农业互助合作保险的国际经验与借鉴*

李　越，张　峭，王　克（中国农业科学院农业信息研究所，北京　100081）



农业互助合作保险的国际经验与借鉴*

李越，张峭，王克
（中国农业科学院农业信息研究所，北京100081）

摘要：互助合作制农业保险因契合农业生产、农村社会等制度优势，在多国农业保险领域均有广泛应用。相较于国际市场，我国农业互助合作保险仍有较大发展空间。通过对国外互助合作保险典型模式的分析与经验总结，从完善我国农业保险供给体系的角度探讨如何发展我国农业互助合作保险。首先重点剖析以相互保险公司为主的法国模式和以互助保险合作社为主的日本模式的组织方式及其背后的农情国情，总结农业互助合作保险成功模式的一般经验。其次，梳理我国互助合作农业保险发展情况，指出我国农业互助合作保险模式与国际成熟模式的差距。最后，结合国外农业互助合作保险发展的典型经验与中国具体国情，从健全农业互助合作保险立法、加强与商业性保险公司优势互补及重视风险转移分散机制建立三方面，提出构建我国农业互助合作保险组织体系的设想与建议。

关键词：农业保险；互助合作制保险；国际经验；政策建议

农业是国民经济发展的基石，又是典型的高风险行业。作为风险管理重要手段，农业保险制度是各国普遍采用、降低农业生产不确定性的保障措施，是WTO“绿箱政策”允许的政策支持和保护农业方式。受制于信息不对称和农业生产监督成本高的双重约束，道德风险和逆选择问题天然存在于农业保险制度中，困扰各国农业保险健康发展。中国作为一个以小农分散经营为主的农业大国，道德风险和逆选择问题尤为突出，农业保险高保费与高赔付共存，给农业保险的有效供给和可持续发展带来重重问题。

互助合作制农业保险组织利用互助共济的形式，联合面临相同风险的人共同抵御农业生产灾害以减少损失。按照不同治理结构，互助合作保险组织可分为相互保险组织和合作保险组织两种形态①两者本质上均属于互助共济性质的合作组织，但具体来看：就组织属性而言，保险合作社属于社团法人，相互保险组织属于企业法人；就经营资金来源而言，相互保险公司的经营资金为基金，保险合作社的经营资金包括基金和股金；就社员关系而言，保险合作社与社员间的关系独立于保险关系存在，即社员认缴股本后，即使不投保也是合作社社员，相互保险组织与社员间的关系是以保险关系建立为基础，保险关系建立，则社员关系存在，保险关系终止，社员关系随之终止。，一般分类方法将农业互助合作保险组织分为低层次的保险合作社和高层次的相互保险公司，这是目前国内学术界主流的分类方法。相较于股份制商业保险组织，互助合作制保险组织的优势在于可有效降低道德风险和逆向选择的发生概率：其一，互助合作制保险组织的保险人与被保险人是统一的，共同利益关系有助于形成相互监督机制，避免出现“联手吃保”现象；其二，互助合作组织成员往往来自同一区域或领域，较熟悉本地农业生产风险特点，信息不对称程度相对较低，有助于抑制道德风险；其三，相较于彼此陌生的商业保险投保人，在农村这样一个“熟人社会”，合作组织成员“骗保”更易受到社区内道德惩罚，增加其违约成本。此外，农业互助合作保险组织的设立不以盈利为目的，组织管理由社员选举的社员代表实施，其运营、展业成本相对较低。互助合作形式的农业保险组织是适应于农村地区的保险组织形式。

从世界范围看，相互制或合作制保险在美、德、英、法、日等国农业保险领域均有广泛应用。根据国际相互合作保险组织联盟统计，2013年全球相互保险保费收入达1.23万亿美元，占全球保险市场的26.7%（保监会，2015）。相比之下，我国大陆恢复国内保险业务时间不长，政策不明确，包括相互保险与合作保险在内的合作制保险发展缓慢（庹国柱等，2015）。中央一号文件多次提出，“鼓励在农村发展互助合作保险和商业保险业务”“鼓励开展多种形式的互助合作保险”。2014年8月，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》将“鼓励开展多种形式的互助合作保险”作为“健全农业保险服务体系”的一项重要举措。2015年1月，保监会就相互保险组织的监管出台了《相互保险组织监管试行办法》，相互制的农业保险组织再度引起业界广泛关注。

