我国农业生产性服务业支持政策的回顾与述评*

芦千文（中国农业大学经济管理学院，北京100083）



我国农业生产性服务业支持政策的回顾与述评*

芦千文
（中国农业大学经济管理学院，北京100083）

摘要：在梳理近年来我国支持农业生产性服务业发展政策的基础上，分析政策呈现的特点。主要有：重视培育经营性农业生产性服务产业体系，注重产业政策的灵活性和前瞻性；瞄准薄弱、关键环节补足“短板”，引导各环节生产性服务的协调发展；注意引导不同类型服务主体分工协作、优势互补；实施重大项目或专项行动，形成农业生产性服务业发展的典型示范模式。存在问题有：虽针对亟需解决问题制定了明确政策，但部分政策落实过程中针对性不强；虽努力契合农业产业化需求，但部分政策仍存在盲区和薄弱环节；虽已重视发展农业生产性服务业，但仍存在重生产、轻服务问题；虽已注重不同环节、不同主体的协调配合，但相关领域的专门支持政策仍需加强整合、衔接。解决以上问题是未来政策调整及完善的方向。

关键词：农业生产性服务业；政策；回顾；评论

农业生产性服务业对于农业节本增效、提高竞争力、增强抗风险能力具有重要作用。近年来，农业生产性服务业迅速发展，是我国现代农业产业体系建设中的亮点，已成为发展现代农业、转变农业发展方式的战略引擎，是当前推动农村一二三产业融合发展的重要力量。农业生产性服务业政策直接作用于为农业产前、产中和产后提供中间服务的政府机构、行业组织和经营主体，为确保农业生产性服务业的健康快速发展、满足加快农业现代化进程的需要发挥关键作用。因此，系统梳理近年来我国支持农业生产性服务业的政策，分析其特点和存在问题，探讨完善方向，有重要理论意义和政策参考价值。需要说明的是，在相关政策文件中很少使用“农业生产性服务业”一词，主要采用“农业社会化服务体系建设”的提法。本文从农业生产性服务业与农业社会化服务体系大致等同意义上，分析农业生产性服务业支持政策。

一、农业生产性服务业政策的回顾

随着加快农业现代化进程和农村经济结构转型升级紧迫性的凸显，发展农业生产性服务业的重要性日渐认同，加大政策支持力度日益必要且紧迫。适应这种形势要求，国家加大了政策制定和出台力度，尤其在2012～2015年的中央一号文件中给予高度关注。主要包括以下几方面。

（一）不断强化公共农业生产性服务体系建设①此处使用“公共农业生产性服务体系”的提法，旨在突出强调由政府部门等公共服务机构提供的农业生产性服务。公共农业生产性服务是公益性农业生产性服务的核心和重要组成部分。，保障农业现代化加快推进

农业的重要地位和农业生产过程的特殊性，决定了农业气象灾害预测预报、动植物疫病统防统治、面向区域的技术推广等具有普惠性质的公共服务产品必须由政府主导的公共服务机构提供。2012～2015年中央一号文件均注重加强公共农业生产性服务体系建设，包括提升公共服务机构服务能力，健全完善供给机制、经费保障、绩效考核激励机制等，特别在加强基层公益性农技推广体系建设方面出台一系列改革措施；强化农业气象服务，推进农村气象信息服务和人工影响天气工作体系与能力建设等。提出加强乡镇或小流域水利、抗旱服务组织、防汛抢险队伍、基层林业公共服务机构、土地经营权流转市场建设等支持政策。以上政策措施对缓解资源环境约束的巨大压力、确保农产品有效供给起到保障作用。

（二）大力发展经营性农业生产性服务业，培育农村经济转型升级新动力

2013年中央一号文件明确提出，要坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，构建新型农业社会化服务体系。在这一取向下，相关政策采取财政扶持、税费优惠、信贷支持等措施扶持经营性农业生产性服务业发展，推动建立农产品市场和流通服务体系、农业机械化和农机服务体系等。2012～2015年中央一号文件均强调要加强农产品市场体系建设，提高农产品流通效率，并出台一系列政策文件②2012年8月3日，国务院出台《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》；2012年12月17日，商务部出台《关于加快推进鲜活农产品流通创新指导意见》；2014年2月17日，商务部、国家发改委等13个部门联合出台《关于进一步加强农产品市场体系建设的指导意见》；2015年11月9日，国务院办公厅发布《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》。。具体政策包括，完善全国农产品骨干网络，加大重要农产品仓储物流设施建设力度；加强农产品产地市场建设，完善全覆盖、跨区域的冷链物流体系；推进合作社与超市、学校、企业、社区对接；发展农产品期货交易，开发交易新品种；支持电商、物流、商贸、金融等企业参与涉农电子商务平台建设；建立重要商品商贸企业代储制度；清除农产品市场壁垒，清理整顿农产品运销乱收费；健全相关法律制度，营造农产品流通法治化环境。针对农业机械化和农机服务，明确要探索农业全程机械化生产模式，鼓励购置大中型农机具，推动农机服务市场化和产业化，发展农机作业、维修、租赁服务，支持发展农机合作社等。作为配套文件，2013年10月出台《农业部关于大力推进农机社会化服务的意见》（农机发〔2013〕3号）；2015年8月出台《农业部关于开展主要农作物生产全程机械化推进行动的意见》（农机发〔2015〕1号）。

