改革“最后一公里”如何打通

王文章

【摘要】十八大以后的全面深化改革取得了很大的进展，但也面临着改革措施落实难的问题，广大人民群众还没有充分享受到改革释放的红利。为此，必须通过破除特殊利益的阻挠、进一步解放思想和鼓励基层探索改革的积极性，来破解改革空转的问题，将全面深化改革的各项措施落到实处。

【关键词】全面深化改革 特殊利益 解放思想 基层探索

【中图分类号】D61 【文献标识码】A

当下，深化改革的各项决定在实践中存在着空转的现象，一些举措成为“纸上的改革”或“文件改革”，许多改革“只听楼梯响，不见人下来”。如何破解改革的“最后一公里”问题，将改革措施不折不扣地落实下来，让普通百姓获得更多改革释放的红利，产生对改革更多的认同，将是决定改革成败的关键。笔者将从破除特殊利益的阻挠、进一步解放思想和鼓励基层探索改革的积极性三个方面，探讨一下如何将全面深化改革措施落到实处的问题。

破除特殊利益集团的阻挠

改革是对既有利益格局的调整。中国存在着各种各样的利益群体，今天的改革实际上是利益增加和利益调整并存的“卡尔多改进”，必将因为要调整部分人的利益而面临阻碍。如广为人诟病的户籍制度改革，就要影响到一部分城市人的利益格局，要受到他们的抵制。30多年的改革开放在总体上产生了使绝大多数人从中获益的“帕累托改进”效应，但是，每一个群体在此过程中获益的程度是不同的，特别是中国渐进性改革的特点，既使亿万民众从市场化改革中得到了好处，但也使一部分人依靠行政干预经济活动和配置资源的权力发财致富，后者逐渐形成了一种特殊的利益群体，包括腐败官员、垄断的企业和行业等。由于现有体制漏洞可以为这些利益群体进行寻租活动大开方便之门，所以他们希望目前的这种体制能够长期化、制度化。

为了维护其既有的利益，特殊利益群体对有损自己权利和利益的改革要么采取敷衍、抵触和阻挠的态度，要么故意扭曲和变形执行改革政策，使改革措施发生变异，产生与改革本意相左的结果。例如，本届中央政府在行政审批体制改革领域的决心和力度非常大，在前两年里就先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，其中不少项目的含金量很高。可是，还有个别地方和部门只是将含金量低的审批事项取消或下放，而对那些含金量高的审批事项却抱着不放，如财政专项转移支付和公司IPO等。当中央对落实任务要求严格时，某些地方和部门就将保留事项分解，下放一些事项滥竽充数，有些甚至出现“以文件落实文件”的现象。特殊利益群体甚至还通过影响立法来维护自己的利益，如《预算法》这样一些重要法律之所以迟迟不能出台，很重要的一个原因就是各部门为了自己的利益而争执不下。

美国著名经济学家曼库尔·奥尔森研究认为，特殊利益群体具有排他性特点，它们阻碍技术进步、资源流动与合理配置，不关心社会总收益的下降或公共损失，其活动的结果是社会总收入减少、需求下降，最后导致国家的衰退和萧条。从该研究成果可知，特殊利益群体的利益与社会公共利益是相违背的，任其泛滥必将危害中国的经济增长和改革开放大业，因此我们必须要控制其影响，防止改革被其绑架。作为中国的执政党，中国共产党是一个强有力的现代政党，中国政府也是一个执行力很强的有为政府，现有的特殊利益群体的力量在党和政府面前还是很弱小的。只要我们的党和政府有决心，要突破特殊利益群体对改革的阻碍并不十分困难。具体来说，先是通过强力反腐举措压制腐败分子的嚣张气焰，从气势上震慑住特殊利益群体任何反抗改革的企图，然后再通过加快市场化的经济改革和法治化、民主化的政治改革，铲除寻租活动产生的制度基础，破除特殊利益滋生的土壤，就可以从根本上解决特殊利益阻挠改革的问题。

