经济发达镇行政体制改革评估指标体系的设定与评价

2016-10-26任贵州

理论导刊 2016年10期

任贵州

摘要：经济发达镇行政管理体制改革以破除 “责大权小”的传统体制弊端为追求，是基层政府权力结构调整的典型范例。继续推进和深化经济发达镇行政管理体制改革，必须加强对现有改革经验的总结，厘清改革思路。经济发达镇行政体制改革评估指标体系的设计与应用有助于引导基层乡镇政府克服机构重组的薄弱环节，促进权力下放、权力承接、权力执行的责权统一。基于指标选择的原则，文章通过探察江苏省张浦镇的改革成效与现实问题，提出评估指标体系应将“集中高效审批”“强化监管服务”“综合行政执法”作为深化改革的重点考评方向，旨在为相关实证研究提供参考依据。

关键词：经济发达镇；行政体制改革；评估指标；张浦镇

中图分类号：D67

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0014-06

一、问题的提出

“乡镇治，则市县治。乡镇富，则农村富”。作为我国法律建制的最低一级地方行政机关，乡镇基层政府不仅承担着新型城镇化发展、推进城乡一体化和促进农村社会和谐稳定的重要使命，而且面临着以公共服务为中心的行政管理模式转变的现实挑战。从秦汉、隋唐时期的乡亭制、保甲制到明清时期的族权、绅权共续，再到新中国成立后乡政权制和乡镇政府的建立，乡镇基层权力结构随着经济社会变革经历了漫长的历史演变。改革开放的持续推进更是为乡镇机构调整营造了新环境，在市场经济不断深入和经济全球化的影响下，我国乡镇经济社会发展明显加快，生产结构出现分化并呈现出不同的经济发展水平，形成不同的乡镇类型。东部沿海地区凭借良好的自然禀赋、优越的地理区位、发达的产业基础以及较大的发展空间率先抢占改革先机，尤其在江苏地区，一大批乡镇迅速发展并成为经济发达镇，无论是人口总量、工业化水平，还是人文环境建设，这些乡镇已完全具备了中西部地区中等城市的体量。而相较于基层乡镇政府原有的行政管理权限，多数经济发达镇都呈现出“车大马小”“人大衣小”“责大权小”的体制瓶颈，管理上要权、建设上要钱成为这些镇进一步发展的内在诉求。2009年，中央编办对经济发达镇进行实地调研，向中央政府呈报了《关于经济发达镇行政管理体制改革问题的报告》并获批示，要求在经济发达镇进行行政管理体制改革的试点工作。2010年6月，江苏省选取20个经济发达镇作为试点镇拉开了“强镇扩权”改革的序幕，为创新基层治理模式、提高行政服务效能、改善人民生活条件注入了强劲动力。

经济发达镇行政管理体制改革是革新基层政府治理思路、推动地方经济社会发展的重要途径。从“强镇扩权”改革实施之日起，学界便对体制改革与乡镇基层社会结构调整的关系作了多方面研究。叶中华、王楠等对经济发达镇的基本特征与社会地位进行归纳，认为经济发达镇的出现对区域城市空间的形成发展具有较强的促进效应，发达镇公共服务的辐射和带动作用不容小觑，而行政管理体制改革的推进正是塑造与之相匹配的社会管理权与执法权的过程。[1]孙广琦认为“强镇扩权”改革中强镇政府是主导的推动力量，这不仅源于乡镇政府现阶段仍是理性利益主体，也从侧面反映了基层政府优化重组机构编制、提升运转效率的客观需要。[2]胡隆辉对河南省安阳县水冶镇行政体制改革的实施情况进行调研，发现水冶镇主要从建章立制、区划调整、权限下放、财政支持以及资源整合五大层面进行改革，不仅在行政效能上提升了政府办事能力，乡镇基层公共服务体系也得到了完善，乡镇发展活力进一步释放。[3]显然，多数学者对经济发达镇行政体制改革在调整县镇关系、强化监管服务、统筹城乡发展上的作用给予了高度认可，但也有学者对“强镇扩权”过程中的潜在风险进行了研究。他们认为强镇扩权在一定程度上会加剧土地财政，造成城镇地价的主观性抬高，试点镇经济发展的强封闭性可能会消减县域市场一体化的内生动力。[4]综上，在推进经济发达镇行政体制改革试点和深化工作中应稳步前进，厘清支付责任与管理权限，减少扩权中的“钟摆效应”，并不断强化改革过程的公民导向，实时把握改革动向。

