公共权力运行改革研究

施雪华

[摘要]公共权力关系内外结构的全面改革，是科学推进中国国家治理体系现代化的系统工程，它可以推动公共权力结构改革的制度现代化进程。将加强惩治和预防腐败体系建设的制度更新任务作为全面深化改革国家治理体系的重要工程，必将形成有效制约并促使权力正常运行的“制度之笼”，规范权力运行，开启清明简政的新时代。

[关键词]公共权力；权力关系；国家治理体系；全面深化改革

2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话，党风廉政建设与反腐败斗争的深化是此次讲话的中心与重点。实现党的十八大确定的各项目标任务，实现“两个一百年”目标，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，必须把我们党建设好。党风廉政建设和反腐败斗争是党的建设的重大任务。在讲话中，习近平总书记强调，“要继续全面加强惩治和预防腐败体系建设，加强反腐倡廉教育和廉政文化建设，健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”可见，将权力关进制度的笼子，全面改进反腐败机制与制度建设，是全面改革公共权力运行的突破点与切入点。

以此为开端的公共权力运行改革与反腐败斗争在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中有了更为系统的要求与体现。关于公共权力运行改革与权力监督体系构建，《决定》在第十个方面，即“强化权力运行制约和监督体系”中给出了如下提纲挈领的要求：“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策……形成科学有效的权力制约和协调机制。完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务……加强反腐败体制机制创新和制度保障……健全改进作风常态化制度”。创新与改革权力监督体系，加强反腐败机制的建立，在习近平总书记的论述与《决定》的要求中都落在“把权力关进制度的笼子里”，如何打造科学合理、严密有效并且适宜长期运行的“制度的笼子”来约束权力，使公共权力的运行步入正确的轨道，以减少异化公权、侵犯私权等腐败的负面结果对国家整体改革进程的影响，则成为公共权力运行规制的重中之重。

规制公共权力运行，完善权力运行监督体系，建立长效常态监督与反腐机制，规范公共权力边界，将权力置于怎样的制度之笼、如何让“制度之笼”长效地运行是公共权力监督与规范制度建立应当深入考虑的重点问题。为公共权力打造规范合法的“制度之笼”的同时，相关配套制度体系的建立也是“制度之笼”能够长效运行的重要外部环境条件。权力的“制度之笼”持续奏效的外部环境，亦是国家治理体系构建的重要内容。现代权力运行制度体系所依靠的不仅仅是权力运行体系自身的建立与规范运行，相关国家治理体系中其他部分的改革与制度体系建立，更是权力运行体系所依靠的大的国家改革制度环境。因此，厘清中国公共权力运行现状即存在的问题，针对现状反思制度建立与改革完善的细则步骤，更为符合权力运行改革的现实。

一、中国公共权力内外关系现状：含混不清

中国公共权力内外关系含混不清的现状，主要体现在两个方面：公共权力与私人权利关系边界不明晰；公共权力内部关系边界不清晰。将权力关进制度的笼子，就要明确公共权力与私人权利的边界，明确公共权力的内容和范围，具有针对性地打造约束公共权力的“制度之笼”，才能有的放矢地制定并且建立保障合法私人权利的配套法律法规与实际操作的制度政策。

