破解慈善公信力困境：可追溯系统

张鹏+李萍+赵文博

[摘要]慈善组织的公信力困境成为当前慈善事业发展的最大阻碍。重塑慈善公信力的关键在于从源头上治理慈善机构物资管理的混乱状况，实现捐赠物资的全局管理和调配，接受外部监督，即慈善事业运作透明化。引入可追溯原理于慈善事业运作链条，将可追溯系统与慈善物资管理进行对接，建构慈善物资可追溯系统，可以从技术和制度两方面实现慈善事业透明化，提升慈善事业的公信力。慈善物资可追溯系统在实际运用中具有技术和经济的可行性，能够切实发挥应有的优势，政府和慈善机构因此都有激励使用可追溯系统。未来应进一步完善慈善组织治理制度，制定慈善捐赠税收优惠政策，营造慈善捐赠氛围。

[关键词]可追溯原理；慈善公信力；慈善物资可追溯系统

一、引言与文献述评

2016年第十二届全国人大四次会议表决通过了慈善法草案，其重大意义不仅在于使慈善捐助“有法可依”，更将促进扶贫济困、救灾救济、教育育人、生态环保等诸领域的社会治理有序推进。我国慈善事业社会化发展起步于1978年改革开放”30多年来不断发展壮大，在一定意义上增进了人际互信，增强了社会凝聚力，促进了社会和谐、稳定；同时也促成了社会财富的“第三次分配”，并在调节社会资本结构方面发挥了日益重要的作用。然而，近年来我国慈善事业发展中出现了不少问题，其中尤以慈善组织公信力困境为甚。慈善组织公信力缺失已经成为当前慈善事业发展的最大阻碍，而慈善公信力与慈善款物管理紧密相关。无论是从重大自然灾害爆发后款物的应急管理，还是从慈善机构款物的日常管理看，我国慈善机构款物管理现状不容乐观，慈善捐赠运作链条的各环节均存在大量问题。本文将慈善捐赠运作链条分为三个环节，然后分别从各个环节考察存在的问题（见图1）。

慈善物资募集环节是慈善运作链条的首要环节，指慈善组织依托自身社会公信力募集社会善款和物资的工作。该环节存在的主要问题有：一是空口承诺。捐赠主体虽然做出了承诺，但承诺落空或无法兑现，诈捐门事件频发，严重影响慈善机构公信力；二是捐赠款项和物资记录缺失或物理属性记录粗糙，滋生假冒伪劣物资捐赠，以及物资管理和审计无据可循等问题，为内部腐败和人为控制创造了温床。

慈善物资管理分发环节是慈善运作链条的中心环节，指慈善组织对募集物资进行运输、储存和发放的工作。该环节存在的主要问题：一是慈善机构内部管理混乱，监管缺失。震惊全球的持续七年之久的“胡曼莉事件”以及“5·12”汶川大地震灾后重建过程中发生的救灾物资仓库管理人员变卖赈灾物资以饱私囊和挪用捐赠帐篷等行为，都是由于监管缺失、内部人员以权谋私导致的。二是慈善物资的分发效率低下，发放程序繁冗、欠缺公平。三是内部审计制度落后，财务漏洞频现。

慈善效果评估反馈环节的主要问题，一是慈善物资发放信息回流渠道不畅，致使慈善组织工作以慈善物资分发领取为完成工作的标志，使用效果无法得到有效评估或评估无据可依。二是捐赠和受赠双方难以信息互通。一方面，捐赠者无从获取捐赠物资发放情况、利用效果等有效信息，物资发放对捐赠者不透明；另一方面，受赠方难以反向追溯捐赠物资来源，不利于大爱精神的传播和感恩文化的培育。