经济发达镇往往也是县域的中心镇，作为区域发展的焦点，其行政管理体制模式对周边甚至全国范围内的行政管理体系改良具有强大的示范效应，不断深化和创新强镇治理模式对扩大经济强镇发展的“马太效应”、提升辐射带动作用具有重要价值。自2010年改革伊始到现在已过去了六个年头，经济发达镇行政管理体制改革进程怎样？成效如何？还存在哪些问题？是否可以总结出一般性的改革经验？这些问题的讨论对进一步革新乡镇基层行政管理体制具有重要意义。要充分了解改革进程，必须参照改革要求结合实地状况对试点镇行政体制改革的具体步骤设定评估指标，全面系统地把握各镇的改革成效及推进困境，为形成可复制、可推广的改革经验，实现从“强镇扩权”向“扩权强镇”发展提供参考思路。从目前来看，对于强镇改革评估体系构建的相关研究尚处开端，但也有部分学者从绩效考核角度对改革效果进行探讨。胡税根、刘国东等利用4E框架（经济、效率、效益、公平）分析强镇扩权的改革时效，提出应循序渐进分时序地推进权力的下放。[5]邓骥中、于涛等从地理学出发，运用主成分分析、辐射力模型对兴化市戴南镇权力扩充的空间效应进行评估，认为强镇扩权提升了乡镇建设的速度和效率，促进了产业空间、公共空间和配套服务的优化升级。[6]为进一步细化评估标准，了解经济发达镇行政体制改革的实际进展，我们调研组走进江苏省昆山市张浦镇，对该镇改革过程、改革进度、改革效果进行实地调研，以张浦镇的改革举措为基础，结合现有研究设计出一套经济发达镇行政管理体制改革的评估指标，以期为推动改革进程、优化改革结构提供参考。

二、张浦镇行政体制改革的实践与成效

张浦镇位于太湖流域东部，镇域面积119平方公里，东临上海、西接苏州、北接昆山，是昆山市的中心镇。常住人口25万，户籍人口6.9万，下辖社区委员会9个、行政村16个，2015年完成地区生产总值210.5亿元，工业总产值672亿元，公共财政预算收入16.9亿元。作为长江三角洲对外开放的重要城镇之一，张浦镇凭借优越的地理位置、充足的政策支持成为国家级经济发达镇行政管理体制改革试点，成为苏州市城乡一体发展的先导区，积累了较为丰富的改革经验。

（一）优化机构编制，建立高效运转的基层政府

机构和编制是我国政府行政管理体系的两大组成要素，因而促成机构设置和人员配置的合理化对达致政府行政的高效化具有重要意义。伴随镇域生产生活结构的不断细化，上世纪80年代建构的“七站八所”在政策维度、治理取向、利益需求方面存在着“丛林式”的论断和主张，客观上缺乏系统的编制规范以适应时下乡镇发展需要。[7]因此，张浦镇编办首先从机构和人员编制入手，理顺职责关系，撤销了原5大综合办公室，设置党政办公室、组织人事和社会保障局、政法和社会管理办公室、经济发展和改革局、财政和资产管理局、建设局、社会事业局、综合执法局和便民服务中心9个综合机构，实行“宽职能、少机构、高效能”的大部门式组织架构。畅通了沟通渠道，明确了部门职责，理顺了协作关系。在人员编制上实行统一使用、分类管理，打破了原有行政、事业编制的管理分割，执行先定岗、后定员、再定职责的人员编制程序，实现了行政资源的优化和高效。

（二）规范权限承接，激活镇域经济发展活力

中国市场化进程的行政主导性使得政府尤其是基层政府在市场经济发展和升级中起到了决定性作用，[8]而政府职能的发挥较多取决于法律规约的权限设计。原有“条块”关系下的乡镇政府缺乏统一、集中的权力来履行职责，多方面的垂直化对应管理造成乡镇管理自主性小、调控力弱，严重制约镇域基础设施建设和社会公益事业发展需要。对此，2010年改革初期，昆山市依照“能放就放、权责一致”的原则向张浦镇下放管理权限665项，以经济社会管理类和公共服务类为主，涉及财政、规费、资金扶持、土地、户籍等9个方面的县级审批权、许可权、处罚权。张浦镇开始成为一个具有县级管理权限的基层政府，这些权力的下放，从职能范围上增强了镇政府的办事能力，有针对性地扩大了基层政府经济社会管理范围，提高了基层管理效能。但在权力下放过程中也存在乡镇承接能力不足或责大权小的现象，需要上下级部门二次互动。