首先看公共权力与私人权利的边界区分。有关权力边界的界定与外延之研究，有学者曾提出这样的观点，该观点认为，“从调整范围和对应关系来看，主要有政治权力与经济权力或国家权力与社会权力……国家权力是通过依照宪法和法律程序组成的政权机关的活动来实现的；政党和团体权力则是通过发挥组织领导作用、监督保证作用和参政议政作用来实现的……作为社会物质财富的转化形式，国家权力是政治统治和社会管理的一种强制力量，主要包括立法权、行政权和司法权。在实际生活中，国家权力总是与一定的组织机构相联系，离开了一定的组织机构，其存在就失去了凭借，其运行就失去了载体”。其中所谈及的社会权力则是指“社会主体以其所拥有的社会资源而产生的影响力和支配力”，并且在论述国家权力与社会权力边界的同时，谈及国家与社会的三种关系状态下，何种国家权力与社会权力的关系模式能够较为有效地抑制公共权力的异化，防止腐败的发生，即“社会对国家的独立状态。社会对国家权力有一定的制约和监督作用，能够在一定程度上抑制腐败现象的滋生和蔓延”。我国现阶段正处于现代化转型阶段，国家治理体系与社会治理体系的分离初现雏形，但仍将处于相互影响、难以明晰分离的状态，据此，欲通过完全的社会治理体系的系统式监督约束来防止公共权力异化现象的发生与滋长，并不十分符合当前国家发展的转型实际。我国现阶段的国家治理体系与社会治理体系仍存在模糊不清、难以明确分离的领域。也就是说，公共权力运行所发生作用的公共领域、公共事务与私人权利运行发生作用的私人领域、私人事务还存在重叠部分，不能完全划分开。在中国特色社会主义发展道路为基本依托的国家治理体系中，“社会管理”或“社会治理”的实际涵义或日特定涵义是“对社会事务（包括部分政治事务或国家事务和几乎全部社会事务）的管理”，而不是严格意义上的社会组织和公民自我管理或平等管理的“社会管理”或“社会治理”。社会治理体系没有完全独立于国家治理体系的状态，也是公共权力难以与私人权利明晰划分的重要原因。由此，公共权力与私人权利难以分离，产生公共权力向私人权利领域渗透，私人权利运行的社会权力领域又不能对公共权力领域产生制约、监督的作用，权力作用范围划分的不合理造成权力运行无边界、乱边界的结果，长期此种的权力运行模式加深了公共权力与私人权利本就含混不清的作用边界。

公共权力与私人权利运行作用的边界模糊，对于公共权力的制约和约束来看，在对权力的具体界定、针对性的运行、制约以及监督机制的建立，如果不能以明晰公共权力边界为前提，也就是说，不能将公共权力明确地与其他权利相对独立分开，就难以建立真正长期有效并且具有针对性、合理性的制约和监督制度，打造出的“笼子”材质与强度、作用与力度再高，“笼子”中关住的并非所要规制的公共权力，所进行的制度改革也将是事倍功半，难以奏效。同时，权力边界的模糊对于私人权利来说，公共权力具有权力天然扩张的属性，其无边界、无约束地在私人领域扩张与渗透，对于私人权利领域的健康发展会造成负面影响，私人组织失去应有的空间。公共权力带有组织性的扩张导致机构与体制膨胀甚至冗沉，行政管理与社会治理工作失去活力，运行效率低下，最终使私人权利运行范围萎缩。传统的全能型国家管理模式的弊端使私人领域发展僵化，社会治理体系难以生长，更难以发挥对公共权力的制约与监督作用，又给权力寻租、公共权力异化提供了孳生的土壤，权力的“制度之笼”的打造更难以谈起。

检视了公共权力的外部关系，再来看公共权力的内部关系存在的问题。公共权力的内部关系可以从两个方向进行观察。一是纵向上，从中央到地方的行政权力与职能的划分问题。当谈到涉及权力结构与行政体制改革时，反对全能主义政府模式的呼声都很高，对于“有限政府”的“有限权责”这一基本观点与改革方向基本达成了共识，“全能政府”“全能包办”的效率低下、收效微弱、执行偏差也不需赘述。全能型政府模式是国家塑造社会，资源分配、制度供给、政策输出均是国家给予社会，所谓的社会治理体系亦是国家治理过程中全权负责打造全程。而在明确了全能主义政府治理的弊端后，就应调整改革方向，避免给弊端发挥作用提供空间。有学者研究提出，改革的目标“应当是有限责任政府”，“实际上我们政府职能的错位，之所以承担了‘无限责任是因为它包揽了‘无限权力，争权、揽权、扩权成为政府的顽症”。在中央一级的高层的公共权力与职责划分与审查时，就要做到有原则、符合行政与治理实际的权力规制管理。在考量与地方进行权力划分、权责下放的前提时，也应当明确对高层的公共权力的规制与管理，这是“放权”有序、有力、有方向、有目标的关键。

