适度监管，产品创新与村镇银行可持续发展

陶慧云，崔健

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063000)



适度监管，产品创新与村镇银行可持续发展

陶慧云，崔健

(华北理工大学 管理学院，河北 唐山 063000)

关键词:村镇银行；农村金融；监管；创新

摘要:自2007年以来，我国逐步开展了新型农村金融机构试点工作，村镇银行成为了新型农村金融机构的主导力量。通过分析村镇银行面临的监管过度、股权结构不合理、担保不足等问题阐述其发展乏力的原因，并提出了建立差异化和适度监管模式，选择适度集中模式的股权结构，提高支农补贴以及加大金融产品创新力度的建议，以期实现村镇银行的可持续发展。

我国村镇银行从2007年3月1号开始试点，全国首家村镇银行——惠民村镇银行成立。截至 2014 年末，全国村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司数量分别达1254家、49家、13家和8791 家。东部地区村镇银行和贷款公司占全国比重最高，分别达到33.5%和46.2%，西部地区农村资金互助社和小额贷款公司占全国比重较大，分别为30.6%和35.6%。全国1254家村镇银行中，东、中、西、东北部占比分别为：33.5%、29.9%、25.7%、12%(《2014年中国区域金融运行报告》)。

现代农业经济中，农村金融机构发挥着重要的作用。自2007年以来，我国逐步开展了新型农村金融机构试点工作，村镇银行成为了新型农村金融机构的主导力量。村镇银行不同于其他一般的商业银行，一般的商业银行服务对象主要是城市或者城镇中优良大客户，而村镇银行主要的服务对象是村镇银行贫困农户和农村中的中小型企业，扎根基层，贴近群众。因此，村镇银行的建立促使农村地区的金融服务更加全面、金融组织体系更加完善、金融市场更加活跃、金融支持力度更加强大。但作为农村新型金融机构,由于成立时间较短,自身发展不足,配套制度不力,目前还面临诸多难题，不利于村镇银行的可持续发展。

一、村镇银行发展面临的困境

(一) 过度监管导致金融供给不足，成本过高

就目前的村镇银行、农村资金互助社、贷款公司、小额贷款公司这些农村小型金融机构而言，绝大多数都是通过内部人或关系人控制实现的。银监会通过管人、管事、管机构的办法试图取代内部人控制的问题，对农村小型金融机构而言，既不现实，成本也过高。

1.一刀切式监管导致无法适应农村实际发展，当地龙头企业资金需求无法有效补足

现代意义的农业产业，已经逐渐偏离传统的小农经济，龙头企业、特色产业逐渐发展壮大，“逐利农业”、规模以下新型、小微企业大量孳生，微观经济主体结构的变化与融资特性决定了需要建立不同层次的金融制度以满足其信贷需求。但现有的监管仍然是以控制风险为主，采用一刀切的监管方法，导致龙头企业资金需求无法得到有效满足，制约其发展。按照银监局相关管理：“村镇银行向任何一家客户发放贷款的金额均不得高于资本净额的10%”。同时提出：“鼓励重点支持贷款额度在100万以内的客户需求，原则上，户均贷款余额不超过100万元，最大单户贷款余额不得超过500万元”。以及“开业满两年后，500万元以上或超过资本净额5%的大户贷款余额一般不超过贷款余额的10% 。”这些规定虽然有助于风险的分散以及金融普惠的实施，但也从另外一方面制约了农村特色产业、龙头产业的发展，特别是在城镇化进程中农村金融需求不仅仅是农村小微企业和农户个人创业贷款、流动资金贷款和消费贷款需求，还有大量的现代农业、设施农业、休闲观光农业等产业结构调整的资金需求和拆迁改造、新民居建设等大额信贷资金需求，现有的监管约束弱化了这部分资金的供给能力。

2监管法规层级交错，被监管方无所适从

从2007年1月至今，中国银监会发布的涉及村镇银行审批、管理等规范性文件主要有：《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》(2007年1月22日)、《农村中小金融机构行政许可事项补充规定》(2011年1月5日)、《农村中小金融机构行政许可事项申请材料目录及格式要求(2012年1月5日)、《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》(2011年7月25日)、《关于鼓励和引导民间资本进入银行业的实施意见》(2012年5月26日)、《关于做好〈新型农村金融机构2009年至2011年总体工作安排〉有关事项的通知》(2009年7月23日)、《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》(2010年4月20日)、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》(2014年3月13日)；监管方面的文件主要有《关于加强村镇银行监管的意见》(2007年5月29日)、《关于进一步加强村镇银行监管的通知》(2011年1月13日)、《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》(2009年12月1日)、《关于银行业实施新监管标准指导意见的通知》(2011年5月4日)、《村镇银行监管评级内部指引的通知》(2012年1月)、《关于做好村镇银行非现场监管工作有关问题的通知》(2012年6月6日)、《村镇银行风险处置办法(征求意见稿)》(2012年7月24日)，除此之外各省银监局对于村镇银行的监管规定也非常繁杂，并且在随时变化。