进一步解放思想

思想在人类社会发展中的作用是巨大的。凯恩斯1936年在其《就业、利息和货币通论》一书的结论部分指出，经济学家和政治哲学家们的思想，不论它们在对的时候还是在错的时候，都比一般所设想的要更有力量。的确，世界就是由它们统治着。……我确信，和思想的逐渐侵蚀相比，既得利益的力量是被过分夸大了。也就是说，相对于特殊利益对改革的阻碍，僵化的思想对深化改革措施的落实甚至会形成更大的障碍。中共十八届三中全会规划2020年前需要完成的60项重大改革任务，包括城乡一体化建设、反腐败体系建设、司法制度改革、收入分配制度改革、廉洁高效的权力运行体系建设、选人用人制度改革等，涉及面广，难度大，都是硬骨头，要完成绝非一朝一夕之功。因此，要完成这些改革任务就需要有新思路、新办法和新路径，而这只有通过解放思想和群策群力才可。目前全面深化改革难以找到突破性的落实措施的原因，除了特殊利益的阻挠外，也与我们思想不够解放有关。可以说，解放思想是全面深化改革的前提和关键，思想解放的程度决定着改革措施落实的深度。

回过头来看，中国30多年的改革开放历程就是一个思想大解放的历程，整个改革开放史就是一部思想不断解放的历史。假如当年中国面对文化大革命十年浩劫留下的烂摊子，没有以“实践是检验真理的唯一标准”为代表的思想解放运动，没有对苏联社会主义模式的反思，那么就不会有后来轰轰烈烈的改革开放实践，就不会产生出中国特色社会主义思想，当然就更不会有今天中国经济总量位居世界第二的重要国际地位。现在中国又像改革初期那样面临着新的挑战，即中国经济增长由高速增长向中低速度增长转变，经济结构由低端向中高端提升，旧有的发展模式已不可持续，既有的利益格局已经给中国带来许多不稳定因素，和平发展面临着强大的外部压力，等等。正因为如此，中央决定通过全面深化改革来走出这个可以称之为“中等收入陷阱”的困境。可是，我们中的有些人，特别是个别官员，还存在思想认识上的问题。他们在对社会主义的认识上，还受到苏联模式社会主义意识形态的束缚；在如何实现经济发展模式转型的认识上，还留恋过去的发展模式；在治理国家的方式和管理经济的方式方面，他们不能与时俱进，没有形成国家治理现代化的理念和现代经济管理理念，还是按多年形成的传统管理模式办事，如政治上动不动就采取强力维稳的方式，经济上常常超越政府与市场的边界，市场在资源配置中不但根本发挥不了决定性作用，甚至连主要作用有时也很难发挥。

由上可知，全面深化改革本身就是一场内涵丰富和任务艰巨的思想大解放运动。全体中国人，特别是落实改革措施中坚力量的各级官员和进行社会科学研究的专家学者，必须要进一步解放思想，才能充分调动一切积极因素，找到化解改革阻力和落实改革措施的有效办法。例如，我们应当从对马克思主义的错误理解或只言片语中解放出来，真正运用马克思主义的立场、观点和方法，来研究和解决深化改革过程中遇到的实际问题；我们要从唯书、唯上而不唯实的教条中解放出来，破除对书本和领导个人的迷信和盲从，坚持从实际出发，解决改革中出现的具体问题；我们要认识到社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭贫穷，消除两极分化，实现共同富裕，其目标是建立一个公平公正的社会；要从部门利益局限和封闭狭隘中解放出来，树立全局意识和世界眼光，以更加开放的眼光寻求发展；要从等靠要的懒汉思想中解放出来，树立主人翁意识，主动想办法来落实改革措施。同时，我们要正确认识政府与市场的关系，在政府有为的前提下，尽量让市场在配置资源中发挥决定性作用；要勇于冲破僵化的思想束缚，敢想敢干，敢闯敢试，对市场主体坚持法无禁止即可为，对政府坚持法无授权不可为。可见，进一步解放思想的目的就是主动寻求破解改革难以落地的途径，就是要跳出传统发展模式的框框，以解决前进中出现的矛盾和问题，提升中国现代化发展的能力。