（三）理顺财税关系，夯实监管服务基础

虽然现代化治理体系从来都应为适应性调整政府形态而非自主性变迁的过程，理应建立互动且高效的行政运作机制，然而在实践形态中，政府机构有时并不竭力在应然角度下管理社会和服务公众。[9]分税制以来上下级政府“讨价还价”的惯常现象很大程度上显现的就是政府自主臆断的主观性定势思维及妥协式惯性思维，这必然难以为经济发达镇经济优势的充分发挥提供导引，更遑论破除历史性的“平均主义”的运行逻辑。江苏省本轮经济发达镇改革试点中，依照分级管理的原则，针对性地扩充乡镇基层政府的财政自主权，实行“一级政府、一级财政”。参照乡镇财税收入分类探索建立财税共享机制和财政转移支付机制，核定改革前财政基数，并以此为标准对后期财政收入实行超收分成、多予少取，夯实经济发达镇监管服务的经济基础。针对镇域建设的重点项目、基础设施，县政府给予专项奖励扶持，为试点镇的后续发展提供财力支撑。

（四）健全运行机制，打造信息互动平台

党的十八届三中全会报告提出构建职能科学、结构优化、人民满意的服务型政府，这在政府运行机制层面将公共服务职能上升为政府尤其是基层政府的核心职能。如何构建公众导向的政府、提高服务质量、增强公众互动，成为经济发达镇行政管理体制改革面临的又一大挑战。参照江苏省的统一部署，张浦镇率先建立起以服务型政府统领各项机构改革的发展模式，逐渐形成“前台+后台”的便民服务和集中审批机制，成立了便民服务中心和镇综合执法局。规范实行“一枚公章管审批”，整合审批职能，在便民服务中心设立民政、公安、建设、地税、国土资源、交通运输等28个前台窗口，集中受理县级行政审批及社会公共服务事项，后台负责政策传导、政令指引和监督问责，在保障“前台” “一站式”服务的同时加强了对行政权力实施的系统监管（见图1）。为进一步加强乡镇行政执法效率，规范执法行为，张浦镇在综合执法局组建多方位监控系统，实时掌握镇域行政治安情况，通过“双随机”执法系统避免了选择性执法，提高了行政执法质量。

三、经济发达镇行政体制改革评估指标体系的构建思路

评估指标体系内含的计划辅助、预测判断、监控扶持和激励约束功能决定了评估工作的开展不仅是一种改良政府行为的必要方式，也是将成功经验不断复制、不断扩散的有效途径。因此，经济发达镇行政管理体制改革评估指标的设定应将成功地区的实践举措与解决改革推进中的现实问题相结合，强化优势、明晰梗阻，增强指标体系的代表性与包容性，为我国基层行政管理体制改革的科学规划、定量思考和具体实施提供依据。

（一）指标体系的构建原则

为使评估指标体系有效反映体制改革的本质特征，增强机构调整的可行性，设置指标体系时应在遵循简明科学性、整体完善性、相关性、独立性、层次性等一般原则的基础上，针对行政管理体制改革的内涵和特点，突出满足以下两个原则：

1.普适性与特色性相结合。经济发达镇行政管理体制改革评估指标的设计必须能够全面反映以服务型政府构建为旨归的行政体制改革的总体状态和基本特征，能够促进评估目标与评估指标之间的有效衔接，使指标体系形成一个层次分明且结构、功能与导向明晰的整体。在具体指标的选择上，应基于典范区域的改革实践进度，既选择符合行政管理体制改革科学内涵的普适性指标，又选取反映经济发达镇这一乡镇类型在权力下放、机构设置、平台建设等方面的特殊性指标，使指标体系一方面能够描述行政管理体制改革的本质要求，另一方面也能增加地区评价生成和改革规划实施的可能性。

2.约束性指标与选择性指标相结合。约束性与选择性相结合的目的在于提升发达镇行政管理体制改革评估工作的灵活性。评估指标体系的建立要既能反映经济发达镇政府流程再造的空间状态，另一层面又能在时间尺度上刻画各地区改革推进的规范化水平。[10]由此，指标选择应具有描述、检测、预警和评估发达镇改革的功能，以保证对基层乡镇行政体制运转模式的选择和调控，引导其他乡镇改革沿着预定的目标发展。具体而言，对影响行政体制改革整体进程的责大权小、缺乏统筹、分流安置、条线对接等相关因素和问题设置约束性指标对其进行反映和评价，而对于行政管理体制改革发展具有普遍性影响的指标，如行政审批效率、信息互动沟通、网络政府等，则应结合概括性强、易获取和信息量大的选择性指标进行评价。从而避免评估指标间的交叉重复，提高评价结果的准确度。