因此就村镇银行而言，既要遵循银监会的法律法规约束，又要依照各省甚至各市银监系统的规章制度；既要按照商业银行法的要求进行运作，又有专门的村镇银行的管理规定，政策多变，条块分列，被监管方无法确知哪些监管属于一般性监管，哪些监管属于红线监管不可碰触，最终的结果只能畏首畏尾，不敢创新，因而也就无法提供更好的更能适应当地农村市场需要的金融产品。

(二)村镇银行的股权结构分配不合理

根据《村镇银行管理暂行规定》，“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，且持股比例不低于20%,其他单一股东(包括非银行金融机构、非金融机构企业法人、自然人)及其关联方持股不得超过10%”。该项规定的制定旨在通过借助主发起银行的信誉、知名度、精英、骨干、管理经验、资金支持、规章制度以及风险管理模式等，来提高村镇银行的公众影响力，保证村镇银行金融业务的顺利开展，完善村镇银行的内部管理机制，并且确保村镇银行有效防范金融风险从而稳健运营。需要强调的是，村镇银行的主发起人必须是合格的银行业金融机构。

该项规定虽然给村镇银行的发展带来了多方面的积极意义，但是其问题的衍生也是不能忽略的，主要表现在以下两方面：一方面，限制了民间资本的参与。由规定可知，村镇银行的发起人必须是合格的银行业金融机构，可是各方面实力都很强的、符合国家规定的并且也愿意出资建立村镇银行的银行业金融机构较少，一旦没有银行业金融机构的支持，村镇银行便无法设立。与此同时，有一定经济实力和政治背景的企业，即使有很多资金可以投资建设村镇银行，也只能持币兴叹，在一定程度上，打击了民间资本的热情。同时，由于规定中对民间资本的投入也有一定限制，所以在村镇银行的经营运作过程中“人微言轻”，即使有建设性的建议与意见，也会被忽略，从而无法真正的发挥其作用。另一方面，大多主发起银行由相对控股转向了绝对控股，无论是运作机制还是业务开展，主发起银行都产生了过度干涉，使得村镇银行俨然成为了商业银行在农村地区的营业部，这不利于村镇银行实现自主决策，并且渐渐的失去了其独立法人的地位。

(三)农村经济的弱质性导致支农使命背离

由于农业受自然条件影响较大，基础设施落后等因素导致其呈现出明显的产业劣势[2]，加之农民收入单一，盈利能力薄弱，这就与金融资本的偏好出现背离。金融资本的逐利性要求高风险必然有高回报，而农业恰恰又是周期比较长，收益比较小，因此金融资本与支农使命无法有效统一。

表1、表2和表3为2010-2014年间我国金融机构资产结构状况和市场份额，从中可以看出，尽管政府主导的农村金融机构的资产数量不断增加，小型农村金融机构、邮政储蓄银行、新型农村金融机构增长速度很快，但市场份额仍然很小，无法满足农村经济发展的需要。(数据来源：中国人民银行官网)

表1　2010-2014年间我国金融机构资产总额状况(单位：亿元)

表2　2010-2015年间我国金融机构资产市场份额

表32010-2015年间我国部分金融机构资产市场份额折线图

(三)担保能力不足导致金融风险控制薄弱

受限于土地承包经营权抵押和宅基地使用权转让的法律制约以及创新滞后，农村金融市场抵押物、质押权都无法有效落实，贷款据以发放的担保条件不足导致村镇银行在风险控制、贷款质量等方面受到严峻挑战。

三、村镇银行可持续发展的路径选择

(一)建立差异化和适度监管模式，扩大村镇银行发展空间

我国对村镇银行实行与大型银行、股份制银行和城市商业银行相同的审慎监管标准和风险监管指标，在监管指标的设计上过于强调标准的一致性，而忽视了村镇银行因不同的客户群体和经营地域，采取不同的管理方式和贷款技术，造成了风险的差异[3]。在村镇银行的发展上，应鼓励其根据当地经济发展的状况确立自己的经营模式，避免采用一刀切的做法限制其发展，对统一的监管规定和监管指标要进行适当的修改，将新型机构的风险监管纳入到现有的风险监管指标体系之中，才能既抓住村镇银行的主要风险，促进其稳健经营；又不致于造成过高的监管成本，限制村镇银行的合理发展。

