中西方对比视角下我国公务员绩效评估指标体系探究

曾惺

摘 要：目前我国公务员绩效评估指标体系存在很多问题，评估指标过于单一，指标难以量化，导致考评结果准确性差。本文对国内外公务员绩效评估指标相关研究进行分析，发现国外公务员绩效评估指标可衡量性更高，且从激励的角度设计指标，这对于解决我国公务员绩效评估指标中存在的问题有很大启发性。

关键词：公务员；绩效评估；评估指标

公务员绩效考核是指国家行政机关按照法律规定权限，依照国家公务员管理的法律、法规和其他规范性文件，对所属公务员的工作成绩、能力、态度等进行的考核和评价的活动。①而公务员绩效考核指标是指在公务员绩效考核中进行衡量目标的单位或标准。怎样的指标设计能激励公务员的工作热情，实现更高质量的服务呢？

一、国内外公务员绩效评估指标现状

（一）国外公务员绩效评估指标

国外公务员绩效评估指标和的主要特点包括：可测量性、客观性、针对性。

美国公务员考评指标经历了一个由抽象到具体，定性到量化的发展过程。1934年的16项考评指标（工作条理性、勤奋精神等）偏概述性，不具体。1950年的工作考核制度确定后，在职务分析的基础上，根据客观的工作标准（工作数量、质量等）评定工作人员工作的优劣。1978年工作计划和审查法实施之后，指标的设定进一步细化，从工作因素、工作标准、决定性因素分别确定二级指标，并且有具体的等级及书面说明。这不仅为工作人员提供详细的工作目标及衡量标准，也降低评估人员的评估难度。

英国对于公务员的绩效考核是典型的强调通才型。初期英国的公务员绩效考核更注重文化知识和一般能力，对于工作经验和特殊能力要求并不高。20世纪70年代，英国建立起公务员绩效评估制度的法律体系后，绩效考核内容主要包括勤勉程度和工作成绩，其中工作成绩是重点，包括考勤和考绩，考勤主要利用各部门的签到簿和公众对公务员的上下班及休息时间明确规定及记录。考绩则从工作知识、人格性情、判断力等方面进行考察。英国公务员考核内容以公务员的工作能力为基础，注重个人的素质及潜力，和考绩、职务升降、奖惩等紧密联系，这种考核内容有利于发掘人才，激励工作人员。但同时我们也发现某些考核指标不够科学，难以量化。

日本的公务员绩效考评注重针对性的指标设计，各要素指标在考察的过程中根据具体职务和职种进行选择的，从事不同工作性质的公务员，其考核的具体指标有所差异，比如对于领导型的岗位往往更注重其组织协调能力，技术岗则更注重专业技能。因岗设计指标的方式更能适应实际需求，增加指标的可信度。

从上述内容我们不难发现，尽管由于社会性质、价值观念、文化背景的不同，各国具体的规定不同，但各国在评估的内容和标准等方面体现出较强的一致性，强调考评指标的清晰、客观、可测量。

（二）国内公务员绩效评估指标

1994年3月8日国家人事部下发的《国家公务员考核暂行规定》明确提出了公务员绩效考核的德、能、勤、绩四个方面；之后对公务员绩效考核的内容提出了新的任务和要求，考核指标进一步完善；2005年4月27日，通过的《中华人民共和国公务员法》，以法律的形式明确了公务员管理方面的一系列重大问题，在考核内容中增加了廉这一项。②目前我国法律规定的公务员绩效评估指标包括：德，指政治、思想和道德品质的表现；能，指业务知识和工作能力；勤，指工作态度和勤奋敬业的表现；绩，指工作的数量、质量、效益和贡献；廉，指不贪污受贿。

