分权化改革下的政府治理碎片化可能及其应对

徐信贵

[摘要]分权化改革的目的在于通过权力的合理配置推进政府治理能力的现代化。但不合理的分权化改革措施会使权力受到过度限制从而降低政府的行动能力，形成无政府主义和行业垄断，加剧政府治理的碎片化。为了构建“有能力的有限政府”必须正确处理分权化改革与政府治理碎片化之间的辩证关系。应通过分权原则、信息融通和技术理性来化解分权化改革下的政府治理碎片化风险。

[关键词]分权化改革；政府治理；碎片化

一、引言

党的十八届三中全会对政府职能转变提出的新要求，即“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”。在“大政府小社会”背景下，分权是政府职能转变的最重要内容，即要通过进一步明确政府权力的边界、压缩政府权力空间，使全能政府转变为有限政府。从某种意义上说，“分权”是各地政府在当前或今后一段时期内不可能回避的一项工作。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，“可能出现的分权化改革模式”，“怎样的分权可能降低政府的行政能力，导致政府治理碎片化”，“如何应对政府治理碎片化”等一系列问题需要认真对待。

二、分权化改革与政府治理碎片化

分权化改革的目的在于克服权力过于集中，从而使权力的利用效率实现最大化。在深化改革的过程，对分权改革应该有一个全面的认识和正确的预判，即分权化改革能够释放市场和社会参与的活力，增加公共服务的供给；但与此同时不恰当的分权改革措施可能诱发或加剧政府治理“碎片化”。政府治理的“碎片化”的深层次原因在于分权后产生的多元主体的利益博弈。因此，在分权改革过程中，必须探索各利益主体之间的合作博弈途径，实现各主体之间的利益均衡。

（一）政府治理的碎片化分析

“碎片化”日益成为这个时代的一个基本特征。就人类个体而言，工作和生活的内容是碎片化的，甚至在整个社会中所扮演的角色亦呈现碎片化的特征，当然，这种“碎片化”并不仅仅影响个体的人，政府治理开始迈向碎片化。21世纪的政府治理朝着两个看似矛盾的方向发展，即一体化（全球化）和碎片化（个性化）。一方面，各国在政府治理方面的联系不断增多，并渐渐形成了公共治理的全球意识；另一方面，在各国内部的政府治理日益个性化、碎片化，这表现在治理主体、治理职能、治理过程、治理效果日益碎片化。碎片化是一种不可阻挡的时代洪流，在20世纪取得巨大成功的传统治理模式已然无法应对这个时代的权力分散、地方势力膨胀、组织界限模糊等问题，“一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特制模式……靠命令与控制程序、刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题……在这种新的模式下，政府的工作不太依赖传统意义上的公共雇员，而是更多地依赖各种伙伴关系、协议和同盟所组成的网络来从事并完成公共事业。”从某种意义上说，政府治理的碎片化源于以权力分工、分层为基础的科层制（官僚制）。科层制强调内部分工、职位分等和组织规定，从而形成等级制的权力矩阵关系。“官僚制是建立在高度分工和专业化基础之上的，为了有效处理纷繁复杂的事务和解决各种各样的问题，各个部门均有一套稳定且详细的技术规范要求，因此，组织在各个领域都必须配备专家和技术人员，以适应工作需要。”如此，最高层权力之下必然出现碎片化，但这种碎片化的根本原因在于利益博弈，公共选择理论学派认为，在政治市场中的各个主体亦是“理性经济人”，他们同经济市场中的私人主体一样要追求个人利益最大化。只不过这种个人利益最大化主要是以“政治利益或效果的最大化”方式呈现。分权对既有的利益格式进行重新分配，而在“一元治理”向“多元治理”的分权改革过程中，这种利益博弈必然会变得更加激烈，并进而加剧政府决策与治理的碎片化。

（二）当前分权化改革的具体内涵

为了适应政治民主化的需要和现代经济的发展，世界大多数国家在特定历史阶段都采取了一些分权化改革措施以提高行政效率和社会治理效能。从权力分化的走向上看，分权化改革可以分为纵向分权、横向分权和外向分权三种不同类型。这三种类型亦是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的分权化改革的具体内涵。