如何才能确保人们的爱心真正传递到需要帮助的同胞手中？如何杜绝类似事件的发生，提升慈善公信力？这是破解慈善公信力困境必须直接面对的问题。从已有文献看，目前学术界对公信力的探讨主要有下述观点：唐庆国认为当欺骗收益大于道德收益时，道德风险将可能发生；公信力丧失的重要原因在于社会信誉的缺失和违规成本过低。杨瑞龙认为公信力缺失的根本原因是实施机会主义行为的收益大于成本，制度的完善对于维护公信力具有重要作用。卫兴华从体制转轨、政府职能、信用制度、激励与约束、道德文化五个方面归结了公信力缺失的原因和治理举措。Chris snijders、Gideon Keren认为影响信任度的因素主要有个体、预期期望和环境。陈东利认为解决公信力问题最根本的是要在政府主导下监管好官办组织，但同时也要给民办组织以足够的生存空间，鼓励慈善组织自身的发展；孔云梅、侯安琪认为慈善组织公信力建设重在加强政府主导下的监督和问责机制。朱晓萌、张勇等认为慈善组织的公信力建设应该依靠社会组织的自我管理，慈善组织公信力建设最重要的是提升慈善组织本身的专业化程度。孟双会强调了内部财务监督在提升慈善公信力中的重要作用，并从空间、时间、目标三个维度论述了如何构建慈善款物审计体系。美国学者范德沃伦（KarynVanderwarren）的研究指出，“在组织内设立审计委员会往往是成本最低而效率最高的监管方式”。还有学者认为慈善机构公信力的构建需从慈善文化、社会监管、组织治理、专业化管理等多方面着手。

从文献可以看出，增强慈善机构信息透明度被广泛认为是提升公信力的重要途径。由民政部主管的中民慈善捐助信息中心发布的《2014年度中国慈善透明报告》进一步证实了提升慈善组织公信力的迫切性。报告显示，1000家检测样本组织的透明指数平均值仅为44.10，慈善组织透明度“及格”不足三成，而且红十字会、民办非企业单位和其他社会团体的透明指数还在下降。虽然学界普遍认为增强慈善机构信息透明度是提升公信力的重要途径，有的认为应强化内部公开，有的提出应加强审计，总之从文化理念、制度制定、内部管理、外部监督等不同方面都有论述，但对怎样有效地实现慈善机构的信息公开化和透明化，将内部治理和外部监督有机结合并无深入探讨。本文基于慈善事业在第三次分配中的重要性、慈善事业的属性、慈善事业运作的流程特点和互联网技术发展，尝试将可追溯原理融入慈善物资管理，建立可追溯体系，将该体系引入慈善机构捐赠物资管理，并进行系统分析，以进一步深化对慈善事业信息透明化的研究，提升日益消减的慈善公信力。

二、慈善公信力重塑的关键在于信息透明化

我国慈善组织可以分为以民政系统为代表的政府慈善组织、以中国红十字会为代表的协会慈善组织和以中国扶贫基金为代表的基金慈善组织三类。在款物管理中的主导模式首先是通过慈善组织接收来自社会各界（包括个人、企业、团体、政府组织）的捐助，然后通过各级民政系统、各级协会系统和各级基金系统，层层交接，分发到接受捐赠的团体、组织、家庭或者个人。慈善组织作为中间机构存在的理由在于它能够减少交易成本，即慈善机构运行的成本小于捐赠者直接捐赠受捐者产生的交易成本。慈善组织对于公众而言是一个灰色管理系统，灰箱中传递出来的正面信息具有收敛趋势，而负面信息则具有扩散趋势。因此，为从根源上避免负面信息，需要让捐赠者和受捐者之间实现管理系统透明化。

目前慈善事业运作中存在着“两重两轻”现象：重视慈善物资管理分发环节，轻视慈善募集和慈善效果评估两个环节；重视强化慈善组织内部财务管理和政府审计监督，轻视引入慈善事业利益相关者（捐赠者、受捐赠者、社会组织等）共同参与慈善事业运作的各个环节。