如同正在进行当中的行政审批制度改革，在近10年来的行政审批制度改革中，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%，各地方政府也不断加大改革力度，从而有力地促进了政府职能转变，促进了依法行政，促进了反腐倡廉，促进了行政效率的提高。李克强总理在2014年3月《政府工作报告》的“2014年重点工作”中，明确提出行政体制改革的深入工作将如期开展。“进一步简政放权，这是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政审批事项200项以上。深化投资审批制度改革，取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确需设置的行政审批事项，要建立权力清单制度，一律向社会公开。清单之外的，一律不得实施审批。全面清理非行政审批事项”。“自我革命”式的简政，其过程即是放权，短期来看，放权简化明晰了中央政府的工作范围与行政权力的边界，为地方政府进一步进行权力结构优化提供了必备基础；从长期看，更是国家治理体系、公共权力体系结构优化、现代政府治理模式的构建前提与良好的开端。

二是从公共权力内部关系体系结构的横向关系来看。首先，与公共权力的行使直接相关的事务，含立宪、选举、立法、行政、司法、军事、政党、压力集团等事务被称为“政治事务”。那么，在公共权力体系内部直接与“政治事务”相关联的立法权、行政权、司法权等主要的公共权力之间的关系则更需要明晰划分。谈到打造约束权力的“制度之笼”，实则为外部关系的调节与监督约束，相对于公共权力内部的制衡与监督来说仍显被动。内部关系规制的制度建设既应当最大程度地避免如行政权对于立法权、司法权的消极干预，也应当塑造适合立法权、司法权与行政权相互监督以促进行政效率与执法过程现代化的配套运行制度建设。中国长期以来坚持中国特色社会主义发展道路，中国共产党作为执政党领导人民掌握国家政权，因此，中国公共权力的内部关系结构体系中，党政权力的横向关系有待明晰，亦是公共权力内部关系亟待解决的重要问题。就中国的党政关系而言，由于中国民主革命不同于西方国家与其他社会主义国家的建设道路，虽然改革深入至今已到转型攻坚阶段，但革命历史以及国家建设初期留下的党政不分、以党代政的痕迹仍有遗存。因此，在现阶段党的政治领导职能与国家机关的立法、行政、司法职能划分虽逐渐显现清晰，但党组织与人大、政府、政协、司法机关、群众组织、社会组织等活跃在公共领域的掌握公共权力主体之间的权责划分仍存在重叠现象，党组织对于其他公共部门的领导方式仍需更为科学、合理的制度规划来使其更为有效地运作。在保证掌握公共权力的国家机关、国有企业以及公共部门的正确政治方向和正常的机构运转前提下，职能、权力以及责任的划分也是公共权力内部横向关系结构调整需要考量的重要方面。

二、厘清中国公共权力的外部关系

打造约束公共权力规范运行的“制度之笼”，在理性审视了中国当前公共权力内外部关系为基本前提的情况下，如何进一步来厘清中国公共权力的外部关系，即厘清公共权力与私人权利之间的边界成为打造“制度的笼子”的首要问题。厘清公共权力与私人权利边界的有效方法，一是限制公共权力的运行范围和运行方式，二是有效合理地保护社会组织和公民个人基本权利的行使范围和主要内容。也就是说，明晰划分中国当前公共权力与私人权利边界的总体思路是，明确划分公共权力与私人权利的作用与运行范围，在建立明晰的边界这一基础之上，用社会治理体系中的社会权力与公民权利来制约国家治理体系主体之公权力，即执政党和政府的权力。