1.纵向分权：央地分权

在单一制的国家结构中，分权的首要形式就是纵向的央地分权，这是分权化改革的最大难点。“改革开放以来，中国地方政府的改革在一定意义上，是在中央分权的大逻辑中中央与地方权力关系与权力结构调整的过程，也是中央与地方在政策制定、政策执行等领域讨价还价、相互博弈的过程。要解决地方政府治理结构和治理形态中的问题，重塑地方政府治理模式，首先必须考虑中国的中央与地方政府间权力关系，中央与地方之间的权力关系直接决定了地方政府的权力形态和治理结构。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》亦明确指出：“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”

2，横向分权：理顺职责

政府组织的设置是以职能为基础的，依据不同业务或职能，政府组织被划分为若干个具体的行政部门。现代社会的发展、社会分工细化以及人民的客观需求促进了公共管理内涵和外延的扩张和发展，各级政府的公共管理职能处于一种不断分散化的调整趋势之中。新中国成立以来，为了适应经济体制发展和社会变化，政府进行了多次分权化改革。政府的横向分权扩大行政权的主体范围，并使得政府决策的日益分散化甚至社会化。“政府治理的变革进程也是惊人的……通过地方分权的改革，通过基层民主建设，通过事业单位的相对独立运转等，中国政府的权力已经开始从单中心的政府走向多中心的自主治理。”我国当前行政权横向分权改革的重点内容是转变政府职能，优化政府组织结构，理顺部门职责关系。党的十八届三中全会明确指出：“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致……统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系……推进机构编制管理科学化、规范化、法制化。”

3.内外分权：还权于民

一个国家的权力能量是恒定的，公（权）进必然私（权）退。当政府的权力过于膨胀，私权必然萎缩，并可能出现私权“真空”状态。事实上，管得最多的政府与最好的政府之间并不能直接划上等号。当政府把所有事务纳入管辖范围，将公权力渗透至公民生活的各个方面，往往难以实现社会的善治。因为“治理是各种公共的或私人的机构，管理其共同事物的方法的总和，是使相互冲突的利益得以调和，并可能采取联合行动的持续的过程。”从表面上看，大包大揽政府是一种全能政府，但由于政府的大包大揽行为破坏了“公私协力”治理结构或者共治生态，这样“全能”政府最终会蜕变成“无能政府”。总体而言，各级政府还是控制了过多的权力，使得公权力的体积过于庞大，国家与社会之间时常出现不和谐的关系形态。因此，深化改革的一项重要任务就是要“化公于私”，还权于民，把本不应该由市长拍板的事项还给市场，把可以由社会自治的事项返还给社会。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对政府与市场、社会的关系进行了正确的阐释，即“政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”

（三）分权化与政府治理碎片化的内在关联

政府治理碎片化是由多种原因造成的。“行政碎片化是内因与外因协同作用的产物。行政碎片化的天然原因是政治家、官僚、公务员和国家代理人亦是理性经济人，为了个人利益和部门利益会放弃公共利益”，有碎片化甚至是“有意为之”的产物，“政治家为了控制和监督官僚组织，对其采取了‘分而治之的策略……高级公务员通过确立各自的地盘最大化自己的权力，从而造成部门之间的破裂或相对独立状态。”分权化措施亦是政府治理碎片化的重要原因，分权化改革可能诱致或加剧政府治理的碎片化。“20世纪70年代中后期，新公共管理运动在西方国家蔚然兴起，并取得显著成效，但其采取的分散化、分权化的改革措施在某种程度上却加剧了政府管理‘碎片化的状况”，“分权的原则要求存在分立的政府机构，每个机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际的政治需要却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”因此，在深化改革的过程，对分权化改革应该有一个全面的认识和正确的预判，即分权化改革一方面能够释放市场和社会参与的活力，增加公共服务的供给；但另一方面不恰当的分权化措施可能会加剧地方政府与社会力量的趋利化短期行为，从而瓦解政府治理的整体性和政府组织的凝聚力，使治理结构更加碎片化。事实上，在正确分权化与政府治理碎片化的内在关联的基础上，才能明晰可分权化改革的范围以及对特定权力进行分权化改革的方式，从而保障分权化改革的价值目标和有序进行。

三、分权化改革下的政府治理碎片化可能

在国家治理的过程中，权力过于集中的“大政府小社会”不是最优状态，而权力过于分散的“小政府大社会”亦不是最佳模式。不适当的分权措施，将权力与责任分散至各个部门，形成行政决策的碎片化效应，使得行政决策的统一性、连续性和权威性会受到影响。