慈善事业透明化应是慈善事业运作整个链条的透明化，包括慈善募集、款物管理分发和慈善效果评估、反馈各个环节在内的整个慈善事业运作系统的透明化，在技术上将慈善物资的流通信息汇集为规范、有序的信息系统，将物资流转化成信息流。然而技术上的透明需要制度保障，在制度上实现捐赠者、慈善组织、受助者、社会团体等各方利益相关者的广泛参与，引入包括政府、社会组织、家庭、个人在内的各方进行监督，实现多方追溯，达到捐赠款物管理运作透明化，杜绝贪污、挪用、浪费等问题，最大限度地合理利用捐赠款物，增强社会信任。将可追溯原理运用于慈善事业运作的整个链条，可以从技术和制度两个方面实现慈善事业透明化，提升慈善事业的公信力。

从源头上治理慈善机构物资管理混乱现状的关键在于建立物资流动的信息系统，动态、真实、规范、有序地记录捐赠物资的中转、储存和使用情况，实现捐赠物资的全局管理和调配，接受外部监督。而慈善物资可追溯系统的建立正是基于上述目标。

三、可追溯原理与慈善物资可追溯系统

追溯指逆着事物发展的顺序回顾，比喻探求事物的本源。国际标准化委员会将“可追溯性”定义为：根据记载的标识，追踪实体的历史、应用情况和所处场所的能力。这里的“实体”可以指一个产品，也可以指一项活动、一种过程、一个机构或一个人等。可追溯按照追溯的方向可以分为正向追溯、逆向追溯和不定向追溯，将正向追溯、逆向追溯和不定向追溯三者相结合可以实现内部监管与外部监督的有机结合。可追溯性原理较早运用于机动车、飞机、太空船等制造行业的产品质量跟踪，后来因为1996年英国疯牛病引发食品信任危机，可追溯原理在食品行业逐步得以运用。在我国，2015年中共中央一号文件明确提出“建立全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台”，标志着可追溯原理正式进入了政策层面。

“慈善物资的可追溯”是指通过标识追溯慈善机构对慈善物资的获取、转移、储存及耗损、使用历史，查询慈善物资的物理性质以及追踪定位慈善物资位置的能力。与农产品、工业产品可追溯性相比，慈善物资可追溯性的最大特点在于：慈善物资在慈善机构内部只存在储存过程中的耗损；而农产品、工业品在生产加工过程中其产品性质有可能发生改变。将个别慈善物资可追溯信息有序汇总便构成了慈善物资可追溯信息系统。因此，可追溯信息系统可以规范、真实、动态地反映所有慈善物资的信息。

慈善物资可追溯系统的目标可以归结为以下三个层次：

其一，提升慈善机构内部慈善物资管理效率，为慈善计划的制定提供科学依据。一方面，慈善物资可追溯信息系统能够全面、及时地反映当前慈善机构占有的慈善物资资源及其所处位置和状态，使慈善物资的全局调度使用成为可能；能够迅速识别和定位慈善物资管理异常，当任何慈善物资记录一旦进入可追溯信息系统，其物资的取得、中转、储存和发放全过程都将受到监控，同时，可追溯系统能够精确定位管理异常发生的具体环节，为事后问责提供有力依据。另一方面，由于可追溯信息系统能够记录慈善机构当前占有的慈善资源和已经完成的物资发放，将这些信息与慈善机构的近期计划、社会实际需求相结合可以科学地制定下一阶段慈善机构的募捐或采购目标。

其二，增强信息透明度，接受社会监督。慈善物资可追溯信息系统赋予社会公众监督慈善组织物资管理的能力，这是对传统慈善物资管理方式的革命性转变，是慈善物资管理专业化趋势。信息系统的建立使社会监督深入到物资管理的每个环节，大幅提升慈善机构信息透明度，而信息透明度的提升可以大幅度提升慈善公信力。