(二)股权结构应选择适度集中模式

股权结构根据不同的股权集中程度，可分为三种类型：股权高度集中、股权高度分散和股权适度集中。股权高度集中和股权高度分散都有缺陷，股权的高度集中会使决策过于集中，忽略其他股东的权利；股权高度分散会使企业或者银行失去主导力量，最终导致每个股东都不愿意去经营管理，从而出现“内部人控制问题”。因此，村镇银行的发展应该采取适度集中模式，即尽可能的促进投资主体的多元化。鼓励民间资本创办村镇银行，积极吸引民间资本对村镇银行的增资扩股，并且保护民间资本的话语权。除此之外，亦可争取地方政府的最大支持，积极吸引地方政府对村镇银行的资金投入，这样既能提高村镇银行的信誉度，也可以通过财政存款解决吸存难的问题。

(三)提高支农补贴，引导激励村镇银行支农力度

财政部颁布的《农村金融机构定向费用补贴管理办法》中规定：对于符合当年贷款平均余额同比增长、年均存贷比高于50%(含)、当年涉农贷款和小微企业贷款平均余额占全部贷款平均余额的比例高于70%(含)等条件的新型农村金融机构，财政部门按其当年贷款平均余额的2%给予补贴，该办法自2014年4月11日起执行。但同时又规定若当年任一时点单户贷款余额超过500万元的贷款不予补贴。笔者认为只要该笔贷款确实用于支农需要，财政就应该给予相应补贴，否则与支农的初衷背离。除了补贴之外，政府相关部门也可建立涉农贷款发放奖惩机制，由地方财政出资建立奖励基金，相关的税收优惠、支农再贷款制度的完善都会刺激村镇银行加大对三农的资金投入。

(四)优化金融产品设计创新，全方位满足农业发展需要

目前大多数村镇银行的监管大都遵循城市金融的商业银行监管模式，强调担保和抵押的落实，而现有的农村市场又无法提供有效、充足的担保，因此迫切需要创新金融产品设计，通过实行农村合作组织互保、联保，管理层以收入质押等多种形式来解决担保问题。在贷款风险识别方面，通过建立金融服务站、乡村联络员制度，或者引入社会学研究方法，深入基层识别农户的人品、社会网路以及还款能力，切实有效降低贷款的风险。在贷款模式方面，可采用循环贷款模式，确定一段时期的授信总额，一次授信，分次发放，在授信期限内循环使用，以切实提高村镇银行信贷支农的效率。

参考文献：

[1]河北新闻网-燕赵都市报[EB/OL]，2015-1-22.http://hebei.news.163.com/15/0122/16/AGIVJBIH027907QT.html).

[2]李鸿建.村镇银行：生存困境和制度重构——基于对全国3家村镇银行的调查[J].武汉金融，2010(3)：59-61.

[3]李可佳.村镇银行差异化监管制度研究[D].成都:西南财经大学,2014,4.

[4]孙璐. 黑龙江省村镇银行可持续发展研究[D].哈尔滨:东北农业大学,2012.

Product Innovation and Sustainable Development of Village Banks under Moderate Regulation

TAO Hui-yun, CUI Jian, RONG Dong-ru

(College of Management, North China University of Science and Technology, Tangshan Hebei 063000, China)

Key words:village bank; rural finance; regulation; innovation

Abstract:Since 2007, the new type of rural financial institutions in our country carry out the pilot work and village Banks became the dominant force. The development of village Banks is facing all sorts of problems, such as excessive regulation, unreasonable equity structure, insufficient collateral and so on. This article mainly expounds the reasons of the development of rural banks in weak. And this paper put forward the building differentiation and moderate supervision mode, Choose moderate concentration model of equity structure，improve agriculture subsidies and strengthen financial products innovation Suggestions, in order to realize the sustainable development of village banks.

收稿日期:2016-04-05修回日期:2016-04-17

基金项目：本文为河北省自然科学基金课题(G2014209317)“河北省农村非正规金融制度安排及农户融资行为研究”支持项目。

文章编号：2095-2708(2016)04-0031-05

中图分类号：F207

文献标识码：A