相较于相互保险在国际市场上的发展状况，我国农业互助合作保险仍有较大发展空间。本文通过梳理国外农业互助合作保险的经验和特征，结合我国农业和保险业发展具体情况，构建符合我国国情的农业互助合作保险组织体系。

一、农业互助合作保险的国际经验

农业保险是世界各国普遍采用的管理农业风险、支持和稳定农业生产的重要政策性措施。在国外农业保险实践中，互助合作制的保险组织占据重要地位。不论是日本、西欧各国等发达国家，还是菲律宾、印度、斯里兰卡等发展中国家，其农业保险大都以合作制为基础，其中较为典型的是以相互保险公司为主的法国模式和以互助保险合作社为主的日本模式。

（一）法、日农业互助合作保险实践

互助合作是法国农业保险的基础和传统，肇始于十九世纪中期的法国互助保险实践，经过170多年的发展，已形成政府资助、各级互助保险公司经营为特征的农业保险经营模式。法国农业互助保险体系主要由互助保险社和互助保险公司构成，自下而上分为三个层级：位于最基层的农业互助保险社是直接面向农民的互助共济性民间组织，几乎遍布法国所有乡镇，通过防险和保险降低自然风险给农民带来的损失；位于中间层级的地区保险公司是一个完整的企业，主要依靠地方力量自主发展，一方面为农业互助保险社提供再保险，另一方面可独立开展业务，通过中央保险公司的再保险业务分散自身风险；位于农业保险体系最高层的是中央保险公司，主要负责制定经营方针，同时为地区保险公司提供再保险服务。

日本农业保险采取政府支持下的农业合作社保险制度，与法国模式不同的是，日本互助农业保险体系完全由合作组织构成。日本合作制农业保险体系同样分为三个层次②根据各地区（各都道府县）意愿，将合作社和联合社的功能合并成为“特定合作社”，与政府两个层次开展保险业务。目前，有4个都县（熊本县、神奈川县、福井县、东京都）采取这种两个层次的保险制度。：最基层的是村级（市、町、村）农业保险共济合作组织，即保险合作社，直接承办农业保险的原保险业务。合作社早期采用一村一社模式，后来为提高运行效率合并，目前每个合作社基本覆盖6个村级组织；其次，在县级（都、道、府、县）成立农业保险共济组合联合会，承担共济组合的再保险；最上层的是国家农业保险机关——全国农业保险协会，为县级共济组合联合会提供再保险，在全国范围内分散风险。

