建立和完善我国贫困县退出机制问题研究

彭小霞

摘要：现阶段，我国贫困县退出呈现出退出方式被动、退出数量较少以及退出效果不理想等特点，其原因主要在于我国贫困县的评定标准和程序不明确、扶贫主体之间结成稳定的利益集团、贫困人口对扶贫政策的过度依赖等因素的制约。直面现实，建立和完善我国贫困县退出机制，一方面应将可持续发展原则、公平公正原则、可操作性原则作为我国贫困县退出的基本原则，另一方面应从完善我国贫困县退出的立法、正确定位各扶贫主体在扶贫中的角色、提高贫困人口在扶贫过程中的主体地位等方面采取具体的对策措施。

关键词：贫困县；贫困县退出机制；扶贫政策；动态调整；完善

中图分类号：F323.89

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）10-0009-05

近年来我国多次出现各种“跑步争当贫困县”“贫困县实则不贫”等乱象，如 “湖北秭归80万天价接待费”“贫困县建亿元政府大楼”“贫困县入围中国的百强县”等等。这些扶贫过程中的乱象不仅加重政府财政负担，引起公众对扶贫资源分配不公平的质疑；而且易对贫困人口形成逆向激励，不利于贫困地区的发展；更为严重的是许多地方在争夺贫困县资源中经常发生贿赂、寻租、骗补骗扶等违法乱纪的行为，突破了道德和法律的底线，造成非常恶劣的社会影响。2013 年 12 月，国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出建立扶贫开发效果评估体系和重点县退出机制；2016年4月28日，中办、国办印发了《关于建立贫困县退出机制的意见》，指出要建立严格、规范、透明的贫困县退出机制，促进贫困人口、贫困村、贫困县在2020年以前有序退出。国家层面不断跟进的有关扶贫开发工作的制度和政策措施，折射出当前我国脱贫攻坚任务的艰巨性，也反映出我国建立和完善贫困县退出机制的紧迫性。

一、我国贫困县退出现状

（一）贫困县的调整历程

我国大规模的扶贫始于1986年，国家级贫困县的概念也由此诞生。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组在我国第一次确立了331个国家重点扶持贫困县。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》开始实施，国家对贫困县的范围进行了第一次调整。这一次调整以1992年农民人均纯收入为参照标准，高于700元的县必须全部退出，而少于400元的县都予以吸纳，此次在全国范围内确立了592个国家重点扶持贫困县，这份名单一直延续到2001年。随着我国扶贫工作精细化和重点化的推进，2001年，《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》颁布，贫困县进行第二次调整，贫困县的名称改为“国家扶贫开发工作重点县”，国家不再对东部六省提供扶贫信贷资金支持，同时取消了所有沿海省市的贫困县，原来属于该区域的33个重点县指标都转调到中西部。至此，全国扶贫开发工作重点县的总数不变，还是保持在592个。2011年， 《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》再次颁布，贫困县的规模开始了第三次调整。这次贫困县调整的显著变化是省级政府具有贫困县的调整权，各省可以依据实际情况，按“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则对贫困县进行调整。这次调整，原重点县总共被调整出38个，新加入的原非重点县为38个，全国扶贫重点县总数还是保持在592个，且全部集中在中西部，其中中部省份217县，西部省份375县，西藏全境内均为贫困县，云南、贵州、陕西等也都是贫困县比较多的区域。除此以外，2011年，国家根据新时期贫困分布特点以及扶贫事业发展需要，又重新确定了680个连片特困地区县。全国共划分出11个连片特困地区，加上已经实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆3地州共14个片区，作为新阶段扶贫攻坚的主战场。包含在这14个片区的县的数量为680个，被称之为连片特困地区县，而其中作为国家扶贫开发工作重点县的有440个。

