及处理制；调整的制度是舆论监督制。新条例将舆论监督的内容调整到了新增的第六章。《监督条例》第三十九条规定：“利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用”。本规定适应了互联网时代舆论监督的新特点，扩展了旧条例有关舆论监督的内容。

五是党内监督的保障方面。党内监督的保障是指对加强党内监督起支持作用的各种条件。《监督试行条例》和《监督条例》都规定的党内监督保障措施有保密、申诉、责任追究等。新条例规定的保障措施更专业、更严格，尤其是有关“党组织对监督中发现的问题应当做到条条要整改、件件有着落”的规定，对于提高党内监督的实效，将党内监督工作落在实处尤其必要。

条例新增内容的重要意义

新条例有些新增内容，对于加强党内监督意义重大。

第一，有关“党内监督不设禁区”的规定，破除了党内监督的禁忌。这意味着，在党内，任何人都要接受党内监督，特别是握有集中权力的党委书记。从现实情况看，党内监督的突出问题是对党委书记的监督比较薄弱。解决这一问题，一是领导干部要加强自我约束，二是要有更具体、更可操作的制度，使对领导干部的监督落在实处。例如，《监督条例》第十七条“党组织主要负责人个人有关事项在一定范围公开制”的规定，就是监督党委书记的具体制度。

第二，有关“党内监督体系”的规定，使党内监督成为一个有统一领导、有职责侧重、有功能配合的有机整体，有利于发挥监督系统的整体功能。尤其是“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作”的规定，突破了《监督试行条例》的规定，明确了党中央对党内监督的集中统一领导，体现了党中央以身作则、以上率下，这是落实党内监督，使党始终保持先进性的根本保证。新条例还规定“党委（党组）在党内监督中负主体责任，书记是第一责任人”，这是对党内监督责任制的规定。如果党委书记不履行或者不正确履行党内监督职责，要依照《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等规定处理。

第三，有关“党内监督和外部监督相结合”的细化规定，对于克服党内监督的局限意义重大。从监督主体上划分，监督可以分为内部监督和外部监督。内部监督又称“同体监督”，外部监督又称“异体监督”。同体监督可能导致监督有禁区、留情面、不得力等问题，因而异体监督某种程度上更为必要。为了克服党内监督的局限，必须加强党外监督。从1949年至今，中国共产党领导下的新中国已有60余年的历史，中国社会也发生了翻天覆地的变化，但加强对中国共产党的外部监督始终是中国政治的重大主题，原因就在于中国共产党是长期执政的政党，没有对党的外部监督，也就没有中国共产党的先进与纯洁。在这个问题上，《监督条例》第六章的内容虽然简单并需要进一步完善，但可谓是开了个好头。

（作者分别为中国政法大学教授；中国政法大学研究生）

责编/王坤娜 美编/杨玲玲