（二）法、日农业互助合作保险经验

虽然法、日两国互助合作保险制度设计存在较大差异，但通过对比研究发现，作为世界范围内较成熟的农业互助保险典型模式，法、日两国农业互助保险体系有较多共同经验值得借鉴：第一，以完善的法律体系规范农业互助保险实践。在法国，以《农业互助保险法》《农业指导法》“农业损害保证制度”《农业灾害救助法》为代表的一系列法律法规，明确农业互助保险社的运营机制、风险边界、组织机构以及政府对互助保险组织的税收优惠。在日本有诸如《农业灾害补偿法》，确立农业保险的基本运行模式。第二，以再保险和巨灾风险基金机制增强农业保险体系的抗风险能力。法、日农业互助保险体系均包括基层组织、地区性中间组织及全国性农业保险组织三个层次，通过原保险和两次再保险构筑多重风险分散机制，增强相互保险体系的稳定性。两国均建立全国性农业风险基金，对互助保险机构无力承担的巨型自然灾害造成的损失给予补贴。第三，政府给予互助保险社一定的优惠政策，在农民缴费环节给予较高的保费补贴。例如，法国对农业互助保险社的资本、保费收入和固定资产实行税收优惠政策，使农业互助保险社相对于商业保险公司的竞争力得以提升。另一方面，对农民所交保费给予50%～80%的补贴，提高农民参保积极性。第四，强制险和自愿险相结合，体现较强的政策性。法、日两国均通过立法，对关乎国计民生和对农民收入影响较大的农作物（水稻、小麦、大麦）和饲养动物（牛、马、猪）等实行法定保险，其他作物（蔬菜、水果、花卉等）和饲养动物实行自愿投保。在日本作物种植中，政府要求具有一定经营规模的农户必须参加农业保险，称为当然加入，具体基准规模由各都道府县自行设定。第五，互助保险社经营内容不局限于种、养两业，已延伸到非农业财产保险、农民寿险等领域。法国农业互助保险社采取“以险养险”的多元化经营策略，在农业生产保险之外经营其他农村保险品种分散风险、保持财务平衡。日本农业互助合作保险组织的业务范围也涉及综合性的农村保险，在早期阶段，商业性保险机构不能进入农村市场，所有农村保险项目均由互助合作组织独立垄断经营。

（三）国外典型农业互助合作保险模式对中国的借鉴

法、日两国较成熟的农业互助保险模式对中国构建农业互助保险体系有较强的借鉴意义，但两国农业互助保险体系的成功均有其客观的社会历史条件，两国农业互助保险模式无法全盘复制到中国。首先，法国农村人口占比较小，农业集约化程度较高，农业经营方式主要是中小型农场和合作社，中国则以小农经营为主，生产相对分散。实践中，法国第一大农业互助保险公司——安盟保险在中国市场并不成功的案例说明，将法国农业相互保险模式直接移植到中国会出现水土不服的现象③2004年10月，安盟保险成都分公司正式成立，凭借其专业的农险背景开拓中国农险市场。在业务推进中，该公司在法国实施的直接面向农户的农险推广方式，在中国因推广成本太高、效果不明显而难以为继，导致其在中国市场发展缓慢，经营持续亏损。。其次，日本虽然也以农户小规模家庭经营为主，但日本农业互助保险的发展具有得天独厚的组织优势——农业协同工会。日本农协这一半官半民的组织贯通了从市町村、都道府直至中央政府整个渠道，几乎所有农民都参加一个或多个合作组织。日本农业互助保险在发展初期依托于农协发达的组织系统，随规模扩大逐步形成相对独立的保险系统。中国目前虽然有超过百万的农民专业合作社，但现阶段尚不具备发达严密的小农管理组织体系。

除法、日两国外，互助合作保险模式已被越来越多的国家采纳，成为其农业保险体系的重要组成部分。在欧洲民办公助的农业保险模式中，许多国家（如英国、德国、意大利等）均以合作制的相互保险社、相互保险公司为基础。例如，德国以小型互助合作保险为主，这种组织没有资本股份，成员间按比例支付损失份额。德国政府对互助合作保险予以扶持，如发放补贴、提供再保险，特大灾害赔偿由国家财政予以支持。在美国和加拿大，政府逐渐放弃政策性农业保险模式，联邦农作物保险公司退出农业保险直接业务经营，只负责规则制订、稽核和监督，提供再保险和政策支持，保险业务则交由私营保险公司、保险互助合作组织等主体经营。在许多发展中国家，互助合作保险案例屡见不鲜。例如，孟加拉国由综合保险公司与合作组织的联合会在部分地区共同办理作物保险，农业部负责监督。各国农业互助保险虽形式各异，但在发展中均充分结合本国实际，农业互助合作保险没有标准模式和最佳模式，只有最适合的模式。

二、农业互助合作保险的国内实践

（一）国内农业互助合作保险实践

我国在农业互助合作保险方面做过较多试验和探索，20世纪90年代起，吉林、黑龙江、陕西、河南、浙江、北京、天津等多个省、市陆续开展互助合作制农险试验。在众多农业互助合作保险组织中，目前只有阳光农业相互保险公司和宁波慈溪保险互助社两家组织属于保监会监管范围，其余组织多以协会形式分散存在。