（一）权力失衡下的政府治理碎片化

由于无限权力与无限责任的政治传统和文化因子，在各个系统和单位普遍存在权力垄断、责任不清和治理碎片化的问题。“加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的国务院机构职能体系，切实提高政府管理科学化水平”是国务院新一轮分权化改革的目标和方向。在整个国家治理体系中，权力是最核心的要素，治理体系和治理能力现代化往往取决于权力配置的合理化程度。当前，主要存在“大政府小社会”和“小政府大社会”这两种国家治理基本模式。前者常为人所诟病，后者常被人推崇。事实上，在国家治理的过程中，权力过于集中的“大政府小社会”不是最优状态，而权力过于分散的“小政府大社会”亦不是最佳模式。“大政府小社会”与“小政府大社会”这两种模式虽然在权力构成上大相径庭，但最终可能引发的问题是趋同化的，即会造成权责不清、推诿扯皮、效率低下以及治理碎片化。如前所述，分权包括上级向下级、政府向市场、政府向社会三种类型。在分权化改革过程中，正确处理好上级与下级、政府与市场、政府与社会之间权力配置工作至关重要。分权化改革措施过于超前、力度过大极易出现权力失衡状态，从而加剧政府治理的碎片化问题。一方面，上级机关将权力下放至地方，如若对权力的权重配比形成了颠覆性的改变，突破了下级机关的承载能力，不仅无法实现放权的增量效应，反而会增加下级机关的负担，“碎片化”治理就成了下级机关切实履行公共服务职能的必然选择；另一方面，在对市场未形成有效监管的情况下，向市场和社会过度放权会弱化政府的整体性治理能力，助长市场主体或社会组织的垄断化和行政化，滋生无政府主义，“在无政府的自然状态下，任何人的权利都不能得到保障，文明社会通过确立政治权力、公共权威、法律规则以避免无政府格局，从而为权利保障提供了基本前提。”垄断化和行政化了的市场主体或社会组织会排斥政府对许多本属于自己职责的公共事务的管控，导致整个社会的失序或混乱，公民的基本权利无法得到有效保障。

（二）权力分化下的“有缝化”治理

权力分立的目的是为了防止集权治理。将国家权力分割成若干部分有利于形成权力之间的制约机制，以避免权力滥用，从而促进社会的“善治”。但是权力分化并非越细越好。正如农村的土地确权一样，把土地“包产到户”，使得产权明晰，有利于提高农业耕作的效率，但如果由“包产到户”转变“包产到人”则可能会产生负面效果，因为“田埂多了不是好事”，至少这种方式会减少农田的实际使用面积，降低产量。同理，在政府公共服务供给过程中，以专业化、权责明晰为名的过度分权会扩大权力之间的“缝隙”，使政府的治理“零散化”。“‘专业化——部门化——利益化——制度化的路径依赖直接造成了‘高成本、低效率制度困境的产生。城市公共服务提供的专业化分工以损害城市系统的综合性为代价追求专业系统完整性的目标，导致了部门管理的大量‘缝隙；在执行机制上，形成了以部门利益驱动为主导的制度偏差，少数部门通过刚性的制度安排巩固部门的最大化收益。”不适当的分权化措施，将权力与责任分散至各个部门，容易形成事权分散、政出多门，从而形成行政决策的碎片化效应，使得行政决策的统一性、连续性和权威性受到影响。另外，权力在各部门之间过度分立会增加行政部门的横向沟通频次和难度。利益冲突、意见分歧以及不信任会使得各部门之间横向沟通变得异常困难，进而破坏政府治理的整体性、可持续性，甚至可能会瓦解政府进行社会治理的合法性。

（三）权力“形散而神不散”下的治理碎片化

从理论上说，分权化改革是要将权力分散，使之得到一个能够发挥最大效应的“归宿”。但行政系统内部不同利益主体的存在会影响放权的彻底性，形成“形散而神不散”的分权困局，例如，“没好处的容易放，有利益的死命攥”；“难管的事项放出去，容易处理的事项保留在手中”；“放开受理权，紧握终审权”；“放开决定权，不放发证权”；“明放暗收或先放后收”。在以往的分权化改革过程就发生过权力重构的矛盾，例如“一些地级市为了保留部门利益，不愿放弃权力，在养路费、车辆附加费、交通规费等的征收中，一些地方出现市与扩权县争收的现象；一些地方在地级市权力下放后，义务也一股脑甩出，如县级申报的许多项目的筹资需要在中央财政投入的基础上由省和地级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市不愿意再承担配套责任；一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大”，甚至出现“行政事项一半环节在上级机关、一半环节在基层部门”的“两头跑”现象。另外，分权化改革可能会为政府推责任、卸包袱提供机会，例如上级政府把权力和责任下放至下级政府，下级政府在人力、物力、财力有限的情况下，又把权力与责任推给市场主体或社会组织，这实际上是将责任和问题交给了可能失灵的市场或自治的社会，进而形成权责真空，导致公共服务供给秩序的混乱。