（二）贫困县退出的特点

1.贫困县退出方式被动。尽管随着扶贫政策的推进和扶贫力度的加深，许多原来属于贫困县的地区不仅顺利实现脱贫，甚至还进入全国百强县的行列，但接受资助的贫困县很少主动向国家扶贫主管部门申请退出。而从我国贫困县的调整历程来考察，实践中贫困县的退出基本都是政策调整的结果，主要是扶贫主管部门根据不同时期国家扶贫攻坚的任务和目标，在对贫困县按照一定指标进行考核的基础上，对已完成脱贫目标并具有一定程度自主发展实力的国定贫困县做出取消其受资助资格的决定，强制其退出贫困县的行列。因此，可以认为现行体制下的贫困县退出是一种自上而下的政府主导型退出模式，这种外在压力推动下的退出机制，使得贫困县缺乏退出的主动性和积极性。

2.贫困县退出数量较少。如下图所示，从我国国定贫困县的调整数量上看，国定贫困县虽然自1986年开始有进有退，但退出比例一直在8.61%以下徘徊，从1994年开始到现在国定贫困县的总数虽保持在592个，但增加了680个连片特困地区县，说明我国贫困县总量保持增长趋势；从调整周期上看，我国贫困县的调整周期平均是8年，时间较长。贫困县较长时间进多退少，使得许多事实上已经脱贫的地区继续无偿享受着国家的扶贫福利，滋长了高福利养懒的不良习惯和行为，造成国家扶贫资源使用效率偏低。

3.贫困县退出效果不理想。众所周知，国家扶贫的背后是源源不断的资金支持，如：“2001—2010 年，中央财政累计向国定贫困县和各省自行确定的扶贫开发工作重点县投入扶贫资金1457.2 亿元，占总投入的 71.3%，县均投入1.36 亿元，是有些贫困县全年财政收入总额的1倍甚至几倍”，[1]除了扶贫资金，在文化教育、交通规划、电价水费、税收减免等方面，贫困县都享有其他非贫困县所无法比拟的潜在优惠政策。反过来说，一个县从国家级贫困县退出后，一年大概会有 2 个亿左右的直接经济损失，这还不包括其他政策上优惠的损失。贫困县不再是一个让人脸红的标签，相反却变成了各地区纷纷争抢的“荣誉”和巨大的利益。因此，实践中许多贫困县的经济发展水平事实上已经超过了非贫困县，甚至进入全国百强县的行列，却不愿摘掉“贫困县”的帽子。尽管国家政策三令五申提出应建立贫困县退出机制，但贫困县的退出效果仍然非常不理想。

二、我国贫困县退出的制约因素分析

（一）贫困县的评定标准和程序不明确

在贫困县评定标准上，我国没有制定统一的贫困县认定标准。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》确立了我国贫困县认定由各省负总责，报国务院扶贫开发领导小组审核备案的原则。也就是说，贫困县名单的调整由各省根据本地区实际情况来裁决。由于缺乏科学统一的评定标准，各省级政府在贫困县名单调整中具有较大的自由裁量权，其在贫困指标的选择上不乏随意性，导致各省的贫困县在评定标准上具有较大差异性，使得现阶段的贫困县退出机制带有较强的区域特色，而区域退出的不一致性、不协调性可能会引发潜在的矛盾。特别是在许多地区，贫困县的评定标准不但未严格依照贫困等级来划分，反而被作为某种政治奖励来激励或管理地方政府官员，以至于在许多地方屡屡出现诸多如“炫贫”“争贫”“抢贫”等争戴“贫困帽”的行为，以及 “因为我县太贫困了，所以今年没有评上贫困县”的黑色幽默与“热烈祝贺我县成为贫困县”的庆祝标语等。从某种程度上说，我国贫困县的进入和退出取决于国家在一定时期所确立的贫困县认定标准，而贫困县认定标准的不固定与随意性，制约着贫困县退出的效果。

在贫困县评定程序上，我国现行的贫困县评定程序缺乏公开性。如上文所述，我国国家贫困县的评定权力下放到各省级政府，由各省根据纲要的规定按照“高出低进，出一进一”的原则调整贫困县名单。因在确定贫困县的过程中没有自上而下或者自下而上的监督，导致贫困县名单确立程序不规范。如四川省2015年12月出台的《贫困人口贫困村贫困县退出机制实施意见》中规定贫困县退出按“县级申请、市级核查、评估抽查、省级审批”程序办理，即在程序上缺少公示环节，虽然为保证贫困县退出名单确立的公正性，该文件还引入第三方评估机构参与，但由于执行程序不透明，对于第三方评估机构的组成与如何选择，以及其能否代表社会公众对评定过程进行监督等问题都存在疑问。在如此重要的评估中，申请审批程序中关键公示环节的缺失，不仅使贫困县退出的最终评定结果无法令人信服，也使其评定失去了实现公平公正的基础。