（三）扶持农民合作社、专业协会、涉农企业等，引导其成为提供农业生产性服务的中坚力量

近年来，各地发展许多农民合作社、农产品专业协会、涉农企业，在提供农业生产性服务方面发挥重要作用，相关政策通过多种方式加大扶持力度。如2012年中央一号文件提出“扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、农民用水合作组织、涉农企业等”，为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位服务，强调其在提供公益性农业生产服务中的作用。扶持专业服务公司、农民经纪人等。对于涉农企业，尤其是龙头企业，鼓励其发展适合企业化经营的农产品加工流通和农业社会化服务。在政策扶持下，各类经营性主体以发展高端特色品牌农业为突破口，提高农业产业化经营水平，不断完善与农户的利益联结机制，已成为农业生产性服务业的重要力量。

（四）支持农村传统服务组织改革和创新，提高农业生产性服务的供给能力

供销合作社、邮政系统、集体经济组织等传统农村服务组织，是农业生产性服务供给的重要力量。近年来出台的一系列改革措施和支持政策，促使其激发内生动力，健全服务网络，拓展服务范围。对供销合作社，要求其全面深化综合改革，创新组织体系和服务机制，创新联合社治理机制，努力成为全国性服务“三农”的骨干力量。2015年3月，中共中央、国务院就深化供销合作社综合改革做出决定，强调要“拓展供销合作社经营服务领域，更好履行为农服务职责”。对邮政系统明确提出要建设服务“三农”综合平台，支持邮政系统更好服务“三农”。2012年中央一号文件提出要探索壮大农村集体经济的有效实现形式，增强对农户生产经营的服务能力，2015年12月颁发的《财政部关于扶持村级集体经济发展试点的指导意见》（财农〔2015〕197号）明确将“探索以提供服务为主要内容的实现形式”作为试点项目的主要内容。

（五）贴近现代农业需求拓展服务范围，形成涵盖农业生产全程的综合配套服务

随着农业产业化、规模化、信息化水平的提高，信息、中介、金融、培训等生产性服务作用日益突出。相关政策准确把握形势需要，支持各类新型服务主体的发展。如针对解决农村缺乏技能服务人才、农田水利服务问题，明确要加快培养农民植保员、防疫员、水利员、信息员、沼气工等技能服务型人才，提出要发展水利科技推广、防汛抗旱、灌溉试验等专业化服务组织。针对解决中介服务组织发展滞后问题，制定培育会计审计、资产评估、政策法律咨询、品牌创建等服务主体的支持政策。针对解决农业经营主体的融资难题，加大力度推进农村金融体制改革，开展农村抵押担保贷款试点，发展“三农”保险和再保险、融资担保和再担保机构等，出台了相关文件推进相关工作。如2014年4月20日国务院办公厅出台《关于金融服务“三农”发展的若干意见》（国办发〔2014〕17号）；2015年5月13日财政部、农业部联合印发《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》（财农〔2015〕31号），明确将支持建立完善的农业信贷担保体系作为促进粮食生产和农业适度规模经营的重点内容；2015年7月22日财政部、农业部、银监会联合印发《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》（财农〔2015〕121号）。

（六）创新农业生产性服务供给方式，增强服务供给的灵活性、精准性

公共部门和传统服务组织体系健全、能力较强，但服务方式和手段不适应或滞后于多元化农业经营组织体系的演变。故2013年中央一号文件特别提到要创新服务方式和手段，如鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台，整合资源建设乡村综合服务社和服务中心等。以促进农业先进适用技术到田到户为例，提出要“发展专家大院、院县共建、农村科技服务超市、庄稼医院、专业服务公司加合作社加农户、涉农企业加专家加农户等服务模式，积极推行技物结合、技术承包、全程托管服务”。提出整合利用农村党员干部现代远程教育等网络资源，搭建三网融合的信息服务快速通道；开展面向新型农业经营主体的直通式气象服务；通过政府订购、定向委托、招投标，支持各类经营性服务主体提供服务等。