欲将社会权力塑造成制约公共权力的“制度之笼”的重要组成部分，首先要做的重要工作就是将两者明确区分开来。由于公共权力行使与运行基本依托于公共组织的组织化结构和职能以及法律赋予公共部分、公共组织的责任，培养“有限责任”观念的现代执政党与政府即是明晰权责的首要工作。基于中国当前处于改革转型期的攻坚阶段，社会经济生活以及公共政治生活中，“政治事务”与“社会事务”仍然也确实存在交叉重叠、难以明晰分离的状况。我们应当清醒地认识到，必须改革公共权力结构，打造规范权力运行的“制度之笼”以严厉打击公权力异化、权力寻租等腐败行为，并且不为权力异化等腐败提供滋生的土壤，这一制度改革和创新建设，是任务艰巨的系统工程。因此，能否科学建构权力运行的依托结构、能否使联系紧密的机构职能重新规制、清理重组，制度设计者、制度执行者以及制度监督者的“有限权责”观念需要扎实确立。其次，厘清公共权力边界与权责范围。即将行政权力等具有高度执行力与强制力的公共权力规制于行政权力运行范围内，自上而下地逐步实现并严格执行政企分开，逐渐减少行政命令式的公共权力直接作用于经济领域内的企业经营范围，给市场经济的自主调节留出合理的自由活动空间，给企业以自主经营、自我约束、自我规制、自我发展的生存与成长空间。优化升级国家宏观调控经济的政策手段，使市场的自主调节以具有高灵活性、强适应性、强调节性与反馈性的国家宏观治理政策与机制为发展软环境，逐步将僵化的硬性行政命令抽离市场经济中各个企业主体的发展，以立法建规的形式规制企业的合法经营与经济行为的空间，从制度与机制运行的设计上给市场留出保持活力又不失正确方向的活动范围与发展空间，逐渐结束行政权力等公共权力对于市场的直接干预，从而理清市场与政府的权责范围。其三，为社会治理体系独立成长提供合理环境。深入了解现阶段我国社会组织的实际发展情况，规范社会组织发展，提供其自我组织、自主治理的良好制度环境，优化公共领域的职能划分，尝试在部分领域放开由社会组织作为治理主体来参与社会服务的提供以及公共资源的管理，发挥社会组织的优势以避免在部分公共领域的政府失灵、市场失灵。

明晰并且厘清公共权力的外部关系接下来需要关注的改革工作就是，有效合理地保护社会组织和公民个人的基本权利的行使范围和主要内容。针对当前中国国家治理体系整体转型期的阶段性特点，国家治理层面的“政治事务”与社会治理体系治理层面的“社会事务”尚未明晰分离，欲将公共权力的外部关系边界划分清晰，所要着手的工作重点之一就是在社会经济生活中将纯粹的“政治事务”与“社会事务”相分离。经济领域中经济组织活动要以企业以及各种类型的经济组织为主体主导经济领域的正常运转；社会公共生活中也应当给予基层群众组织、各类型的合法社会组织以主导社会公共生活的基本权利。在公共福利提供、区域内公共资源管理、公共活动开展、公共组织自治等社会公共生活领域，即公民个人、非公共部门、非公共企业、非公共事业单位以及非营利组织活动的主要领域中，这些主体所能够承载并且担负的职能与责任留给以上主体进行自主治理、自主发展、自主监督。公共权力作为合法的强制性权力后盾，其运行应当在高层制度与基层运作制度中规范进行，为公共领域的现代化转型提供结构功能改革的切实分离的实际条件与法律环境。将基层群众组织以及各级各类社会组织已经担负并且有资格担负的社会治理功能划分到公共领域中，给社会组织自我治理、自我发展以有序有理的组织化运作形式，逐步培养现代的自治自律自主治理，并且逐渐通过自主治理的组织化程序与规范化制度，利用组织的结构与功能优化逐渐承担社会治理的职能，使强制性的公共权力从社会事务主要领域逐步分离出来的过程中可能引起的不稳定性因素降至较低的程度，在保证社会稳定有序发展的前提基础上，通过国家治理体系、法律体系、制度体系以及权力运行机制的保障，保证公民个人与社会组织的合法权利行使。由此，在社会权力能够正常运转并且得到保障为前提，才能使之成为监督并约束公共权力无序扩张的重要力量，为规制公共权力的“制度之笼”提供必不可少的组成“材质”以及笼外的第三方监督力量。

三、厘清中国公共权力的内部关系

打造规范公共权力运行的“制度之笼”，预防并且治理既已发生的公共权力异化与腐败，从来就是一项系统工程。若将公共权力的运行与治理看作具有独立特定运行规则的子系统，厘清公共权力外部关系的工作，就是将这一系统在系统边界上与其他权利系统划清边界，这既是减少系统间不良干扰的前提，又是系统内良好运作的基础。关于厘清公共权力这一系统的内部关系，即厘清公共权力内部各组成部分之间的边界，可供参考的有效方法主要有以下几个方面，即构建科学的党政关系模式。构建相对独立的立法系统、行政系统和司法系统，构建科学的中国特色的现代“立法一行政一司法”关系模式，其最终所要达到的目的与系统内核即为用政党权力来制约政府权力，用政府权力来制约政党权力，在主要的公共权力之间，用立法权来限制行政权和司法权，用行政权来限制立法权和司法权，用司法权来限制立法权和行政权。