阳光互助保险公司在黑龙江垦区农业互助保险实践上发展起来，是中国第一家相互制保险公司。黑龙江垦区农业保险实践始于1991年，最初是风雹基金模式，其后发展为农业风险互助模式。在保费缴纳方面，由农户、农场和农垦总局共同承担，互助保险机构不以盈利为目的，所有保费实行“歉年赔付，丰年滚存”。2005年，经中国保险监督管理委员会批准，黑龙江垦区设立了中国第一家相互制保险公司——“阳光农业相互保险公司”。公司实行会员制，会员代表大会是最高权力机构。根据垦区“总局——分局——农场——作业区”的组织架构，形成以公司统一经营为主导、保险社互助经营为基础的双层经营模式。公司涉农经营项目主要有种植业保险、养殖业保险、农业机械保险等。公司实行大灾准备金制度，在承保旱、涝、风、雹、冻、病、虫七种自然灾害的同时，提取保费收入的10%作为大灾准备金，以平抑大灾风险。公司与国际再保险公司签订种植业超赔再保险合约，转移分散农业灾害风险。

除黑龙江外，农业互助合作保险组织在全国其他地方也有较快发展，这些组织多以协会形式存在，由各地农业主管部门登记管理。例如北京市谷物协会、养鸡协会、果树协会等多个种养殖协会相继成立互助保险组织，为参保成员提供互助保险服务。各地对农业互助合作保险的探索并不顺利，例如我国第一个县级农业互助保险组织——伊通满族自治县农业保险互助会，最终因保费与赔偿费之间的巨大差额而宣告失败。

（二）国内农业互助保险立法

相较于农业互助保险组织的发展，互助保险组织的立法发展则较滞后。在2003年3月1日新修订的《农业法》实施前，我国没有关于农业互助合作保险组织的法律规定④1985年3月国务院发布的《保险企业管理暂行条例》曾规定，保险企业应支持农业生产者在自愿的基础上集股设立农村互助保险合作社，其业务范围和管理办法另行制定。但该规定在1995年《保险法》颁布实施后被废止，而作为替代的《保险法》中并没有涉及农业互助保险组织的条款。，而《农业法》对农业互助合作保险组织的规定仅限于“国家逐步建立和完善政策性农业保险制度，鼓励和扶持农业生产者和农业生产经营组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织”，并无具体指导规范办法。无论是2007年7月1日开始实施的《农民专业合作社法》，还是2009年10月1日起实施的新《保险法》，均无涉及农业互助合作保险组织的条款规定。直至2012年，《农业保险条例》（以下简称《条例》）才将“依法设立的农业互助保险等保险组织”与保险公司并列，纳入“本条例所称的保险机构”范畴，为农业互助合作保险的经营提供法律依据。2014年5月，保监会下发《相互保险组织管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》），第一次对农业相互保险组织的定义、设立条件、组织规则、监督管理等做出系统规定。依照该《办法》，相互保险组织是指“在平等自愿、民主管理的基础上，以互助合作方式为其会员提供保险服务、不以营利为目的的组织，包括相互保险公司、涉农相互保险组织等组织形式”。关于涉农相互保险组织的发起条件，《办法》规定，全国性组织初始运营资金不低于人民币5 000万元，一般发起会员数不低于1 000个；省级组织初始运营资金不低于人民币1 000万元，发起会员不低于500个；市级及以下组织初始运营资金不低于人民币50万元，发起会员不低于100个。在管理上，各类涉农相互保险组织均由保监会统一管理，并依法向有关部门申请登记。待该《办法》正式实施后，我国涉农相互保险组织的设立和运营将有更明确的政策法规依据，但另一类互助合作保险组织——农业保险合作社的运作仍需具体法律法规进一步规范。