（二）扶贫主体之间结成稳定的利益集团

美国学者罗伯特认为，“利益集团是一群为了争取或维护某种共同利益或目标而一起行动的人”，[2]利益集团的形成依赖于一定制度，其一旦形成并固化就会进一步强化和稳定现行制度所设定的秩序，并阻挠该制度的变革以维护其共同的既得利益或预期利益。国家贫困县政策实际上是政府对社会资源进行的一种再分配方式，其涉及的主要扶贫主体有中央扶贫职能部门、地方政府以及参与扶贫的社会力量，这三类主体是推动扶贫政策实施和执行的主体，在扶贫过程中有着各自的利益需求，在利益的相互博弈中形成了稳固的利益共同体。

对于中央扶贫职能部门而言，其享有向各省分配扶贫资源和扶贫名额的职权，在贫困县评定缺乏相关法律制度规定的情形下，尽管政策上对各省扶贫资源的分配权重有一定的指标限制，但宽松的制度环境难以保证中央职能部门公正地行使扶贫方面的职权，更无法避免中央职能部门工作人员利用职务之便谋取个人私利，而国定贫困县在规模上的缩减必定会缩小中央职能部门的权限范围。因此，中央扶贫职能部门在某种层面上对国定贫困县的退出态度是消极的或不支持的。

对于地方政府而言，随着国定贫困县政策的推行，一旦进入贫困县名单，就能获得源源不断的资金和项目扶持，还有其他的各方面政策上的优惠，在潜在收益不断递增的巨大利益的推动下，地方政府会想尽办法继续留在贫困县的名单之列。

对于其他参与扶贫的社会组织、企业和个人等社会力量而言，其积极参与扶贫不仅能提高自身的社会认知度，更重要的是能在国家支持扶贫的合法背景下短时间内汲取大量扶贫资源。中国慈善捐助信息中心的监测数据显示，2011年3-5月，全国慈善组织共接受捐款62. 6亿。[3]这种依赖扶贫政策下的强大资源动员能力，不仅扩大了参与扶贫的社会组织的生存空间，而且在短时间内催生出大量的草根NGO。因此，从这一角度而言，贫困县的大量退出对参与扶贫的社会力量的发展也是不利的。

中央扶贫职能部门、地方政府以及参与扶贫的社会力量这几类扶贫参与主体，面对大量的扶贫资金和种种优厚的扶贫政策，各自为实现自身利益最大化而相互合作，就会形成共同制约贫困县退出的合力。

（三）贫困人口对扶贫政策的过度依赖

众所周知，入选国定贫困县除了巨额资金扶持外，还有附加在贫困县上的许多优惠政策。换句话说，只要达到国定贫困县的标准，就能无偿享受国家提供的各种救助。而且，在现行贫困县的调整周期比较长的体制下，申请贫困县基本上是一劳永逸的事情，因此，实践中一些地方不以贫为耻，反以贫为荣，想尽办法戴上“贫困帽”，在“贫困帽”向“光荣帽”的转变过程中，不断重复着“贫困村”的争夺大战。进一步分析，对于天性具有趋利避害特点的人而言，与通过自身的艰苦创业达到脱贫相比，直接通过政策扶贫获得政府提供的巨额资金会更轻松也更容易，这种不劳而获的思维惯性导致贫困人口更加依赖扶贫政策的福利。长此以往，当地干部以及贫困人口内心根深蒂固的“等、靠、要”等懒惰思维蔓延扩张，导致地区发展理念极端错位与扭曲，原本应主动发展的演变为被动接受，原本应积极作为的演变为不思进取、满足现状。[4]因此，实践中尽管扶贫工作在贫困地区大力开展，许多贫困县却越扶越贫。有数据显示，2010年，贵州省50个国定贫困县农民人均纯收入与城镇居民可支配收入相比少了1075 元，与全国农民人均纯收入相比差距更高达 2814 元。[5]

