我国农村集体经营性建设用地入市流转探究

蒋　源　龚致宇　马昌焜

(中南大学商学院，湖南　长沙　410083)



我国农村集体经营性建设用地入市流转探究

蒋源龚致宇马昌焜

(中南大学商学院，湖南长沙410083)

摘要：改革开放以来，乡镇企业蓬勃发展，农村集体经营建设性用地流转交易中暴露出的监管缺失、手续繁琐、损害农民利益等问题愈来愈明显，因此，2013年以来，中央推动农村集体经营性建设用地交易逐步并入城市建设用地市场，最终建立城乡统一的建设用地市场，政府在全国选取了33个县进行试点。本文选取了试点中出现的较有代表性的改革模型进行比较，分析利弊，并对于未来农村集体经营建设性用地的改革提供建议。

关键词：农村集体经营建设用地；土地流转；土地改革

一、集体经营性建设用地入市流转方式及案例

通过对于试点情况的调查和资料搜集整理，我们发现在试点的地区中，主要的交易方式有市场交易、竞拍出让、成立管理公司出让等，而主要的使用权转让方式有土地租赁、土地入股、土地信托等。

市场交易是指农村集体经营性建设土地直接进入当地土地交易市场进行流转。例如上海市松江区在2016年2月颁发了集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件。根据文件，农村集体经营性建设用地入市实行与国有建设用地同等入市制度，在上海市统一的土地交易市场内进行，实施统一规则、统一平台、统一监管。通过对上海市规划和国土资源管理局和上海土地交易市场的公告文件的浏览，上海市农村集体经营性建设用地的入市流程如图1：

图1　土地出让流程图

以此次上海市松江区永丰街道新城主城H单元H30-01号地块(农村集体建设用地)转让为例，此次农村集体经营性建设用地使用权挂牌出让的出让人为上海市松江区永丰地区农民集体经济联合社。

根据出让公告规定，中华人民共和国境内的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加竞买。竞买方式既可以独立竞买也可以联合竞买。此次土地出让总共有3家合格竞买人：上海松江新城建设工程服务有限公司、上海松江方松建设投资有限公司、上海新松江置业(集团)有限公司。

此次竞买保证可以通过两种方式提供：保证金形式和保函形式。保证金或保函保额为人民币2726万元。

此次土地出让于2016年2月3日在上海土地交易市场竞买成功，竞得人为上海松江新城建设工程服务有限公司，起始价格和成交价格均为5452万元。

特点：此次上海市农村集体经营建设用地流转直接采用上海市国有建设用地流转法规，做到“一步”入市，政府无需花费大量精力准备指导办法。

竞拍出让则是指土地通过竞标或者拍卖的方式进行流转。例如2015年11月在甘肃省陇西县举行的农村集体经营性建设用地入市试点工作首次交易会上，巩昌镇农机修配站的4亩集体经营性建设用地，从120万元起拍，经多轮竞标人激烈争夺，最终以214万元的价格成功出让。

成立管理公司出让是指成立管理公司统一管理该地区农村经营性集体建设用地来进行土地流转的方式，该种方式多用于当地集体经营性建设用地单个地块较小、土地较为分散需要整合的情况。例如2016年2月四川郫县挂牌成交当地第二宗集体经营性建设用地，该宗地位于郫县三道堰镇程家船村十四社，入市主体为“郫县程家船资产管理有限公司”，面积14.9437亩，规划用途为村庄产业用地。

图2　成立管理公司的土地出让流程

2016年2月6日，郫县挂牌成交第二宗集体经营性建设用地，将零星、分散的集体经营性建设用地调整集中入市的途径。该地位于郫县三道堰镇程家船村十四社，入市主体为“郫县程家船资产管理有限公司”，面积14.9437亩，规划用途为村庄产业用地，成交价73.33万元/亩，总价1095.82万元。

根据《郫县农村集体经营性建设用地入市收益分配指导意见》，郫县确定该宗入市土地增值收益分配以“二八开”为基准原则。将20%的土地收益按股东人数进行现金分配；余下的80%作为集体公积金和公益金，其中50%作为集体资产管理公司公积金，用作村级资产再投资和公共资源配套优化，并在公司股权中量化到股东，另外30%作为公益金，用于村级公共福利。

特点：突破土地区位束缚，释放潜在价值

郫县能够突破土地区位条件的束缚，农民集体将增加挂钩指标流转与集体建设用地使用权抵押、作价入股等方式结合起来，盘活并凸显了当地的集体建设用地价值，释放较大的土地价值，因此农民集体通过流转获得更大的收益。

在此对于这三种的交易方式在组成要素、参与方地位、优缺点这些方面进行了比较(表1)。

表1　土地出让方式比较

坚持公有制为主体，是我们进行农村经营性建设用地改革的根本依据，因此对于土地使用权的转让主要包含土地租赁、土地入股、土地信托这几种方式。

土地租赁是指以租赁方式使集体经营性建设用地入市。例如2015年12月山西省泽州县通过土地租赁方式向科沃商贸有限公司出租了23.5亩集体经营性建设用地，租赁期限20年，每年租金为11.75万元。