（三）小结

相较于法、日等国家农业互助合作保险的成熟模式，我国农业互助合作保险的发展尚处于起步阶段，差距和短板突出体现在以下方面：第一，从框架体系上看，我国农业互助合作保险模式在制度设计与组织体系上均未形成完整框架；第二，从覆盖规模上看，各类农业互助合作保险组织规模相对较小，大多局限于所在省、市，系统性风险较集中，影响互助保险效果的发挥；第三，从经营内容上看，现有农业互助合作保险组织的经营品种相对简单，多数合作保险组织业务内容只涉及种植、养殖相关保险，部分组织甚至只经营某一类产品的保险产品。

三、构建我国农业互助合作保险体系的设想

基于对国外互助合作保险成功经验的总结，结合我国农村社会、农业生产和农业保险发展现实情况，从健全和完善我国农业保险供给体系的角度，提出构建农业互助合作保险的制度构想和政策建议。

（一）完善农业互助合作保险相关立法，保证农业互助合作保险组织健康发展

农业互助合作保险体系的构建，离不开配套法律制度的完善。尽管国家已从组织设立、运行、管理制度等方面规范农业互助保险合作组织，但现有法律法规未形成完整体系，且立法层次较低，多以“条例”“办法”形式存在。为保障农业互助保险合作组织的健康运行与发展，相关法律法规需进一步细化，包括政府、组织和参保者具体责任、法定风险分散制度等。农业互助合作保险运行涉及一个复杂的系统，迫切需要上位法的规范以及农业法、金融法、合作组织法等各方面法律的协调配合。

值得注意的是，互助合作保险组织需从农民手中收缴保费、筹集保险基金，涉及资金的合法合规性及资金保管、运营的安全性问题。目前我国农民专业合作社、资金互助社的发展中出现过以合作社、互助社之名行非法集资之实的现象，也有合作社领办者捐款潜逃事件，其根本原因在于监管存在漏洞。互助合作保险组织的发展应加强资金监管，谨防互助合作保险组织“变质”。

（二）加强与商业保险公司合作，形成优势互补、良性互动

从表面看，各类互助合作保险组织与商业保险公司存在一定的业务竞争关系，在基层市场份额一定的情况下，这种竞争关系尤为明显。但从更深层次看，两者在经营农业保险领域各有所长与局限，法国的互助合作农业保险实践说明，如果配合得益，两者可形成优势互补的良性互动局面。作为直接面向农民的基层保险组织形式，互助合作保险组织的优势在于贴近农业生产经营者且参保者是利益共担的共同体，通过互保、互监、互检能有效降低农业保险中的道德风险和逆选择，其劣势在于缺乏专业技术支撑，且互助合作保险组织规模有一定限制，当组织边界扩展到较大范围时，其降低道德风险的机制逐渐失灵。商业保险公司保险在产品开发、定损理赔、核算等方面具有专业技术优势。商业保险公司的劣势是在面向基层核灾定损时工作量大、人手少且道德风险高，影响其收益甚至导致亏损。互助合作制保险组织与商业保险公司的有效合作可实现优势互补，以互助合作的方式设立基层互助合作保险组织，由商业保险公司提供技术指导和再保险服务，形成良性互动。

从我国农业保险发展现状来看，加强互助合作保险组织与商业保险公司互动合作，建立“公司+互助合作组织”模式较适合我国互助合作农业保险发展。现阶段，我国基本形成以商业保险公司为主的农业保险供给体系，2014年全国共有农业保险乡（镇）级服务站2.3万个，村级服务点28万个，协保员近40万人，基本实现粮食生产大省有两家以上农业保险经营机构。互助合作农业保险体系的建立不是对原有体系的替代，而是实现两种农业保险供给方式的有机结合。