究其原因，现行扶贫政策对贫困人口的反向激励以及负面功能主要受我国推行的政府主导型扶贫模式的影响。实际上，国家贫困县的设置是政府通过制定扶贫政策且利用自身的行政层级机构，推动社会资源向贫困县分配的扶贫政策，换句话说，我国贫困县政策的制定和推行都是以政府为主导，在我国现阶段的贫困逐渐由传统的区域性贫困向“大分散、小集中”的贫困转移的总体趋势下，传统的以县为单位的瞄准机制的精准度日渐降低，尽管大量的资金和项目被发放到贫困地区，但由于未了解和尊重贫困人口的意愿和需求，一些扶贫项目的设计、实施与管理等，往往因大包大揽，忽视甚至完全否定扶贫对象的参与，无形中助长了贫困人口的依赖思想；另一方面，受中国农村传统服从性政治文化的影响，农民在思想上存在着根深蒂固的求稳、求安定的心理，特别是在传统只进不退的静止扶贫制度下农民形成了更加稳固的心理预期，对扶贫制度改革的不确定性是排斥和否定的，因此，这种存在于农村的非正式规则强化了农民对现行扶贫制度的政策依赖，也阻碍了贫困县退出制度的建立。

（四）贫困县动态调整机制的缺失

一方面，当前我国国定贫困县的选取指标主要是贫困人口数量、农民人均纯收入、人均 GDP 以及人均地方财政收入等，这种指标选择考虑的是县域经济发展水平，却忽视了测量贫困深度的贫困人口平均收入水平的指标选取，指标选择上存在不全面和不科学问题，使得大量并不具备国定贫困县标准的县域进入国定贫困县名单；另一方面，如上文所述，国定贫困县的调整周期是10年左右，调整周期过长，也就是说，一些县一旦进入国定贫困县的名单，在十年内就可以一劳永逸地享受巨大的扶贫利益，在利益的刺激下，大量贫困县虽然事实上已经脱贫甚至经济发展已经超越一些非贫困县，却仍然留在贫困县名单中不愿退出，使得贫困县的数量有增无减。国务院扶贫开发领导小组办公室网站公布的数据显示：在2009年到2011年期间，内蒙古准格尔旗、伊金霍洛旗，陕西靖边县等地区连续三年进入全国百强县的行列，而到2011年，准格尔旗更位居榜单第12位，相对富裕程度属于A+级，伊金霍洛旗和府谷县也分居29位和69位，相对富裕程度也同属A+级。[6]尽管国务院扶贫办2012年对部分进入全国百强县中的国定贫困县实施了退出调整方案，但由于未形成科学的贫困县动态调整机制，此类现象的发生还是无法完全避免。贫困县动态调整机制的缺失带来了严重的后果：一是使进入国定贫困县名单的贫困地区和人口产生惰性，形成政策依赖，缺乏主动退出贫困县的意愿；二是不能针对贫困县不同时期的发展状况及时调整贫困县名单，致使脱贫致富的县不退出，而事实上的贫困县却难以进入国定贫困县名单，在带来扶贫资源严重浪费的同时又导致扶贫资源分配不公正。

三、建立和完善我国贫困县退出机制的思路

建立和完善我国贫困县退出机制，不仅有利于减轻政府财政压力，实现社会公平，而且能遏制扶贫中的腐败，提高政府公信力，更重要的是能对贫困县形成正向激励，促进贫困县的自主发展。

（一）确立贫困县退出的基本原则

1.可持续发展原则。尽管现阶段大量贫困县在国家扶贫政策的扶持下逐渐脱贫，具备退出的条件，但必须注意的是当前贫困地区脱贫后又返贫现象突出，贫困县的退出具有脆弱性和不稳定性；而且我国贫困县的退出仅仅是适应当前经济发展阶段的一种低水平脱贫，解决的还只是贫困人口表层的“贫”的问题，对于更深层次的“困”的问题还未涉及。换句话说，我国现阶段的贫困退出还只是消除了贫困地区和贫困人口的绝对贫困，对于相对贫困的消除还任重而道远。因此，贫困县退出必须坚持可持续发展原则，通过激发贫困群体的内生动力，增强贫困地区脱贫的主动性，将贫困县的退出与贫困县退出后的长期发展统筹推进，以实现国家消除贫困、改善民生的根本目标。