其三，筛选优秀慈善机构。慈善物资可追溯信息系统使社会能够对慈善组织做出合理评价，督促慈善机构必须尽量减少物资流动过程中的不必要耗损，必须尽可能迅速地将物资投放到需要救济的地方，必须秉持公平公正原则使用慈善物资，唯有如此，才能在可追溯信息系统中表现出绩效，才能争取更多更好的慈善资源实现组织机构的壮大。

慈善物资可追溯系统的特征和食品、药品等其他可追溯体系一样具有可追溯系统的三个基本特征：宽度（breadth）、深度（depth）和精度（precision）。在三大基本特征的框架下，本文给出了慈善物资可追溯系统理想状况下的功能设计（见表1）。

当然，可追溯系统的宽度性能、深度性能和精度性能与可追溯系统成本控制是一对矛盾，更好的性能意味着更高的成本。在构建可追溯体系时，应当根据系统目标和对效益与成本的综合考虑确定其宽度、深度、精度。

四、慈善物资可追溯系统的运用：

基于技术和经济的可行性分析

慈善物资可追溯信息系统的建立对于实现慈善机构内部慈善物资管理效率的提升、慈善机构物资管理透明度的增强以及慈善机构的筛选有着积极意义。对于慈善组织而言，可追溯系统有助于自身走出正在不断发酵的公信力困境；对于政府而言，可追溯系统有助于规范慈善事业，引导其更好地发展，使慈善组织在社会管理方面发挥更充分的作用，营造良好的社会氛围。然而，目前我们所观察到的现实情况是，在我国还没有任何一家慈善机构建立了慈善物资可追溯信息系统；也未观察到政府有意愿引导社会慈善组织建立慈善物资可追溯信息系统。这就为慈善物资可追溯信息系统的应用提出了两个严峻的问题：可追溯信息系统究竟是否具备技术可行性？应该由政府还是慈善机构充当可追溯系统建立的主体？针对第一个问题，笔者将探究农业等其他行业的可追溯系统，以求探明可追溯系统是否在慈善物资管理领域具有技术可行性。针对第二个问题，下文将建立模型解释当前慈善物资可追溯系统应用的困境，并在此基础之上提出走出困境的建议。

（一）慈善物资可追溯信息系统的技术可行性

可追溯体系依赖于全部过程的自动化和系统的兼容性。可追溯系统涉及多个行为主体，建立一个可靠的慈善款物可追溯系统的前提是对数据进行整合，建立各行为主体的信息共享机制和慈善款物信息数据库，实现从捐赠者到受捐赠者的双向追溯以及社会组织、政府之间的多向追溯与信息共享。从技术层面看，慈善物资可追溯信息系统已经具有成熟的技术保障。2015年全国“两会”上李克强总理的《政府工作报告》中提出了“制定互联网+行动计划”的发展目标，随着“互联网+”思维在各行各业的运用，技术实现将不会成为可追溯原理在慈善物资管理领域应用的阻碍。

（二）慈善物资可追溯信息系统的经济可行性

那么，究竟哪些因素在阻碍可追溯的运用呢？

我们认为，可追溯信息系统的建立可以假设为政府与慈善机构之间的一种博弈。政府作为社会权力的主体和主要执行者，在社会管理工作层面上包括慈善救济领域中存在着管理真空，而慈善组织起到了填补政府职能空白的作用。因此，政府有激励主导可追溯系统的建立。同时，可追溯系统对于提升慈善机构自身管理效率、走出公信力困境具有不可比拟的优势，因此慈善机构也有一定的动机主导可追溯系统的建立。当然，建立慈善物资可追溯信息系统是需要耗费成本的，但无论可追溯系统由哪个主体建立，一旦可追溯系统投入使用，将同时带给慈善组织和政府一定的收益，并且可追溯系统带来的收益将是长期的，因此可以考虑两期模型分析博弈主体不同决策下的收益。为了不失一般性，我们假定政府和慈善组织满足经济人假设。无论是否建立可追溯系统，慈善组织总有一定概率发生败德行为。未建立可追溯系统时，设慈善组织合理使用慈善物资的概率为P1，发生败德行为的概率为1-P1。在未建立可追溯系统的情况下，慈善机构的成本对公众而言是不完全信息。因此，政府有必要代表公众对慈善机构进行监管。发生败德行为后，败德行为被政府监管发现，并向公众公布的概率为P2，不被发现（或即使发现也不向公众公布）的概率为1-P2。建立可追溯系统后，慈善机构的成本可以通过可追溯系统被公众获知。针对上述两种情形我们分别建立如下的博弈模型。

