论苏区干部任用制度的特点及其启示

步海洋 朱小理

[摘 要] 苏维埃临时中央政府高度重视政府工作人员的选拔任免，从中央到地方建立了一整套符合实际的任用机制。以人民群众选举为主要依据，加强人民群众的全程监督，选用一些不脱产的工农分子直接参与政府管理，高度重视工作人员的政治觉悟，在实践中探索出一条适合苏区政府工作的人才选拔制度。对于当前干部任用有重要的借鉴和启示意义。当今，我们可以借鉴苏区政府人员任用的有益经验，进一步完善民主推荐，创造顺应民意的任用机制。

[关键词] 苏区政府 工作人员 任用机制 特点 启示

1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会召开，选举产生了中华苏维埃共和国临时中央政府。这是中国共产党局部执政的一次伟大尝试。随后，中央及地方苏维埃政府积极展开工作，选拔任用了一大批工作人员参与国家管理，形成了极具特色的苏区工作人员任用模式，为防止工作人员贪污腐败，保持苏区廉洁高效的运作做出了重要贡献。同时，它也为我国当前的政府工作人员选拔任用提供了有益借鉴。

一、苏区政府工作人员的任用机制

大革命失败后，中国共产党及时吸取教训，以毛泽东为代表的中国共产党人从中国实际出发，适时地把革命重点由城市转向农村，相继开辟了井冈山、赣东北、赣西南、赣南闽西、湘鄂西、左右江、陕甘边乃至中央苏区和湘赣、湘鄂赣、闽浙赣、鄂豫皖等农村革命根据地，在领导各根据地苏维埃政权建设的过程中，工作人员的合理任用日益成为一个关系到苏维埃政权稳固的关键问题。早期的《苏维埃组织法》中，就对区乡苏维埃执行委员会的主席、委员的产生作了明确规定，其中一个重要特点就是突出民意，扩大工作人员的群众基础。但由于当时的战争环境，很多措施并没有能够实施。1931年10月，第三次反“围剿”斗争胜利以后，根据地度过了一年多相对稳定的和平时期，党领导苏维埃开展了大规模的政权建设，在借鉴苏联成功经验的基础上，结合苏区实际斗争需要，在1931年11月成立了苏维埃临时中央政府，为苏区工作人员的任用提供了强固的政权载体。随后，中央执委会相继发布了《地方苏维埃政府的暂行组织条例》《中华苏维埃共和国的选举细则》等法律文件，使苏区政府的人员任用真正进入一个制度化、程序化阶段。

1.苏维埃中央政府的人员任用机制。（1）主要人员以选举形式产生。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会召开，通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》，1934年1月二苏大会后又制定了《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》，规定中央和地方各级机关职位，必须通过选举产生，全苏大会的代表采取间接选举，《中华苏维埃共和国宪法草案》规定：“全苏大会，由省苏维埃代表大会所产生的代表组成之（乡村居民每十万人选举一人，城市居民每二万人选举一人为比例）。”[1]p121在一苏大会上选举产生了中华苏维埃共和国中央执行委员会及其行政机关中央人民委员会，选举毛泽东为中央执行委员会主席，项英、张国焘为副主席，中央政府各部门的设置和各部部长名单，也是苏区中央局与中共中央反复磋商之后，由苏维埃执行委员会选任的。

（2）共产国际和中共中央对干部任用拥有主导权。早在苏维埃代表大会开始之前，中共中央就提出了一个中央执委会候选人名单，1931年8月30日，中央通过了《中央关于中央苏区组织问题的决议》，明确指示：“苏维埃临时中央政府的候选名单，应由中央局决定，原则上应多推选各苏区的工农群众领袖，党的领袖只选其能实际参加苏维埃政府工作与一般的群众对他有信仰的人”。这实际上就是中共中央为中央政府的任用定下标准。中共苏区中央局根据这一原则最后确定了中共中央提名的和苏区中央局提名的候选人名单。由于当时中共中央要接受共产国际的领导，所以特殊候选人名单还需报共产国际批准，比如毛泽东任临时中央政府主席兼人民委员会主席，就是中共中央讨论，共产国际远东局审批同意，最后共同商议决定的。

（3）委员会委员相对固定。中央政府人民委员和各人民委员部副人民委员由中央执委会主席团任命，各人民委员部之下须设相应的部务委员会处理本部日常工作，委员会委员相对固定，由中央人民委员会任命，以部长为委员会主席。特殊者除外，例如中央审计委员会，由于其审计职能的特殊性，委员一般由五到九人组成，这些人都由中央执行委员会主席团委任。