鼓励基层探索改革的积极性

全面深化改革是一个发挥中央和地方两个积极性的过程，即中央积极进行顶层设计，基层积极探索具体的落实方式。中国是一个大国，每一项改革措施都牵涉到包括地方利益在内的方方面面的利益，如果没有中央的统筹安排和有力推动，改革势必难以推行下去。试想，如果当年没有邓小平的高瞻远瞩和果敢决断，就不可能有农村家庭联产承包责任制、深圳特区和社会主义市场经济等伟大改革实践。今天也一样，虽然市场经济体制已初步建立，社会团体也有了很大发展，但是中国的改革仍然需要最高领导层的推动方可。事实上，在事关全局的改革问题上，如汇率改革、财税改革、垄断企业改革等，最高领导层的意识、勇气和智慧还是至关重要的。中央成立全面深化改革领导小组的一个重要目的，就是为了打破部门利益对改革的阻挠。

与此同时，中国幅员辽阔，各地千差万别，同样的改革措施必须结合本地实际情况才能真正得到落实。这就需要发挥基层探索改革的积极性和主动性。实际上，中国改革开放成功的一个重要因素，就是允许基层的大胆探索，然后再将其成功的探索成果整合到全国的制度创新中。改革开放初期，在解放思想的大背景下，基层的改革创新积极性很高，敢于第一个吃螃蟹的人突破了僵化的法律和制度束缚，率先实行了土地承包和雇佣劳工制，率先发展了民营经济，从而推动了中国改革进程的不断深化。今天的深化改革也亟需基层改革者的自主创新，事实上也已有一些地方改革获得了中央的肯定和推广，如：“三明医改模式”被国家卫生计生委要求进一步推广，浙江开化县“多规合一”试点改革获得中央领导的肯定，上海市、重庆市承担了破解群团组织机关化、行政化、贵族化、娱乐化等种种问题的全国群团改革试点工作，等等。但是，总体上看，今天地方基层仍存在着官员不作为现象，源自地方基层自发的改革试点也较少，从而导致一些深化改革的措施执行不力，没有达到预期的效果。

有一些人把今天基层官员在改革上的不作为，归咎于当前的强力反腐举措。的确，因为历史的原因，有些官员害怕积极推行改革而得罪人，然后再遭到贪污的举报，从而影响到自己的仕途。不过，这只是表面现象而已，部分基层官员不作为现象的根本原因还在于制度的不健全。首先，全面深化改革是由最高层设计和推动的，并由党政机关自上而下来实施，广大民众能够制度化参与改革的渠道并不广泛。在这种情况下，社会大众无法对官员形成强大的改革外在压力，对官员的普遍不作为也没有制约的有效办法。其次，一些基层干部在复杂的改革环境面前产生了畏难情绪，因为“改革就等同于革命”，难度大、确定性不高，难免会失败或犯错误，而现在又没有形成因改革犯错误免责的制度机制，于是对改革就抱一种敬而远之的消极态度，为了不出事就不做事。

要将全面深化改革举措落到实处，就必须改变这种在其位不谋其政的不作为现象。首先，在加大对基层官员的内部压力的同时，利用十九大前地方党政班子换届的契机把那些有改革精神的勤政廉政官员提拔到重要岗位上。一方面我们要抓好改革督察，即督任务、督进度、督成效，察认识、察责任、察作风，对尸位素餐、无所作为的干部要予以一定的惩戒；另一方面，要重用那些想改革、谋改革、善改革的干部，要把改革举措是否落实作为考评官员的硬约束指标，把是否促进经济社会发展，是否给人民群众带来实实在在获得感，作为改革成效的评价标准、干部任用的考核标准。此外，要建立起社会化改革评估机制，让广大民众参与到监督官员的行列中来，以督促官员落实改革措施。其次，我们应当为那些积极推动改革的干部提供健全的制度保障。在鼓励基层干部推动改革的时候，要保障那些积极推动改革的干部能有干事、成事的环境，保障他们不至于因为改革而吃亏；要明确改革过程中基层干部的权限，以及因为改革引起的哪些行为可以免责。也就是说，要尽快建立起容错机制，区别对待干部的失误和违纪行为，允许试错，宽容失败，让改革创新者无后顾之忧，最大限度地调动起他们探索改革的积极性、主动性和创造性。倘能如此，就能确保全面深化改革措施在基层得到具体的落实。

（作者为北京大学马克思主义学院教授）

【参考文献】

①[美]曼德尔·奥尔森：《国家兴衰探源：经济增长、滞胀与社会僵化》，北京：商务印书馆，2001年。

②[英]约翰·梅纳德·凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，北京：商务印书馆，1999年。

责编/张蕾 孙垚（见习） 美编/宋扬