“双一流”动态建设机制研究①——德国“卓越倡议”计划的启示

李威

（复旦大学，上海200433）



“双一流”动态建设机制研究①
——德国“卓越倡议”计划的启示

李威

（复旦大学，上海200433）

摘要：世界一流大学建设采取动态机制目前正成为国际高等教育的主流趋势。“卓越倡议”计划是德国联邦政府面临21世纪高等教育国际竞争日益加剧、为建设本国的世界一流大学而实施的重要改革，其动态建设特征体现在：改变大学均衡发展格局、实施有效的绩效评估、增强资源的良性竞争和动态分配。而“卓越倡议”计划能够实施动态建设的关键在于建立了权威和国际化的评审委员会、严格规范了评审的内容、构建了一套完整和公正的评审机制。这对于我国当前的“双一流”建设，尤其是如何对大学和学科进行绩效评估、分级支持、动态投入和地方政府配套资助，具有重要的启示意义。

关键词：世界一流大学；动态建设；卓越倡议计划；精英大学

2015年11月5日，国务院正式颁布了《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》，方案提出坚持“以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力”的基本原则，鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展，总体规划、分级支持，加快建成一批世界一流大学和一流学科。［1］从该方案的内容来看，其实质上承认以前的“211工程”、“985工程”存在重点大学选拔方式不规范、大学身份层级固化、缺乏公平有效竞争、资源重复交叉投入、中央/地方配套经费不合理等问题。故而，此次“双一流”方案主要从以下三个方面进行政策引导：一是总体规划，分级支持；二是强化绩效，动态支持；三是多元投入，合力支持。简言之，以实力正声誉，以贡献求地位，建设一流大学、一流学科不再有一成不变的“铁帽子王”。大学治理将走向多元化、现代化，我国高等教育百花齐放、百舸争流的时代正在到来。

那么，如何进行绩效评估、分级支持、动态投入，就成为迫在眉睫的关键问题。事实上，世界各国和地区都有各自的“世界一流大学”计划，如德国“卓越倡议计划”、法国的“索邦大学联盟”、俄罗斯的“5-100”工程、日本的“超级全球大学”计划、韩国“BK21工程”、台湾“迈向顶尖大学”计划。其中，德国的“卓越倡议计划”在德国联邦政府和各州政府2005年共同签署的《卓越倡议》框架下实施，旨在支持大学开展高水平的科学研究。该计划实施10年来，不仅成功改善了德国科研体系的研究质量和竞争力，而且在大学的绩效评估、计划评审、动态建设、地方政府资助等方面已形成一套成熟完整的运作体系，值得我国借鉴。

一、“卓越倡议”计划的历史与发展现状

自18世纪洪堡模式建立并迅猛发展，德国的高等教育和科学研究成为当之无愧的世界一流，也成为当时各国学习的典范，大量有志于科研的学者漂洋过海、负笈德国。然而，“二战”以来纳粹主义的法西斯政策和“二战”德国战败以后的国家分裂，导致国家实力遭受重创、人才大幅外流，其在世界高等教育的领导地位也逐渐丧失并被美国所取代。

进入21世纪，全球各国争相创建世界一流大学的风潮惊醒了德国，它开始努力重塑其精英主义的传统。“卓越倡议”计划就是德国联邦政府针对德国高等教育竞争力下降的现状，于2005年推出的一项旨在促进大学尖端科研和学术创新、增强大学国际竞争力的重要改革举措。该计划力图通过严格的评审程序，在全国范围内评选出少数的优秀研究生院、尖端学科集群和具有卓越未来构想的优秀大学，由联邦政府和各州政府联合进行大幅资助，以培养德国未来的科研人才，提升德国大学的科研实力。从2005 -2015年，“卓越倡议”计划已进行了两阶段三轮的评选，评选过程不仅加剧了德国高等教育领域的竞争，还促进了德国高校的变革进程。

在提出“卓越倡议”计划之前，德国政府对大学的投入较为均衡，原因在于历史上德国长期邦国林立、高等教育权力分散，使各州大学的发展也较为平均。“卓越倡议”计划的核心就是“让一部分大学先强起来”，政府资金开始向精英大学、研究院和尖端科研项目倾斜，期望通过实施动态竞争机制，引领德国大学重归世界一流水平。