（二）指标体系的内容指向

经济发达镇行政管理体制改革的目的在于逐步加快基层政治体制民主建设，构筑适应市场经济的新型政府框架，这与全国范围内行政管理体制改革的方向基本一致。因此，设定和完善发达镇行政改革评估体系，是科学认识政府行为和地区经济发展规律的需要，是监督、引导和促进地方政府行政体制改革实现科学规划、定量考核与具体实施的依据。参照国家级改革试点张浦镇的实践举措，结合近年学界的相关研究，本调研组拟从集中高效审批、强化监管服务、综合行政执法三个层面设定经济发达镇行政管理体制改革评估的指标体系，期待进一步厘清经济发达镇政府流程再造的方向与进路。

1.集中高效审批。集中高效审批机制塑造了基层政府“一站式”办公的发展愿景，对于突破乡镇基层行政审批 “多头管理”、职责不清的弊端具有重要意义。而从我国行政服务的发展脉络来看，集中高效审批正经历着学习规划——实际应用——完善提升的发展过程。[11]可以说，我国经济发达镇（包括张浦镇在内）正处于行政审批科学性与系统性改造的学习规划阶段，自主性改革空间不断扩大的同时不可避免地存在一系列制度设计漏洞。以张浦镇为例，行政审批权限的下放、驻镇机构的协助、便民服务中心的建立以及网络办公的拓展不断彰显着集中审批服务在方便居民、简化程序、降低行政成本上的巨大优势，但在制度构建过程中也存在权限承接不力、公务人员业务素质不高、硬件设施不完备等现实问题。因此，这一层面的指标参考了集中审批的具体要求并结合经济发达镇改革的推进困境设定了“权限下放与管理”“驻镇机构运行机制”“行政审批机制与效率”等五个子系统（见表1），对关涉审批权限、审批能力、审批效率、审批媒介等内容的事项进行准确评估，了解政府“前台”服务的运转状况。

2.强化监管服务。建构公权力监管机制是规约政府行动范围、强化政府依法行政的基础，是重构政府与市场关系，实现政府“瘦身”的前提。而从法理上讲，公共权力是基于社会需要并由公民授予政府处理社会事务的权力，理应得到公众的监督。[12]自党的十八届三中全会要求构建权力清单制度以来，张浦镇下设职能部门的行政管理权限都以清单形式交县人大评议审核，保障社会管理权力严格按照清单行使，充分做到了“法无授权不可为”。但授权到位的同时，权力监督机制也应更为健全，避免落入“重管理轻服务、重审批轻监管”的泥淖。从张浦镇各部门权力分配上看，集中于便民服务中心的各部门仍然存在职责不清、部门间协作分工不足的现实问题。前台与后台的信息交互与监管引导上也存在推送不及时、监管机制不健全的现象。因此，为落实强化监管服务的改革要求，课题组在本目标层设置“部门责权划分”“前后台信息交互”和“监管制度建设”三个指标（见表2），将监管机制规范作为指标达成标准，充分发挥评估指标对乡镇行政体制改革的督促和引导作用。

3.综合行政执法。综合行政执法是大部门制思维下社会治安、市场监管等政府权限的创新整合，直接表现为跨领域、跨行业的执法活动，对综合执法主体的专业性有着较高要求。在行政管理体制改革过程中，张浦镇将原本分散于城管、建设、国土、水利等站所的执法权限分类整合至综合执法局，成立三个执法中队分管社会治安、劳动生产、市场监管职能，编制了各中队权力和责任清单，加强了乡镇行政执法的综合性与权责一致性。但从综合行政执法的未来方向来看，要进一步提高基层行政执法效率，必须推动现有执法权的行业、业务分工向行政执法内部分权和流程监督方向转变，即逐步将综合行政执法权分为执法决策、执法实施、执法监督三个方面，加强行政执法内部的分权制衡，降低行政成本。参照张浦镇的实践进展和综合行政执法的总体要求，这一目标层将在执法人员素质、执法平台运转以及执法机制建设三个方面对改革进度进行考评，主要侧重对执法人员专业性与综合性、执法平台的联动性和执法机制的公正性进行评估（见表3）。