2、苏维埃地方政府的人员任用机制。苏维埃地方政府的省县区、城市苏维埃和乡苏维埃政府，各级政府的人事任用，和中央政府用人机制大体相似，但在具体实施上又略有不同。

（1）各级主席任用与中央相似。根据《地方苏维埃政府暂行组织条例》规定，省县区执行委员会由同级苏维埃代表大会选举产生，执委会选举主席团成员，城市苏维埃直接选举主席团，主席团选举政府主席。乡苏维埃由于地域小，只由选民选举主席一人处理日常工作。选民主要是通过选举委员会这一机关进行选举，经过划分选区、选民登记、提出候选人名单、投票选举和公布结果等一系列程序，选举方式主要为举手表决，后来又改为初选用举手，复选三选均用票选。选票用无记名单选法，每票只选一人。这种一致性保证了苏维埃政府运作的连贯性，以稳定的任用程序，来保证政权的平稳运行。

（2）部长由同级执委会选任，报上级备案。执行委员会和主席团是苏维埃最高政权机关，各级政府部长、科长，由同级执委会或城市苏维埃主席团提名，代表大会选举通过。同时，各部科还接受上级机关的垂直领导，因此，还要报备上级机关备案。由谁选举，对谁负责，各部长、委员会要定时向代表作报告，汇报工作。

（3）委员由各级执委会委任。1927年《苏维埃临时组织法》规定各委员会由同级苏维埃执委会指定几人组织，委员中互推一人为主席，后来在1931年的《地方苏维埃的暂行组织条例》中又改为“区、县、省执行委员会的各部，得组织委员会以各部部长为主席，其委员由各该级的执行委员会委任之”[1]p153，委员人数视级别而定。城市苏维埃各级称科不称部，科以下组织干事会，处理日常事务，干事也是由城市苏维埃委任，并需经常召开干事会。以此推断，干事级别高于工作人员，相当于各部的委员。

各部、各科工作人员的任用基本上来自三个方面。一是选举产生的各苏维埃代表。《组织条例》明确规定：“每个城市苏维埃的代表，至少须参加一科的工作”[1]p148。乡临时委员会的委员“除乡苏维埃代表外，可吸收乡里的活动分子来参加”[1]p147。这既是对人才的有效利用，也是为了方便广大群众监督。二是城市或乡苏维埃积极分子。苏区政府高度重视群众的参与性，在文件中多次提出要吸收工农积极分子参加政府工作，强调各机关除苏维埃代表外，“必须尽可能地吸收更多的不脱离生产的工农积极分子，特别是劳动妇女，来参加苏维埃的各科工作”。尤其是乡临时委员会，更主张就近吸收活跃分子，实现上下互动。三是委任和雇用。对于某些特殊要求的工作人员，须专门聘请。例如劳动部技术和卫生检查员，需要特殊技术者，各部要专门聘请雇用，其他一般职员只需部长或科长委任即可。

从中央和地方政府任用机制特点来看，苏区政府工作人员任用机制：以委任制为实质主导，以选举制为形式贯穿，人民选举的直接效用作用于城乡苏维埃一级。第一，苏区人民直接进行选举的只在乡和城市苏维埃一级，其他各级苏维埃以间接选举为主。第二，政府各级领导以委任制为主：中央政府高级领导由共产国际和中共中央审核批准；地方政府各级领导由同级执委和上级部门委任；工作人员由各部门委任或聘任；吸收工农分子进入苏维埃也由各级苏维埃批准委任。第三，各级领导的任用必须经过选举这一程序产生。

二、苏区政府工作人员任用的主要特点

1.以公民选举为主要依据。公民选举是苏维埃政府任用的主要依据，省、县、区、乡和城市苏维埃等各级执行委员会、主席团、主要领导，都要求必须通过选举正式生效，选举后还要举行专门委员会进行审查，如选举不合法定程序，则无效。各级苏维埃政府必须由群众选举的代表大会产生，劳苦群众直接选举是苏维埃政府的重要组织原则，所以苏区政府对公民的政治自由特别是选举权的问题十分重视，毛泽东在第二次全国苏维埃代表大会上的报告中指出：苏维埃给予一切被剥削被压迫的民众以完全的选举权和被选举权。中华苏维埃共和国宪法大纲也指出：“凡上述（某些剥夺公民权的除外）苏维埃公民在十六岁以上皆享有苏维埃选举权和被选举权”。选举是苏区政府工作人员任用的最广泛的形式，省县区乡各级政府都是通过层层选举产生的，不经过选举者，没有合法性。