二、农业生产性服务业支持政策的特点

（一）重视培育经营性农业生产性服务业，注重产业政策的灵活性和前瞻性

与政策侧重点集中于推进公共服务机构改革和改善公益性农业生产性服务相比，近年来相关政策对发展经营性农业生产性服务业的关注力度不断加大，主要体现在支持经营性服务主体、拓展经营性服务业务等方面。在具体支持方式上，除财政补贴、税费优惠等常规措施，还不断探索和尝试更灵活有效的支持方式，如通过推进农村金融体制改革，为经营性服务主体通过多种渠道融通资金、降低风险创造环境，注重增强产业政策的前瞻性。在2014年8月6日发布的《国务院关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》（国发〔2014〕26号）中，明确提出要以产业转型升级需求为导向，打破“大而全”“小而全”格局，分离和外包非核心业务，向价值链高端延伸。明确要提高科技创新和推广应用能力，搭建各类农业生产服务平台，健全农业生产资料配送网络，支持农业生产的信息技术服务创新和应用，建立农产品质量安全可追溯体系等发展导向。

（二）瞄准薄弱、关键环节补足“短板”，引导农业产业链各环节生产性服务协调发展

短板理论（也称“木桶效应”）认为薄弱环节是制约产业发展的关键，只有补足“短板”才能有效提高产业发展水平。农业生产性服务围绕农业产业链展开，通过与产业链的贴合、内嵌、融合，形成紧密的黏合力，拉动农业生产效率的提高，关键是瞄准农业产业链的薄弱环节，发展相关生产性服务，形成农业生产全程服务的产业体系。如为加快推进主要作物生产全程机械化，要求主攻机插秧、机采棉、甘蔗机收等薄弱环节；为抓好农业生产全程社会化服务机制创新试点，重点支持代耕代收、统防统治、烘干储藏等服务。从农业完整产业链的角度审视，信息、中介、金融、质检、监测等是近年来农业生产性服务需求增长较快的领域，也是农业生产性服务业本身较薄弱的环节，现已引起相关政策的关注。

（三）注意因材施策、量体定责，引导不同类型服务主体分工协作、优势互补

一是优化公共服务机构的职能定位，发挥公共性服务支撑和引导作用。如要求公共服务机构明确公益性定位，根据产业发展实际设立岗位，支持经营性服务组织从事公益性服务③农业生产性服务有公益性和经营性之分，公益性农业生产性服务具有不同程度的公共品属性，而且是分层次的，如合作社或龙头企业层面的公益性服务、特定地区层面的公益性服务和国家层面的公益性服务，相对应地要选择由公共机构还是经营性机构供给服务。对于少数农户、少数企业受益的农业生产性服务因其具有私人产品属性，应由经营性民营企业、服务公司或服务大户提供（姜长云，2011）。2013年中央一号文件明确提出“加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。。公共服务机构集中于做实面向区域的重点公共服务、增强服务可得性，同时对接经营性服务主体，帮助其更好地为农户服务。二是鼓励不同利益相关者之间分工协作。如针对农产品市场和流通服务体系，支持建设的既有以大型农产品批发市场为骨干、覆盖全国的市场流通网络，也有产地小型农产品收集市场、集配中心，以城市标准化菜市场、生鲜超市、城乡集贸市场为主体的农产品零售市场；扶持的服务主体既有供销合作社、大型商贸集团、邮政系统等，也有龙头企业、农民合作社、行业协会、电子商务平台，还有家庭农场、种养大户、农民经纪人等。在改善和提升“三农”金融服务方面，对国家开发银行、农业发展银行、农业银行、地方政府、农村信用社、村镇银行、农民合作社等提出差异性要求和政策，目的在于形成分工协作、优势互补的格局。

（四）注重实施重大项目或专项行动，形成农业生产性服务业发展的典型示范模式

在2012～2015年的中央一号文件中，明确提出实施的有：农业标准化整体推进示范县建设、基层农业技术推广体系改革与建设示范县项目、科技特派员农村科技创业行动、金农工程二期、国家农村信息化示范省、农村土地整治重大工程和示范、设施农业装备与技术示范基地、农产品现代流通综合示范区、农业社会化服务示范县、农业生产全程社会化服务试点、供销合作社综合改革试点、电子商务进农村综合示范、区域规模化高效节水灌溉行动等，其他相关政策文件中也配套组织实施了一些项目、工程或行动。在实施这些重大项目或专项行动过程中，注重整合资金、财税、金融、审批等各种政策优势，发挥创新驱动、辐射带动的积极作用。