1.无可追溯系统时的两期收益

设当期慈善机构接受的物资捐赠价值为Rt，由管理成本以及运输储存过程中不可避免的损耗所造成的可用于救济发放物资的减少为合理耗损。假定当期实际可用于救济发放的有效物资为rR。，表征慈善机构的管理效率和已有的社会公信力基础。

在不发生重大社会事件和自然灾害的情况下，慈善机构实际上有P1的概率合理利用慈善资源。之所以不考虑社会重大事件和自然灾害原因，是由于这两类因素是不可预期的，慈善机构只能基于常规捐赠水平决定是否建立可追溯系统。此时下期慈善机构能够获捐的物资的价值Rt+1直接取决于本期有效救济物资rRo。假定a表征公众捐赠意愿，下期的捐款为Rt+1=（1+a）grR。。

然而，慈善机构有（1-P1）（1-P2）概率发生败德行为但不被公众获知。此时，公众会将败德行为所造成的实际救济物资损失归因于管理过程中的合理损耗。也就是说，此时公众认为的慈善物资合理损耗中其实有一部分是败德行为所致。因此，下期慈善机构预期获得的慈善物资的价值R1+1=（1+a）g（r-m）Rt。其中，m是慈善机构的败德程度。

同时，慈善机构还有（1-P1）P2概率发生败德行为并且被观察到。此时，一方面，公众直接观察到的实际救济物资只有（r-m）Rt；另一方面，公众的捐赠意愿会迅速下滑。因此，下期慈善机构预期可获得慈善物资的价值为（1-a）g（r-m）Rt。

综上，慈善机构不采用可追溯系统时，t+1期取得捐赠物资的期望水平与t期捐赠物资的关系为：

由上式第一个不等式可知，对于慈善机构而言是不愿意合理使用慈善物资的，因此，败德行为一定会发生。同时，慈善机构希望其败德行为不被公众获知。

综上所述，在无追溯系统中，公众无法获知慈善机构的管理成本。因此，慈善机构是否发生败德行为，公众是无法获知的，政府监管必不可少。值得注意的是，政府虽然不希望慈善机构发生败德行为（由公式（4）可知），但当政府监管中发现慈善机构存在败德行为往往会采取隐瞒态度（由公式（5）可知），这就导致慈善机构必然存在败德行为（由公式（8）可知）。

2.建立可追溯系统后的两期收益

在不发生重大社会事件和自然灾害情况下，与之前相比，慈善机构采用可追溯系统带来的变化有两方面：单位物资管理费用的变化以及公众捐赠意愿的变化。单位物资管理费用的变化方向从理论上是无法确定的，这是因为可追溯系统本身也是库存物资自动化管理系统，管理效率的提高可以节省一定的人工成本；同时，可追溯体系自身的运行是需要额外可变成本的，这会导致成本增加。从我国目前农业领域可追溯系统应用的实际状况来看，对于公众捐赠意愿，由于采取可追溯系统增强了慈善组织的透明度，使公众对慈善机构的信任感加强；同时由于可追溯系统为败德行为事后问责提供了保障，因此，即使发生败德行为，慈善机构也能迅速向公众进行声明、解释、调整内部治理，从而使败德行为曝光后公众捐赠意愿的损失程度变小。设采用可追溯系统后公众的捐赠意愿和捐赠意愿的损失分别为2a和0.5a，假设慈善机构的管理效率不变，仍为r，此时，t+1期接受的捐款为：更愿意合理地使用慈善物资。由于可追溯系统的存在提高了公众的捐助意愿，因此，在可追溯系统下，慈善机构合理使用慈善物资的可能性大大增加。