2.公民监督渗入人员工作全过程。从候选人提名到整个选举结束，从日常工作到贪污受审，苏区公民可以随时对工作人员进行监督。群众可以随时对候选人进行评判监督，对其平时的贪污浪费行为进行揭露。毛泽东在《才溪乡调查》中对这一场景做了生动的描述：候选名单出来后“群众在各人名下注意见的很多，注两个字的，五六个字的，十多个字的，儿童们也在注。注‘好’、‘不好’等字的多，注‘同意’或‘消极’的也有。有一人名下注着‘官僚’二字。”在选举过程中，“当选民有不赞同某人的表示时，须立即注意群众意见，如果多数人所反对，应立即撤销原议，而另提适当的候选人，或有群众提出候选人”[2]。在日常工作中，民众有权罢免政府工作人员，“政府工作人员由选举而任职，不胜任的由公意而撤换。一切问题的讨论解决根据与民意”[3]p55。如果被选举者犯有重大错误，只要选民10人以上提议经半数以上选民同意，即可撤销其代表资格，或由代表会议通过开除之。若官员有官僚腐化行为，群众可以随时通过控告箱向检察机关举报，在最后审判官员时，规定审判案件必须公开，接受群众监督。《红色中华》在1932年6月就专门报道了谢步升的公开审判大会及其枪决的判决书。这实际上是赋予了公民极大的监督之权，官员时刻处在群众的监督之下。

3.吸收不脱产农民参与国家管理。以法令形式让不脱产的农民进入政权机关，集中体现了苏区政府对人民群众的高度重视，也反映出当时苏区工作人员任用的时代特点。在1931年6月16日《中央给苏区各级党部及红军训令》中提出，苏维埃政府用人“必须吸引广大工农群众参加政府的各部各委的工作”。其中体现最为明显的就是在一些监察部门。1931年颁布的《工农检察部的组织条例》明确规定：“各级工农检察机关的工作人员，应该由坚决的有阶级觉悟的、在革命斗争中有经验的工人、雇农、贫农及其他最革命分子组织而成，并随时可以吸收积极的工农分子帮助工农检察的工作。”[4]p192使这种用人机制以一种国家条例的形式确定下来。还有在突击队中每队3人，队员不脱产，利用平时的空闲时间进行工作。关于专门检察委员会，也明确规定，除由“工农检察部派出一个委员去专门检察委员会主持外，其余委员均吸收不脱产的各机关中群众团体中的人员担任”。1927年“政府机关的委员，及一切服务的人员中，差不多百分之九十都是由工人和乡下来的工农分子”组成，即可说明苏维埃“把一切政府机关完全交于工农群众来直接管理”[1]p5。这充分说明了苏区政府吸收工农群众参与政府管理的真实性和广泛性。

4.高度重视工作人员理想信念。由于当时特殊的历史条件，苏区政府一直都将理想信念作为一条基本的用人标准。例如对直接参与政府管理的工农分子，在政治觉悟方面要求就比较严格。《工农监察部的组织条例》规定的是有“坚决的有阶级觉悟的”工农分子，把阶级觉悟放在首位。对于突击队的人员选择，也是“挑选部分觉悟高的工农群众”。1932年《江西工农兵苏维埃第一次全省大会对苏维埃工作报告的决议》中明确规定，苏维埃工作人员任用“一定要以斗争历史、工作能力、阶级成分、群众信仰等决定”。把阶级觉悟、理想信念放在一个突出的地位，强调思想道德素质在官员任用上的重要性。比如长冈乡苏维埃干部谢昌宝时刻关心群众，全心全意为人民服务，受到人民群众的衷心爱戴，因此被选拔为乡苏维埃政府主席，毛泽东专门称赞他为可敬的模范工作者。对于那些理想信念缺失，贪污腐化人员，则在报纸上进行公开批判，例如宁都县安福区苏维埃政府主席赖进，办婚礼奢侈浪费，收取群众礼物，《红色中华》专门写了《热闹！区苏主席的婚礼》[5]加以批判。

三、苏区政府工作人员任用的现实启示

苏区政府工作人员选拔的有益经验，在以下几个方面值得借鉴。

1.完善民主推荐，创造顺应民意的任用机制。民主推荐是选拔任用工作发扬民主的重要制度安排，苏区政府工作人员选拔任用的一个重要特点就是注重民意，以人民推荐、人民选举为任用的主要依据。2014年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》将民主推荐从依据降为参考，这实质上是由我国当前民主推荐的现实困境所决定的。当前民主推荐存在“利益票”“感情票”“跟风票”现象，一些推荐人因怕丢票充当“老好人”，不敢担当，有的地方推荐票等于选票，导致民主推荐没有发挥应有的作用。完善民主推荐，创造顺应民意的选拔机制，关键在于推荐主体。一方面要扩大群众参与推荐，让民众成为推荐主体，倾听人民呼声，把人民意愿作为干部选拔任用的价值追求，坚决落实群众公认原则；另一方面，要对官员推荐主体进行监督，探索建立推荐官员追责制，所推官员犯错，推荐人也应受到相关追责，以法律形式明确指出，避免推荐人“逢场作戏”的不作为现象发生。