四、政府治理碎片化的应对

在短期内，分权化改革可能强化碎片化，降低行政效率，但不能因噎废食，否定分权化改革。分权化改革是提升当代政府治理能力的一个必要的基点，是实现效能政府、服务型政府的逻辑起点。因而，分权化改革是必要的，也是必需的。正确处理分权化改革与政府治理碎片化之间的辩证关系，关键在于寻求合理应对政府治理碎片化的有效机制。

（一）分权原则与实施标准

分权化改革并不必然导致政府治理碎片化，合理的分权原则与实施标准可以避免政府治理碎片化。正当性原则、最小影响原则、效率性原则、效益性原则是分权化改革过程中必须遵循的基本原则。正当性原则是指分权化改革措施具有目的正当性，符合经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。最小影响原则是指分权化改革措施应当采取对公共利益影响最小的手段以避免对公众造成不必要的损害。效率性原则是指分权化改革措施必然是增益型，即因为分权化改革措施而受到损害的合法利益应当小于分权化改革后新增的利益。效益性原则是指分权化改革是一种增益性改革。为了特定的目标所进行分权化改革必然会侵害特定群体的利益，但这种损害不能过度。侵害后果与所达成的目的应当较为均衡。原则上，分权化改革措施的正面效应总量应大于负面效应量，不能为了很小的目的损害使特定群体蒙受过大损失。

政府治理碎片化的根本原因在于利益博弈。因此，分权化改革的实施标准应当在于正确的利益权衡，明确利益共同体的界限，把本不应属于自己的利益放还给其他利益主体。这就避免了各方利益主体为了争夺本不属于自己的利益而形成权力割据，各自为政的现象。只有明确多方的利益界限，才能激发各方利益主体治理社会的积极性，努力提升治理能力以获得自身本应有的利益，实现多方协作，遏制碎片化现象的产生与扩散。

（二）信息融通与治理整合

在政府监管领域尤其是食品、药品安全领域，信息不畅通是产生政府治理碎片化现象的一个重要的表现形式。如在食品安全监管中，工商局、卫生局以及药监局分管各个流程，由于缺乏监管信息统一平台，各个政府部门各自为政，互不共享本部门所收集到的监督信息，导致出现监管信息闭塞现象，这不仅使部门的治理能力出现危机，更损害了食品生产者、销售者以及消费者的权益。为了形成各部门之间的信息融通，实现各部门协力合作，有必要借鉴整体政府的概念。整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动来实现预期利益的政府改革模式，它包括四个方面内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务。整体政府的目的在于破除阻碍部门间通力协作的不良因素，实现跨部门的信息融合。在食品安全监管领域，政府监管部门以分工与专业化划分监管环节，在明确彼此的权力与责任的基础上，实现食品安全环节的无缝隙监管，这就需要多部门共同协作。把各个政府部门看成一个有机系统的整体，是为了实现行政政策的特定目标而形成的有机联合体。通过加强各个部门之间的信息通融强化各个政府部门协作性和整体性，形成为实现行政政策的特定目标的有机联合体。这有助于政府治理碎片化问题的解决。

（三）技术理性与共治社会

在多元主义治理下的社会，提升政府治理的能力不仅在于促进政府自身行政效率的提高，更需关注市场与社会在整个调节体系中的作用。但过度地放权给市场与社会组织，可能会造成“无政府主义”状态，在某些特定领域形成市场垄断或社会组织垄断现象，不利于政府对可能失灵的市场和政府进行有效的管制。能否构建有效的多元主义共治社会，关键在于放权给市场、社会组织的技术理性，即通过新技术力量来化解分权化改革的治理碎片化风险。例如通过将网络技术、信息技术、电子技术等运用到政府治理中以治理政府失灵，建设高效、和谐的共治社会。