3.基于两种情形的比较

基于对政府和慈善机构理性假设，在无追溯系统的情形下，公众无法识别慈善机构的成本，只能通过政府监管信息获知慈善机构是否合理使用慈善物资。但在理性假设下，慈善机构是不会合理使用慈善物资的。同时，理性的政府为了不影响公众的捐助热情，可能对败德行为采取隐瞒态度。因此，理性公众的捐助意愿会逐年下降。然而，在有追溯系统的情形下，公众具有识别慈善机构运营成本的能力。在理性假设下，慈善机构在大部分情形下（见公式（11））会合理使用慈善物资，且随着公众捐助意愿上升越愿意合理使用慈善物资。而随着慈善机构合理使用慈善物资的概率增大，公众捐助意愿也将上升。因此，理性公众的捐助意愿在有追溯系统的情形下会逐年上升。

另一方面，比较无追溯系统和有追溯系统慈善机构的收益，即（7）式和（10）式，不难得到，在有追溯系统下，

慈善机构有追溯系统下的收益大于无追溯系统下的收益。

通过比较不难得到，当a不低时，（11）式即可满足（13）式的关系。由此可见，当公众的捐助意愿比较高时，慈善机构是愿意使用可追溯系统的，而政府亦然。

五、结论与政策建议

可追溯原理在慈善物资管理中可以切实发挥优势。然而，受多种原因的影响，我国内地民众的捐助热情（a）并不太高。当a不太高时，（13）式并不成立，理性的慈善机构没有动力建立可追溯系统，这也是为什么在我国内地慈善机构没有建立可追溯体系的主要原因之一。由此可见，培育民众的捐助热情是发展慈善事业的重点之一，但政府亦需要改善环境条件。

1.制定科学合理的慈善组织治理制度。进一步推动慈善事业社会化进程，减少行政任命和人事干预，改善慈善组织的法人治理结构，实现慈善工作由政府拉动式向自主发展式转变。一方面，我国慈善机构官办色彩浓厚，慈善机构获得的捐赠对行政动员的依赖较大，机构本身缺乏自发主动力；另一方面，机构人事被纳入行政编制，慈善机构管理者缺乏创新激励，导致慈善机构管理者没有充足的激励改进物资管理方式。只有在慈善机构愿意自发寻求提升管理效率，并有自发寻求突破瓶颈的愿望时，可追溯系统才能在实践中得到真正的尝试，其优势才能真正得到发挥。

2.营造捐赠氛围。公众捐赠意愿决定了可追溯系统的收益，在可追溯系统的建立中起着决定性作用。然而，目前我国社会慈善捐赠氛围较为欠缺，尤其是在慈善公信力危机爆发之后，社会捐赠氛围更为欠缺，这将直接导致常规捐赠水平偏低，致使慈善机构难以形成良好的募捐预期，不利于可追溯系统在慈善物资管理中的应用。

3.完善慈善捐赠税收优惠政策。目前我国还没有完善的慈善机构税收优惠政策，由于管理费用存在上限，税收优惠政策的缺失将抑制慈善机构由于资金约束而放缓管理创新的步伐。

卡耐基基金会主席曾经说过：慈善事业要有玻璃做的口袋。只有让慈善事业运作系统透明化，才会避免曹德旺式问责捐赠和陈光标式亲力亲为捐赠，从而让捐赠者的爱心在阳光下真正得以完整实现，让慈善组织和从业人员不再被质疑的目光包裹。