（三）注重建立再保险、巨灾风险基金等多种风险分散机制

农业互助合作保险组织地域性较强，区域内系统性风险相对集中，需要合理的风险分散机制保证互助合作保险组织的持续、平稳运行。在具体机制设立上，法、日两国为我国提供了两种不同类型的风险再分散范本，即基于农协网络的互助合作保险联社模式和基于商业保险公司的再保险体系模式。结合两者所长及我国具体国情，我国互助合作保险组织的巨灾风险防范体系可从如下方面着手：其一，构建多层次互助合作保险组织体系，形成内部分级再保险机制；其二，利用商业保险公司的再保险，将无力承担的风险进一步转嫁和分散；其三，合作组织内部应成立风险基金制度，防范大规模灾害对合作保险组织的冲击，国家级和省市两级应建立相应的巨灾风险基金，保障遭遇巨灾损失时农业合作保险组织的稳定、持续运营。

参考文献

[1]庹国柱,王国军.为相互保险在我国的发展鸣锣开道——点赞《相互保险组织监管试行办法》[N].中国保险报, [2015-2-13](4).

[2]郭永利.互助合作保险不能“裸奔”[J].中国农民合作社, 2014(3): 28-30.

[3]郭永利.法国农业互助保险及启示[J].中国保险, 2012(2): 60-64.

[4]陈清.农业合作保险——我国农业保险改革发展的优先选择模式[J].保险研究, 2011(12): 76-79.

[5]罗帅民,郭永利,王朝华.世界农业保险[M] .北京:中国农业出版社, 2010.

[6]孙立娟,李莹蕾.日本相互保险公司的发展演变及其原因分析[J].现代日本经济, 2013(2): 47-58.

[7]张长利.农业互助合作保险问题初论[J].农业经济, 2009(8): 78-81.

[8]庹国柱,朱俊生.对相互保险公司的制度分析——基于对阳光农业相互保险公司的调研[J].经济与管理, 2008 (5) : 23-27.

[9]谢汪送,蒋铃.国外农业合作保险经验的解读与借鉴[J].技术经济, 2007, 26(4): 90-93.

[10]张祖荣.农业相互保险制度的利弊分析[J].浙江金融, 2006(11): 42-43.

[11]胡秋明.借鉴与创新:构建新型农业保险制度体系[J].农村经济, 2005(3): 80-83.

[12]王晓曦.关于在我国发展合作制农业保险的思考[J].中国发展, 2005(4): 19-27.

[13]姚海明,赵锦城.合作保险:我国农业保险模式的理性选择[J].农业经济问题, 2004, 24(9): 67-70.

[14]黄英君.德法示范农业保险西欧模式[N].国际金融报, [2004-08-11].

[15]龙文军.法国农业保险制度及经验[J].世界农业, 2003(5): 35-37.

*项目来源：国家十二五科技支撑计划项目（2014BAL07B03）。

International Experience of Co-operative Agricultural Insurance

LI Yue, ZHANG Qiao, WANG Ke
（Agricultural Information Institute of Chinese Academy of Agricultural Science, Beijing 10081, China）

Abstract:Co-operative agricultural insurance, the mechanism of which was just fit for agriculture and rural society, was treated as an ideal mode for agricultural insurance and adopted worldwide. However, compared with the development of co-operative insurance abroad, agricultural co-operative insurance in China still had a huge room to improve. Therefore, the main aim for this paper was to try to propose some policy recommendations for developing agricultural co-operative insurance from the perspective of improving the supply system of agricultural insurance, by summarizing the typical experience of agricultural co-operation insurance in the world. This paper first analyzed the two typical models of co-operation insurance—co-operation insurance in France and Japan, and summarized the general experience of their organization models. Then, by analyzing the development of agricultural cooperation insurance in China, gaps and shortcomings of China's agricultural cooperation insurance were identified by combining and comparison with advanced pattern abroad. Finally, with the typical experience abroad and China's specific conditions, the paper proposed three suggestions including improving legislation system, strengthening cooperation with commercial insurance companies and paying special attention to establish risk transfer and dispersion mechanism.

Key words:agricultural Insurance; co-operative agricultural insurance; international experience; policy recommendations

作者简介：李越（1987-），女，博士，助理研究员，研究方向：农业风险管理、农村社会保障研究。

中图分类号：F842.66

文献标志码：A

文章编号：1674-9189（2016）02-0025-07