2.公平公正原则。现行的行政化的贫困县认定政策，给各县市争取贫困县名额提供了可能空间，能否入选贫困县名单取决于县市政府的主观努力程度，于是在争戴“贫困帽子”的过程中出现了大量的权力寻租、贪污腐败现象，不仅消耗了本来就紧张的财政资金，也导致了扶贫资源分配的不公平，损害了政府的公信力。因此，在贫困县退出过程中，应制定并坚持科学合理的退出标准，对于已达到退出标准的贫困县一律强制退出，同时将达到贫困标准的贫困县纳入贫困县名单。在贫困县退出中要尽量减少退出过程中人的因素的干预，特别是避免利益集团的阻扰，对于严重干扰贫困退出的有关人员应追究其相关法律责任，以保证贫困县退出的公平和公正性。

3.可操作性原则。贫困县的退出不仅受贫困群体自身文化素质、个人能力、家庭经济条件和整个经济社会发展水平影响，而且受户籍、土地、保障等制度环境的综合作用。[7]因此，贫困县退出机制的确立应对贫困退出的动力、阻力、存在的风险、激励和约束等方面进行综合考虑，并设立相应的指标进行监测和衡量，在此基础上确立贫困县退出的标准和程序。为保证退出机制的实施具有较强的操作性，在设立相应的指标和确立退出标准时应尽可能客观和全面。

（二）完善贫困县退出机制的具体建议

1.完善贫困县退出的立法。一是建立科学的贫困退出标准。贫困县的退出标准主要通过一系列指标体系进行考量，因而贫困县退出的指标体系是否完备与合理直接决定着退出标准是否科学。借鉴牛津大学贫困与人类发展研究中心（OPHI）多维贫困指数的经验，贫困退出应考虑贫困的程度、当地经济发展程度和社会发展的程度，相应的贫困退出指标应该包括贫困指标、经济指标与社会发展指标。贫困指标包括贫困发生率、贫困人口数量、贫困人口平均收入水平等，以测量该县的贫困深度；经济指标主要包括该县的国民生产总值、人均 GDP、农村人均纯收入、消费者水平以及产业分布等，以衡量该县的经济发展状况；社会指标主要包含教育、医疗健康、文化发展、交通状况和生态环境等方面，以衡量该县的公共服务水平。[8]通过以上指标对某县进入贫困县名单的前后进行比对，对贫困状况有效缓解、经济发展水平显著提高以及公共服务水平明显提升的贫困县立法强制退出。二是规范贫困县退出的程序。贫困县退出在程序上应该包含以下几个步骤：首先，提出退出对象。应先由县级扶贫开发领导小组根据实地调查提出退出对象名单，然后由市级扶贫开发领导小组核查贫困县近期扶贫成效及发展状况，对于初步符合退出标准的贫困县进行登记备案。其次，公示退出对象。确定退出名单后应向社会公示征求意见，具体方式可由各省张榜公示或者采取网上公示的形式，贫困县对退出持异议的可以申诉，由考核部门对贫困县交付的数据资料进行第二次考核，并公布考核结果。最后，批准退出。公示无异议的，由各省（自治区、直辖市）扶贫开发领导小组审核后向国务院扶贫开发领导小组报告，国务院扶贫开发领导小组组织有关部门及相关力量对贫困县的退出情况进行专项评估检查，对符合退出标准的贫困县，由省级政府正式批准退出。[9]