首先，构建科学的党政关系模式。在构建现代的党政关系模式中，要注重处理执政党与政府的关系，即明确领导职能与管理职能的区别与各自的属性，执政党应从事无巨细、事必躬亲地领导一切国家治理事务，逐步转变成领导正确的发展方向，负责把关总体路线方针与政策，逐渐改善“以党代政、党政不分”这一革命时期特殊的领导管理形式在现代国家治理中的弊端。党政分开、明晰党政各自职能并不意味着削弱党的领导，如英国著名政治学家欧内斯特·巴克所说：“政党是把一端架在社会，另一端架在国家上的桥梁”。执政党作为密切联系群众、具有高度组织化、严格纪律性的政治组织，要明确其基本职能是领导职能。“领导职能主要是政治性的，在于组织和动员民众，在民众和国家政权之间建立政治沟通机制；在于进行利益表达和整合，通过正常渠道向国家机关提出立法建议和输送领导成员”。而政府的管理职能则不仅仅包括政治性的管理职能，还要对国家经济社会发展的各个方面负责。执政党在国家的政治公共生活中处于领导核心地位，依靠群众，密切联系群众，代表最广大人民群众的根本利益，通过对政治方向与国家发展方向的掌握来领导国家治理的运行，而非细致深入到国家机构运行的各个分支系统进行直接的事务性执行。此外，党政关系的现代化改革还要结合中国特色发展道路中党和人大的关系构建、党与司法机关的关系构建以及党与参政党、群众组织、社会组织的关系构建作调整。

其二，构建相对独立的立法系统、行政系统和司法系统，将公共权力的主体部分进行系统内的明确划分，形成系统内权力制约。以权力制约权力的权力规制方法，始于西方的分权制衡理论与历史实践。“孟德斯鸠主张立法权属于代议机关，行政权归国王，而司法权属于独立的审判法院，三种权力分立并相互制衡；要防止滥用权力，须以权力约束权力，形成一种能联合各种政治力量，又能使它们彼此调节配合并相互制约的制度；孟德斯鸠的分权制衡理论在美国首先付诸实践，1787年制定的联邦宪法确立了‘三权分立的制衡体制。国家权力分为立法权、行政权、司法权，由国会、总统和法院分别行使，相互制约”。分权制衡的实践与理论虽在西方资本主义国家由来已久，此种分权制衡以达到权力相互制约的思路可供借鉴，但要考虑不同的历史环境背景以及中国特色社会主义改革发展的社会现实。公共权力系统内部的结构优化，尤其是立法权、行政权与司法权的合理配置需要符合现阶段国家治理权力的运行状况和总体改革目标，更要规制权力使之合理合法运行，逐渐运用制度法律来治理权力运行，逐步摆脱“人治”的传统模式及其诸多弊端。相关研究曾指出，“要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，遵循精简、统一、高效原则，对决策权、执行权、监督权适度分解与平衡，使立法权、司法权与行政权之间既相互统一，又相互制约。在厘清权力事项的基础上，合理分解配置一把手的权力、重点岗位的权力、上一层级的权力，从制度机制上防止权力过分集中和扩张甚至滥用，通过优化权力结构为打造制度的‘笼子奠定基础”。建立以立法权、司法权与行政权为系统中心的立法系统、司法系统与行政系统，不仅要厘清这三类权力的边界，各自系统内部权力的划分也尤为关键，可见，厘清权力边界无论在处理公共权力外部关系构建还是打造权力内部系统过程中，都是贯穿始终的核心思路。中国国家治理体系中应当以全国及地方各级人民代表大会即我国法定国家权力机关，最高及地方各级人民法院与人民检察院即法定国家司法机关，国务院及地方各级人民政府即法定国家行政机关为立法系统、司法系统与行政系统构建的中心，增强人大即立法系统的立法创制职能，强化两院即司法系统的监督职能，改进政府即行政系统的执行职能，针对三个相对独立系统的相互监督、相互制约建构规制公共权力的笼子。