土地入股则指以土地使用权参与土地使用公司股份，以此使土地入市的方法。例如2015年5月四川省内江市东兴区柳桥乡敬老院与四川华西绿舍精城建材有限公司正式签订了《内江市东兴区柳桥乡集体建设用地使用权作价(入股)联营合同》，将敬老院集体建设用地成功作价联营，土地作价联营面积25.02亩，联营年限15年，作价联营价格129万元。

土地信托是针对以信托方式将土地委托给信托机构或者资产管理公司管理。虽然现在暂无集体经营性建设用地入市改革试点使用严格意义上的信托方式，但是根据之前农村土地流转改革的尝试，土地信托拥有较好的可行性。

二、目前集体经营性建设用地流转过程中存在的问题

(一)信息不对称增加交易风险

土地流转交易的一方如果能够利用多于另一方的信息使自己受益而对方受损时，信息劣势的一方便难以顺利地做出买卖决策，于是价格便随之扭曲，并失去了平衡供求、促成交易的作用，进而导致市场效率的降低。

(二)收益分配不合理

现行的集体建设用地流转中的收益分配，基本上是谁流转、谁受益。因集体经营性建设用地所有权人是集体，农户个人难以真正从中受益。

(三)土地流转效率有待提高

根据《2015中国国土资源公报》，截至2015年底，中国完成了69宗758.33亩农村集体经营性建设用地入市。平均每宗交易涉及土地面积接近11亩。

村镇当地土地整体处于分割状态，单独交易为主。想获得大量经营性建设用地的企业团体有时候不得不面对土地分别拍卖竞价的过程，变相增加了交易成本，降低流转效率。村镇政府对库存土地利用率需要更好规划，加快土地整体入市。

(四)寻租环节减少出让方收益

现在的集体所有制在很多地方是村长、村委会决定，集体所有权的产权不太清楚。此外，制度上对能否抵制各强行征收行为不明确，在地方土地财政利益驱动下，可能滥用职权来进行寻租，获取非法的收益。在土地流转过程，村镇政府、中介机构、投资者都易产生寻租行为。

三、针对流转过程中存在问题的解决方案

(一)建立土地分级定价制度

为了保证土地价格的真实，试点地区可以参考郫县的做法，将农村经营性建设用地按照土地位置、土地用途、土地大小等标准分为一类、二类、三类三个级别分别定价，防止土地交易中因信息不对称出现欺诈或使土地所有集体的利益受到损伤。

(二)建立以土地交易所、土地管理公司方法为主的，零星拍卖为辅的农村集体 经营性建设用地流转方案。

针对中大型城市、经济较发达地区，可以使用或建立大型的土地交易市场进行土地流转；针对中小城市，可以建立一家或多家土地管理公司，或使用该省、自治区的土地交易市场进行土地流转；针对因特殊情况产生的单片地块，可以采用普通拍卖的方式进行流转。

(三)政府积极参与土地流转的过程

完善或建立一套覆盖土地流转全过程的法律援助及纠纷处理制度，包括：交易前的现场勘查答疑，交易过程中合同订立的指导，交易后地块使用的辅助和争议纠纷的复议、仲裁、诉讼的一整套体系。

(四)建立健全监管监督机制

首先，完善以各地国土资源部门为监管主体，土地出让全过程为监管客体的行政监管机制：对于区域性的交易所由省、直辖市、自治区一级的国土资源厅进行监管；对于各地成立的土地管理公司，公司日常经营按照《公司法》等法规接受工商税务等部门监管，但公司的土地出让交易归各地国土资源局监管并且每次出让前需要报备；对于普通拍卖方式，由各地国土资源局进行监管，在出让前需向国土资源部门进行申报审核。其次，允许土地出让方、土地需求方及其他组织个人进行自律性监管和第三方监督。

四、结语

综上所述，各地的农村集体经营性建设用地试点取得了重大的突破，探索出了许多适合当地经济社会条件的流转模式，取得了良好的经济效益。但同时我们也不能忽视试点过程中出现的一些监管漏洞、权力寻租等问题。一定要加强土地流转中相关法律法规的建设，确保集体权益得到有效的保护，避免各种矛盾纠纷的产生，保证土地流转制度的顺利建立，从而缓解建设用地的紧张现象，提高集体收益，保障农村集体的各项土地合法权益，从根本上保证农村集体土地市场的未来发展道路更加长远和稳健。

参考文献：

[1]杜婵.探索农村经营性建设用地上市交易法律规制[J].商.2016(11).

[2]王昊宇，马瑛.新疆建设用地开发均衡度评价研究[J].天津农业科学.2016(05).

[3]高战民，万沛.农村集体建设用地流转存在的问题及对策研究[J].资源导刊.2016(04).