三、当前农业生产性服务业政策的评价及发展方向

（一）虽针对亟需解决的问题制定了明确的政策，但部分政策落实过程中针对性不强

如针对基层公益性农技推广体系建设，强调要落实农技人员待遇，改善工作条件，解决工作经费不足问题。但在全国很多地方，政策好、落实难的问题仍比较普遍，仍存在因经费不足、设备落后而无法开展业务，因待遇较低而人才流失的现象。支持涉农科研单位和高校承担农技推广项目，鼓励科研人员深入基层开展农技服务，但因科研管理体制等方面存在缺陷，重论文、轻应用的现象短时间内难以扭转。针对改善和加强“三农”金融服务提出的一系列政策规定和支持措施，实际上各地农业经营主体面临的贷款难、融资难问题仍较为普遍。

（二）虽努力契合农业产业化需求做到全覆盖，但部分政策仍存在盲区或薄弱环节

政策盲区或薄弱环节主要集中在与农产品产地加工、农地环境治理、作物秸秆和动物排泄物资源化利用等相关农业生产性服务上。这些问题虽已引起关注，但相关支持政策仍不健全。有些支持政策较为笼统，尤其是对一些新型服务经营主体和新型服务业务，尚未明确具体支持政策。值得注意的是，农村集体经济组织有不可替代的政治、社会、经济作用，增强其对农村各类经营主体的服务职能，对于扭转集体组织功能弱化具有重要意义。近日财政部出台了扶持村级集体经济发展试点的指导意见，涉及农村集体组织提供农业生产性服务的试点内容，但政策刚刚出台，执行效果有待检验，增强农村集体经济组织的服务职能十分必要。

（三）虽重视发展农业生产性服务业，但仍存在重生产、轻服务问题

一是政策集中在为农事操作提供服务的产中环节，支持产前、产后的服务业务仍较少。现代农业发展的成功经验表明，产后增值环节是农业竞争力的关键所在。二是对农业生产性服务的产业化培育重视不够，过分注重发展业务而没有突出服务产业概念。相关政策支持的多数服务主体，农业生产性服务只是其从事的业务之一，大都不是主业，这与产业发展要求的专业化分工特点不符。因为重生产、轻服务，农业生产性服务业应有地位尚未得到充分体现，支持政策力度过小，相应的财税支持难以落实到位。不少经营性服务主体存在规模小、能力弱、层次低等问题。

（四）虽注重不同环节和主体协调配合，但相关领域的专门支持政策仍需加强整合、衔接

农业生产性服务业涵盖的范围很广，为促进不同环节协调发展、不同主体的优势互补，相关领域已经专门出台了政策文件，如农业全程机械化、农产品市场体系、“三农”金融服务、农技推广等。在目前管理体制下，不同环节甚至同一环节往往归属不同部门管理，易出现条块化、零散化，存在一定的“国家政策部门化”倾向。若政策间不注重协同、不能有效衔接，不同环节之间易相互掣肘，这一问题在实证研究中已作为共性问题提出（杜志雄，2013）。建议在制定相关政策时，重视并解决不同环节间政策的整合、衔接问题。

此外，应遵循生产性服务业的发展规律、经营主体的演变规律，培育具备提供高端增值服务能力的各类服务主体，培养高素质专业化人才队伍和新型职业农民队伍，创新公共服务机构服务供给机制，探索农业生产性服务业与农业关联产业融合发展，健全完善利益联结机制，为农业生产性服务业的快速健康发展提供有效支撑。

参考文献

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*项目来源：国家自然科学基金项目（71273070）。

Review on Support Policies of Agricultural Productive Service Industry in China

LU Qianwen
（School of Economics and Management, China Agricultural University, Beijing 100083, China）

Abstract:On the basis of sorting related policies, the features become quite clear: paying more attention to nurture agricultural profitable service industry, making policies more effective, better-targeted and more prospective at the same time; supporting weak and key links in agricultural industry chain to make balance development of each part; leading different agricultural productive service agencies to achieve cooperation and complementation; implementing major projects or special actions to form typical models of agricultural productive service industry. Also we pointed out the problems, such as lacking of specification during policy implementation, policy blind spots or weak links, the underestimated importance of agricultural productive service, the low-level coordination and integration of different chain segments. Solution to these problems is the study orientation of the future policy.

Key words:agricultural productive service industry; support policy; review; comment

作者简介：芦千文（1989-），男，博士研究生，研究方向：农业经济与制度史。

中图分类号：F719

文献标志码：A

文章编号：1674-9189（2016）02-0095-06