2.正确定位各扶贫主体在扶贫中的角色。 打破扶贫主体之间的权力和利益关系所编结成的错综复杂的利益链条，最重要的是应正确定位各扶贫主体在扶贫中的角色。

一方面，相关行政主体应当转变自身在扶贫中的角色。中央扶贫职能部门应由扶贫过程的主导者向扶贫过程的引导者和监督者角色转换，而地方政府则应由扶贫的参与者和受益者向调和扶贫对象与国家之间关系的沟通者、协调者角色转换。作为公权力的行使者，政府应突破传统的官本位思维的禁锢向权利本位的思维转变，具体到扶贫领域，政府不能将扶贫资源和扶贫对象视为其打造政绩工程的工具和手段，相反，政府应将实现我国贫困地区和贫困群体的扶贫减贫目标以及促进贫困县可持续发展作为其义不容辞的责任。从这一角度而言，正确定位政府在扶贫中的角色，从根本上来说应改革我国现行政府官员的政绩评价体制。按照中央有关文件的基本精神，对于重点县的考核应由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变，对生态脆弱的重点县取消地区生产总值考核。贫困地区领导干部应将工作重心转移到扶贫开发上，贫困地区政府应将提升贫困人口生活质量和降低贫困人口数量作为衡量其政绩的主要考核指标，特别是贫困县政府要建立扶贫资金和项目的效益考核机制，在对资金投向、拨付和项目落实进行审计、考核时，注重扶贫的最终效益，以提高扶贫资金的利用率。[10]政府官员考核指标的调整，打破了利益集团在扶贫过程中不正当的利益攫取，为发挥贫困县退出的正向激励功能奠定了基础。

另一方面，合理定位社会力量在扶贫中的角色。我国扶贫事业的总体发展趋势是愈加重视社会力量在扶贫中的作用，通过大力发展社会力量参与扶贫事业，形成政府推动、社会参与的扶贫新格局。因此，在现行法律政策环境下，社会力量在扶贫中的角色应定位为政府扶贫的协助者和合作者。为正确定位社会力量在扶贫中的角色，应从以下方面采取措施：首先，在法律政策上应明确社会力量在扶贫中的地位、职能和作用，对社会力量参与扶贫的登记监管、资金使用的严格监督、税收减免等作出明确规定，以规范和约束社会力量在扶贫中的行为。其次，探索社会力量与政府的合作扶贫模式，在明确各自优势的基础上选定适宜的合作领域，鼓励双方签署合作协议，以明确双方职责，从而建立一种互动的常规对话机制和协调机制。[11]再次，社会组织、社会企业等应加强自身的建设，从扶贫项目的设计、贫困对象能力的提升、扶贫项目的监测与评估等方面提升其专业扶贫水平。

3.提高贫困人口在扶贫过程中的主体地位。 实践证明，只有提高贫困人口在扶贫过程中的主体地位，才能打破贫困人口对扶贫政策的过度依赖，最终促进贫困县的退出。提高贫困人口在扶贫中的主体地位，应采取下列措施：一是赋予贫困人口在扶贫中的参与权、知情权和决策权。政府或社会力量应吸纳贫困群体参与到扶贫项目的选择、实施和管理中，扶贫项目的设计要与贫困地区的自然资源条件、经济状况、人口特征相结合，反映扶贫对象的需求，使贫困群体能实质性的参与到扶贫过程中，表达其在扶贫中的利益需求，真正成为扶贫项目的决策者、执行者、参与者和最终受益者 ，最大程度调动贫困群体的积极性以实现尽快脱贫。二是转变贫困群体的思想观念。一方面政府在为贫困县提供扶持时应加强扶贫政策的宣传，引导贫困群体摒弃“等、靠、要”等两眼向上的思想，由完全被动的“要我脱贫”的依赖思维向积极主动的“我要脱贫”的独立自主思维转变，让扶贫对象意识到只有增强自身“造血”能力，才能实现脱贫后的可持续发展；另一方面，政府应增加对贫困地区的广播、电视、网络等通信基础设施的投入，拓宽贫困群体获取信息的渠道和途径，通过加强其与外界的联系与沟通来及时更新观念，与时俱进。三是提升贫困群体的素质和能力。一般而言，贫困群体的素质和能力包括身体素质、文化素质和劳动技能等方面。从身体素质上说，当前我国贫困县的贫困人口因病致贫现象特别突出，其根本上缘于我国农村医疗保障体系的不健全，因此，应建立健全我国农村医疗保障体系，减轻贫困人口的医疗负担，打破贫困人口在贫困与疾病之间的恶性循坏；从文化素质而言，众所周知，有效遏制贫困代际传递的根本方法在于教育，因此政府应加大对贫困县的教育投入，完善贫困县的教育基础设施，提高贫困县的师资待遇等；从劳动技能而言，应结合贫困地区的市场需求和劳动力的意愿开展培训，在培训内容和培训形式上以农民急需的、实用性强的职业和工种为主，因地制宜、因势利导开展特色培训，提高培训的针对性、实效性和精准性。[12]