其三，要构建科学的中国特色的现代“立法一行政一司法”关系模式。理顺立法、行政与司法的权力关系，构建系统之间合理的模式亦是保证将公权力关进“制度之笼”的基础性工作。多数学者认为在提倡打造关住权力的笼子时，应当重新审视并且足够重视制度建设的刚性，“注重运用法治思维和法治方式完善制度、制约权力，做到依法确权、依法限权、依法用权，用法律监督制约权力”；还注重制度笼子的惩戒性，做到“出笼”必受惩，对腐败行为要零容忍，“老虎”、“苍蝇”一起打，不搞“网开一面”和“下不为例”；更要注重“笼子”的科学性和严密性，“要从实际出发制定制度，注重解决实际问题，使制度既在理论上站得住，又在实践中行得通”，“合理设计权力行使流程，杜绝权力寻租可能，形成权力的封闭循环系统，单项制度各环节或相关制度之间要形成反馈环路，确保各项制度彼此衔接配套、环环相扣，使权力授予、行使、监督全过程和各环节都有制度规范，形成用制度管权、按制度办事、靠制度管人的有效机制”。深入思考以上制度改革的逻辑进路，正是从立法系统、司法系统与行政系统的主要职能人手为“制度之笼”的设计提出原则上的更新与严格的严密要求。由此，“制度之笼”的设计原则、依据的法律、执行的标准、实行的效果以及成果的反馈等整个系统工程，都需围绕着立法系统、司法系统与行政系统的关系模式更新来创制完成，在坚持中国特色社会主义道路的根本前提前下，中国特色的“立法一行政一司法”关系模式不能也不需要照搬西方的分权制衡机制，在充分利用现有国家公共权力机构的结构重组与职能优化的基础上，保证立法系统的权威性、法律的严密性与严肃性，加强司法系统的合法有效的执法力度，强化严厉的违法违纪惩戒制度，细致化、刚性化行政系统的执行标准与执行效果，狠抓政策施行的终期效果，使司法系统的反馈与惩戒得到立法系统的法律权威性保障，使立法系统的立法与创制工作得到司法系统的检视与执行保障，使行政系统的执行与贯彻得到司法系统与立法系统的有效监督并且能够给予立法系统有效的行政效果反馈。以行政系统事务问题I生为导向的工作方向为立法系统提供预见性的立法事项，以司法系统的监督与惩戒违法为行政系统的执行底线，以立法系统的立法工作为行政系统与司法系统事务处理和公民合法诉求提供权威的法律制度保障，即通过现代的“立法一司法一行政”系统的职能划分与关系调节保证公共权力内部的良好运行，又为公共权力外部关系的对接提供可执行的承接点。

四、建构中国特色公共权力内外关系模式

将权力关进制度的笼子、规范公共权力运行的改革的总体要求是，厘清公共权力与私人权利之间、公共权力内部各组成部分之间的相互关系，建构符合中国历史与现实的有力推动中国发展的中国特色公共权力内外关系模式，即坚持中国共产党政治领导的，由宪法和有关法律、法规限定的，各国家权力机关分工合作、协调配合、高效运行的各社会主体积极参与的现代中国国家治理体系。

总的来说，公共权力与私人权利关系模式构建与公共权力内部关系构建，就是处理好国家与社会关系、执政党与政府关系、人大两院与政府关系。而将这几种关系的处理与改革置于中国当前改革转型期的时代背景与复杂多变的社会经济发展现实中时，就需要考量更多的公共领域成长与发展的现实情况。我们要清晰地认识到中国不同于西方资本主义国家的历史发展与转型现实，中国国家与社会分离转型的开始与加速始于20世纪70年代末的改革开放，当代中国的转型现实是，“国家治理体系与社会治理体系经历了从传统统治和管理形态向现代治理形态的转型；从20世纪70年代末到90年代末的20来年里，私域和私利性的中国市场、家庭、个人和社会组织逐步从公域和公益性的国家、政府组织、公共企业和公共事业单位中分离出来；21世纪初以来的十多年里，半公半私性的社会组织即第三部门开始从私域和私利性的中国市场社会、公域和公益性的国家中逐渐分离出来”，经过数十年的改革转型，国家在经济与社会生活领域取得了相当瞩目的成就，但“至今国家的公共领域与市场社会的私人领域、第三部门的半公半私领域的边界尚不清晰，国家、社会和市场三种力量之间也无成熟的相互关系规则”。因此，十八届三中全会通过的重要《决定》，为理顺国家、社会与市场的关系，厘清公共权力内外部关系，打造制度的笼子进行反腐败的系统工程提供了明确的指导方针和可行思路。