四、经济发达镇行政体制改革指标体系的设定与评价

通过对张浦镇行政管理体制改革脉络的梳理，结合服务型高效政府的内涵与本质特征，在总体结构上我们将经济发达镇行政管理体制改革评估体系分为三个层次。第一层为目标层，即“强镇扩权”深化推进所应达致的总体效果，由集中高校审批、强化监管服务、综合行政执法三个系统构成。第二层为指标层，侧重改革目标实现的具体方向，这一层级指标的设定主要参考张浦镇的成功举措与现存问题来设定。第三层为标准层，将行政体制改革各项指标再做细化，基于约束性与选择性的考量，共设置单项定性指标14个，定量指标19 个，保障指标体系真实客观准确地反映乡镇行政管理体制改革水平（见表4）。

相较于经济发达镇行政改革的实际进度，评估指标体系的设定往往具有一定超前性，这是保障改革评估指导性的必要条件。从未来发展方向来讲，经济发达镇行政管理体制改革为推动政府间纵向分权开创了先例，伴随镇域经济水平不断提高、社会发展结构不断优化，权力下放及其引发的利益格局的重新调整将在全国范围内扩展开来，其实质是县级政府赋予镇政府一定的经济社会管理权限，调整镇级政府的权责关系，实现县、镇政府事权、财权的重新分配。因此，经济发达镇行政管理体制改革评估体系的应用不仅限于单一乡镇改革的成效考量，更应将其作为深化基层权力调整的方向指引，就深化改革而言也应参考以下建议：

（一）推动试点目标与改革实践路径的衔接

乡镇基层行政管理体制改革是一个循序渐进的过程，评估体系内含改革目标的实现必须有具体路径的铺设、引领和延续，将超前性的目标设置与稳定的实践持续相结合。乡镇行政管理体制改革不是一个孤立行动，需要相关配套政策的持续跟进。在发展定位上，应将经济发达镇改革作为构建地方特色中小城市的基础性举措，注重经济发达镇自身产业特色、地理优势的发挥，科学设定经济发达镇的发展时序与生态空间布局。在重大基础设施、公共服务设施建设上加大对经济发达镇的倾斜，参考镇域常住人口规模、环境容量，给予公共资源项目优惠，不断拓展乡镇建设资金渠道。[13]此外，应继续推进包括户籍制度、社会保障制度、土地使用制度的配套性改革，充实发展力量，减少改革阻力。当然，县、镇两级的财税制度改革也应不断完善，适度调整两级税收分成，激发乡镇办事活力，加强省、市财政对镇域改革的专项支持，减少乡镇基层改革的后顾之忧。

（二）注重权限与责任的统一

权责统一是提高政府行政积极性和合法性的必然要求，评估指标体系33个执行标准中涉及权责要素的共有8个，意在强调经济发达镇改革在权力下放、承接、执行中的责任观。县级政府简政放权之后，公共服务的相关职能下沉至乡镇一级，乡镇基层更多地承担了基本公共产品和公共服务的供给责任，缩短了居民获取公共服务的时间和空间距离。但要真正缩短居民与政府的心理距离必须加强乡镇公务人员的责任意识、廉政意识，以乡镇居民的真实需要为起点，创新公共服务供给方式，提升公共服务的能力与水平。行政执法是乡镇政府承接的又一项重要权力，参照指标体系的设定，应在执法人员专业培训、执法平台精准化改造、执法机制严格化管理上深入推进，实现规范执法、统一执法。在此基础上，应将公开执法、文明执法、专业执法作为改革方向，创新执法措施、拓展执法领域，完成对上级权力的有效承接。

（三）推动改革效率性与公平性的互动

改革所引发的社会效应较多是在时间积累下产生的，经济发达镇行政管理体制改革在短短几年内就取得如此有效的进展离不开上级政府和学界专家的科学规划。就现有改革情势看，客观回应诉求归结起来就是按照乡镇自身经济社会发展阶段以及全面协调可持续的发展要求准确地把握包容性改革执行方向，基于其实现镇域经济主体平等参与、社会主体共同发展及公共服务资源公平分配的核心要义为政府行政体制改革确定顶层目标和重要事宜。[14]这一过程中应处理好效率与效益的关系，有时候对效率性的单纯倡导很难为乡镇行政体制改革提供有效性的价值指引，回应于时下包容性的发展格局，在“共建共享”原则要求下应不仅坚持改革评估对效率性的引导，更应加强对社会公平性和公民主体性的强调，在政府、市场、社会组织、乡镇居民间寻求联合互动，以增强乡镇发展的内生动力。

参考文献：

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