4.建立和完善贫困县的动态调整机制。首先，加强扶贫的信息化平台建设。以建档立卡为基准，构建贫困县网络数据库。将贫困县的经济发展状况、贫困人口的收入状况及其变化及时录入数据库，通过对数据库的动态管理来监测贫困县的发展变化。同时应加强扶贫的信息化平台建设，不仅为上级扶贫部门提供真实准确的数据，也为国家科学制定扶贫政策提供可靠的依据，更重要的是提高扶贫的效率和考核的精准度。其次，为贫困县退出设立期限。要为贫困县退出制定“时间表”，设立贫困县退出5—6年的有效期，对于不能按期退出的贫困县，如果是主观上的故意所致，直接强制其退出并对直接责任人给予一定的处罚；如果是外部客观原因导致不能按时脱贫，则结合实际重新为其设定脱贫规划，促使其尽快脱贫致富以退出贫困县名单。通过设定退出期限，一方面给贫困县施加压力，激励其及早脱贫致富，另一方面也使脱贫者不再挤占稀缺的扶贫资源，保证扶贫资源的优化配置。再次，制定鼓励贫困县退出的激励措施。从激励的角度来看，贫困地区只有在退出的利益获取高于其作为贫困县的利益获取的情形下，才会内生出退出的主动性，也惟有如此，才能遏制利益集团特别是各个贫困县政府的贫困县争夺战。因此，对于经过扶贫已提前实现脱贫的贫困县和已符合退出标准的贫困县，在支持其退出的同时还应在政策上给予一定期限的优惠，通过一定过渡期的调整以实现贫困县彻底脱贫，避免脱贫后又返贫的不利后果的发生。最后，加强扶贫过程中的监督与惩戒。应设立中立的第三部门对扶贫资金的使用和分配、扶贫项目的招标投标等实行严格的监督，对扶贫中出现的造假行为及贪污腐败现象建立严格的惩罚机制，以此震慑和约束扶贫中政府官员的行为，保证我国扶贫事业的顺利开展以及贫困县退出的有效推进。

参考文献：

[1]李瑞华.实现精准扶贫必须完善贫困县退出机制[J].宏观经济管理，2016，（2）.

[2]Robert A Dahl.Democracy in the United States（4thed）[M].Houghton Mifflin Co，Boston，1981∶235.

[3]杨丽娟.中国民政部数据显示6-8月慈善组织受捐额骤降近9成[EB/OL].中华网，2011-9-13. http：//news.china.com/domestic/945/20110913/16762297.html.

[4]梁子叙.精准扶贫岂容“轮流坐庄”折腾[EB/OL].网易新闻中心，2015-11-14.http：//news.163.com/15/1114/09/B8CE3GBV00014AEE.html.

[5]黄俊毅.贵州贫困县为何竞相“摘帽”[N].经济日报，2015-01-09.

[6]有多少百强县仍是国家级贫困县[EB/OL].人民网，2011-9-23.http：//society.people.com.cn/GB/15731868.html.

[7]张琦.我国农村贫困退出机制研究[J].中国科学院院刊，2016，（3）.

[8]卢冬冬.中国“国定贫困县”退出机制研究[D].云南财经大学硕士学位论文，2015∶46.

[9]我国贫困退出的标准和程序包括四个方面[EB/OL].国新网，2016-05-10.http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/34517/zy34521/Document/1476869/1476869.html.

[10]徐彦平.国家贫困县政策改革的路径依赖及其破解之道[J].理论导刊，2014，（9）.

[11]匡远配，汪三贵.中国民间组织参与扶贫开发：比较优势及发展方向[J].岭南学刊，2010，（3）.

[12]精准培训，提升贫困家庭劳动力就业技能水平[N].甘肃日报，2015-07-06.

【责任编辑：张亚茹】