2.坚持不拘一格，营造群贤毕至的任用格局。坚持不拘一格选人才，敢于打破论资排辈的传统，对于群众公认、特别优秀的干部要大胆任用。苏区在艰苦的环境中能够发展壮大，与毛泽东、朱德等打破常规任用干部无不相关，例如粟裕，由于其非凡的军事才能，毛泽东大胆启用，从大队政委，提拔到营长、团长、师长，再到红四军参谋长，成为闽浙赣军区参谋长，为苏区政权巩固做出了不可否认的贡献。当前人才涌现，更要敢于用人，来充实我国建设队伍，营造出群贤毕至的任用格局。所谓“群”，就是要坚持五湖四海的原则，打破时间空间的限制，减低工作人员准入门槛，破除工作人员户籍限制，适当放宽年龄限制，避免地域歧视，坚持一视同仁，打破干部任用“小圈子”，不应因这些硬性条件导致人才流失。所谓“贤”，就是要任用一批有干劲、有闯劲的高素质人才，真正为我国的改革开放和社会主义现代化建设披荆斩棘，坚决避免吃闲饭和无所事事现象发生。在大胆进行破格提拔的同时，也要坚决防止破格变“出格”、暗箱操作现象，在审批、考察过程中严格把关，真正营造群贤毕至的任用格局。

3.加强纪律监督，树立官有所畏的任用环境。纪律监督是保证干部认真履行职责的重要条件，苏区干部廉洁奉公好作风的形成，一是靠广大干部的理想信念支撑，二是靠由内而外的监督体系。在外，是广大人民群众的监督；在内，是党纪国法的震慑。苏区政府颁布的《关于惩治贪污浪费行为》的第26号训令规定，贪污公款在500元以上者，处以死刑。因此，选拔任用干部必须严把纪律监督关，使官员心有所畏，行有所止。一是严把纪律关，把纪律挺在前头，完善纪律法规，树立纪律高压线，对官员行为作出明确规定，加大违规官员惩处力度，“以刚性纪律保证选人用人风清气正”[6]。二是严把监督关，促进监督考察常态化。对此应从两方面入手：其一，扩大监督主体。增强人民监督力度，提高政府官员透明度，使人民监督有着力点和靶向性；完善其他主体监督，适度放宽党委把控，发挥监督主体能动性。其二，重视监督全过程。首先在选拔过程中，要严把资格关，从入口处扎紧口袋，不符合条件者不能提拔；其次是严把政绩关，“把工作实绩作为选拔任用干部的首要指标”[7]；再次要严把环节关，坚持按程序走，做到不变通、不走样、不简化，严禁走捷径、钻孔子；最后要严把道德关，防止官员“骨骼缺钙”，严禁“带病提拔”。全面考察官员，充分发挥纪律监督的威慑作用。

4.重视理想信念，强化以德为先的任用标准。重视干部理想信念，坚持德才兼备，以德为先原则，就是要把干部的政治素质放在第一位。理想信念是干部为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的前提保障，正所谓：才者，德之资也；德者，才之帅也。干部录用之前，在进行政绩考核的同时，也要进行人品考核、口碑考核、理想信念考核，把理想信念放在突出位置。探索建立理想信念考核机制，上级机关有义务深入拟被提拔者原工作单位进行实际调查，重视当地人民群众的评价，把公民评价纳入人员录用考核环节。选拔干部时要向社会公开，开辟群众匿名评价渠道，注重保护群众隐私，充分保障群众的知情权和参与权。坚持以德为先、德才兼备原则，增加“德”在考核中的比重，保证官员在“入门”之时干干净净，一身正气。

习近平指出，把好干部选用起来，需要科学有效的选人用人机制。政府要依法行政，建设廉洁型、服务型政府，科学有效的选人用人机制是基础和关键。苏区政府独具特色的人员任用机制，符合时代和历史的要求，值得我们不断学习和借鉴。

参考文献：

[1]江西省档案馆.中央革命根据地史料选编（下）[M].南昌：江西人民出版社，1982.

[2]田利军.中华苏维埃共和国选举制度述论[J].四川师范大学学报（社会科学版），1996（10）.

[3]窦效民，王良启.中国共产党反腐倡廉历程[M].郑州：郑州大学出版社，2006.

[4]江西省档案局.防尘扫埃地静天蓝回望中央苏区反腐倡廉岁月（上）[M].南昌：江西人民出版社，2013.

[5]红色中华[N].1933-01-28（8）.

[6]龚建桥.干部选拔任用工作的新走向——2014版干部任用条例解读[J].特区实践与理论，2015（1）.

[7]刘喻昌，陈志强.改革完善干部选拔任用机制问题研究[J].领导科学论坛，2015（2）.

责任编辑/梁发明