目前我国学者对公务员绩效评估指标构建进行了研究。在中国知网期刊全文数据库中，以“公务员绩效评估”为主题进行搜索，共有85篇期刊，其中涉及指标构建的共有22篇。本文将这22篇文献中出现的指标进行筛选合并，并计算各项指标出现的频数。发现一级指标仍沿袭法律规定的5项，二级指标中德主要包括社会道德、职业道德、个人品德等，能主要包括业务与学习能力、组织协调能力、工作执行能力等，勤主要包括敬业精神与责任心、出勤率、工作态度等，绩主要包括工作职责数量、工作效率、工作目标等，廉主要包括党风廉政建设能力、遵纪守法等。

在统计的过程中发现，学者在构建指标时有其共性又有其个性。第一，对公务员绩效评估内容及指标存在的问题具有共识；第二，在指标的建构中，一级指标大多遵循“德、能、勤、绩、廉”五项；第三，但在二级指标中有所不同，其中社会道德、业务与学习能力、工作目标等指标出现频率较高。

二、我国公务员绩效评估指标体系存在的问题及原因分析

学者对于我国公务员绩效评估指标体系存在的问题进行了广泛讨论。邓晓斌（2000）认为考核内容的设置不够全面、准确和科学。祝建兵、王春光（2003）提出，现行公务员考核标准不明确，科学化、实践化程度低。目前我国公务员指标体系存在的问题及原因有：

第一，评估指标过于笼统，难以量化。我国《公务员法》仅规定了“德、能、绩、勤、廉”这些原则性的指标，缺失二级、三级考核指标，量化程度低，并且在这五个方面没有对权重和比例进行规定，因此在考核中，往往对“德、能、勤”这些软指标重视，却忽视了评价实绩的客观标准。

第二，评估指标缺乏针对性，对于岗位的差异性无法体现。公务员绩效评估指标缺乏针对性的一个重要原因，是缺少工作分析。公务员的绩效评估指标应该根据公务员的职位职责和所承担的任务为依据。但就目前我国公务员职位分类来看，对于领导职务和非领导职务划分并不明确，对于非领导职位的不同职位工作性质也划分不清，因此公务员评估指标确定之前，必须做好科学的工作分析和确定明确的岗位说明书。

第三，评估标准不明确。在标准的界定上，经常出现“集体意识强”、“道德品质高尚”等概念性模糊的语言。在这方面，与发达国家对比鲜明。比如，公务员考评标准中，多为“工作数量”“工作质量”等可量化的标准与行为字符。

三、中西方国家公务员绩效考核指标比较引发的思考

目前我国学者对于指标构建这一块大多围绕着传统的“德、绩、勤、能、廉”五项进行二、三级指标细化，以及权重的设定，这对现实有一定的借鉴作用，但并没有形成具体的统一的体系。因此，我们可以借鉴国外的指标构建的方法，对指标进行量化、明确化、具体化。首先，因岗设立不同的二级指标，不同的指标权重，比如领导型的岗位，应着重突出其领导力及决策力，而技术岗位则对其专业知识水平进行指标设定。其次，将指标设计系统化、书面化。绩效考核必须是有章可循的，因此落实到文本的具体指标有利于考核人员的工作，同时也能明确工作人员的目标。最后，提高考核人员及被考核人员对绩效考核的重视程度，由于长期以来绩效考核只是走过场，不管是公务员还是考核人员，对于公务员绩效评估都缺乏科学的认识，导致一种消极的态度。

（作者单位：南京理工大学公共事务学院）

注释：

① 高岩，马谢民.公务员绩效考核研究文献综述[J].人力资源理，2010，11：154-156.

② 滕玉成，俞宪忠：《公共部门人力资源管理》，中国人民大学出版社2003版，第214页.

参考文献：

[1] 秦晓蕾，王强.国家公务员绩效考核指标体系实证研究[J].南京社会科学，2006，07：64-68.

[2] 佟宝贵.英国现行公务员绩效评估制度概述.[J].国外法学信息，2001，75-77

[3] 梅继霞.公务员绩效评估体系研究[M].北京：中国社会科学出版社，2012.

注：由于版面限制，具体的指标统计可以联系作者。