建构中国特色公共权力内外关系模式，要在充分把握并且深入了解中国特色社会主义改革发展的历史脉络基础上，理解中国特色社会主义建设与改革的现实情况，知来路明方向进行有的放矢的改革。中国特色公共权力内外关系模式是一项系统工程，以不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制的机制建设为工程基础的突破口与起始点，以规范化、常态化、动态化的机制更新与运行保障制度的活力与有效性。

建构中国特色公共权力内外关系模式，公共权力与私人权利关系的厘清与明晰是保障公共权力关系系统协调运作的前提。在中国国家治理的政治事务与社会治理的社会事务尚未各自独立、完全分离的状态下，通过政治事务与社会事务、公共部门与私人部门、非营利组织等社会组织，在职能、权力、责任、地位、作用与关系上的积累性渐进式的分离改革是国家治理体系与社会治理体系建设成长的必要举措，通过系统性、总体性、全局性的治理体系构建更是为公共权力关系系统提供建设与改革的制度与机制环境。规范国家与社会、国家与市场的关系，是构建现代国家治理的必要部分，更是扫清公权私利违规操作、特权孳生的不良环境的关键步骤，亦是全面深化改革的长期重要工作与长久目标。

建构中国特色公共权力内外关系模式，公共权力内部关系的厘清与明晰是公共权力规范化与反腐败工程的核心内容。厘清执政党、政府、人大、两院的横向职能与地位角色的划分，在功能责任领域明晰各自的地位作用，在职能的划分上做出基础性、保障性的关系改革工作。结合中国特色的政治形态发展实际，以执政党、政府、人大、两院的结构功能明晰作为纵向权力规制与下放改革的基础，理清中央与地方之间围绕党、政府、人大以及两院在领导系统、立法系统、行政系统与司法系统的权力清单与职能，使国家治理体系内部在有序地与社会治理体系逐渐分离的同时，用法律、制度、规则与运行机制来规制内部的权力、职能、责任等关系，建立真正切实可行并具有高度灵活反馈性的国家治理系统。用结构功能的理顺与更新式现代化，带动公共权力内部关系明晰调整，用清理特权、公共权力异化等腐败现象，严惩公共权力滥用、异化等不良行为作为严厉治理公共权力非规范运行的底线治理措施，通过累积性惩戒与治理能力的实践与锻炼，不断提升反腐败机制制度的威慑力、公信力，以此促进制度法律化、治理常态化、运行合法化的良性权力运行系统的形成。

打造制度的笼子关住权力、管好权力并且惩戒腐化的权力，核心的制度设计理念就是不再“以人管人”，要以符合法律法规、符合客观规律、符合权力运行规律的制度来约束人的行为，界定权力的边界，明确公共职务的权责范围，用制度的规范运行逐步代替人的治理，用制度的刚性规则来约束规范人在执行制度时的行为，用制度惩戒的底线来警示人在执行制度、行使权力时可能发生的违规违法行为，用对违反制度、触碰法律底线的“出笼”行为的严厉处理为制度的规制效果作为最低保障，真正打造“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。这样科学严密、能有效严厉惩处违纪腐败行为的机制制度的建立，离不开顶层设计对于国家治理与社会治理体系转型分离的总体把握，离不开攻克转型难题的共同信心和共同的制度信仰，树立系统工程性的制度化管人治世的现代反腐观念，在合理规划公共权力内外部关系模式、打造制度防腐的系统基础上，用科学合理的制度规范公共领域活动，合理进行权力结构的优化调整，下放社会治理体系能够进行自我管理的事务，将这一部分的权责投放入社会系统中，给社会组织以自律成长的空间，在公共权力内部体系自我规制制度作用的基础上，以社会治理体系中逐渐成长的社会组织这一第三方力量发挥其应有的监督作用，为公共权力制度体系提供一条有效并且广泛的监督与反馈保障路径。