“卓越倡议”的终极目的在于：通过提高精英大学和研究领域的国际竞争力，巩固和加强德国作为一个优秀的科学和人文大国的国际地位。“卓越倡议”由德国科学与人文委员会（The German Council of Science and Humanities）和德国研究基金会（German Research Foundation）进行实施。它包括三条资金线：一是卓越研究生院（Graduiertenschulen），旨在创建科研后备力量的培养基地，为大学在领先的研究领域创造优越的博士科研环境，具有跨学科特色，该计划鼓励各学院联合当地的校外机构共同申报，每年资助总金额为4000万欧元；二是卓越研究集群（Exzellenzcluster），主要支持大学建立具备国际竞争力的卓越研究团队，重点发展所资助高校的特色强势学科，提高对尖端人才的吸引力，该项目每年资助总金额为1.95亿欧元；三是大学未来发展战略（Zukunftskonzepte），主要资助已经获得“卓越研究生院”和“卓越研究集群”的大学，通过加大对这类大学的资助，加强“大学”的发展策略及科研竞争力。德国研究基金会负责第一和第二资金线，德国科学和人文科学委员会负责第三个资金线。［2］

“卓越倡议”的经费由德国联邦政府与各州政府联合进行投资。资助项目包括研究生培养、尖端学科集群、高校未来发展规划三类，在3类评选中全部入选的大学才可被冠以“精英大学”称号。2006年至2007年进行第一轮竞选的结果显示，慕尼黑大学、亚琛工业大学等9所大学获此殊荣；2012年6 月15日，德国联邦教育研究部宣布了第二期“卓越倡议”计划（2012-2017年）的评选结果，11所大学、45个研究生院和43个研究集群入选。与第一轮相比，有3所大学、5个研究院、6个卓越学科集群在第二轮建设中失去了资助资格。［3］

图1　德国第二期“卓越倡议”计划（2012-2017年）的评选结果

“卓越倡议”对入选的大学、研究院和学科集群都投以重金，由联邦政府出资75%、州政府出资25%。在第一轮5年资助周期（2006-2011年），联邦与州政府共资助了“卓越倡议”项目共19亿欧元；第二期“卓越倡议”计划周期为2012-2017年，5年内总经费提高为27亿欧元，增长了约1/3。［4］最引人瞩目的莫过于整体入选“精英大学”计划的大学名单。

表1：入选过“精英大学”计划的大学一览

由表1中可见，2012-2017年第二轮“精英大学”计划名单中新增柏林洪堡大学、图宾根大学、德累斯顿工业大学、不莱梅大学、科隆大学5所大学，而2006-2011年第一轮“精英大学”计划中的哥廷根大学、弗莱堡大学和卡尔斯鲁厄大学均未入选，反映出了德国“卓越倡议”计划注重绩效评估、实施动态建设的特征。

二、“卓越倡议”计划的评审方式

在“卓越倡议”动态建设的过程中，进入和退出“卓越倡议”的大学/研究院/学科集群的评审结果是如何得出的？如何保证其公平、公正与减少争议呢？

（一）评审委员会

“卓越倡议”计划的主要评审工作由“德国科研联合会”和“德国科学和人文委员会”完成，评委队伍主要是专家学者，具有第三方、学术化和国际化的特征，有利于评审的独立性、专业性和公正性。以“精英大学”计划的评选为例，专家组人员中84%是由来自19个国家的非德国籍学者［5］，体现出国际性与客观性。

评审一般分为专家评审和政府评审两个阶段，间隔一年左右。第一阶段的评审人员均为独立于政府的科学家和人文社会学者，其中约85%来自其他国家，德国学者只占约15%。评价标准较为稳定和客观，即申请的大学、研究院或学科集群是否已具有较高的学术水平；是否拥有跨学科的优秀研究团队；研究人员和研究领域是否国际化；是否能够整合和领导本地区的研究力量。在第二轮竞选过程中，政府作为资金资助方才能够参与，对第一阶段评选出来的大学、研究院和学科集群进行再次评审，结合国家发展战略和地方科研资源配置，优中选强、综合考虑，最终确定入选名单。

图2　“精英大学”现场评估专家委员会的国籍分布［6］

（二）评审内容

评审的主要内容为各大学自主制定并提交的《“卓越倡议”计划的未来构想》。在内容上，大学既要分析自身现状的优劣势、制定长期发展战略规划，还要提出扬长避短、特色创新的战略措施。2010年，“卓越倡议”计划第二轮制定了《“卓越倡议”计划第二阶段未来构想评选实施说明》［7］，以规范大学未来构想的评选。

第一阶段的《未来构想评选手册》［8］指出，通过第一轮草案筛选的大学要提交大学发展尖端科研的长期总体规划。规划的内容主要包括三方面：一是学校现状描述。学校定位、学校的科研机构及改革举措、科研的基础设施和平台、吸引优秀研究人员的聘用程序、年轻后备研究人员的激励措施、与大学外部伙伴合作的形式和效率、研究型教学的实践与构想以及基于SWOT分析的行动能力。二是未来发展战略。发展尖端科研的规划、研究型教学的目标与实施、科研项目的组织与管理、项目资金预算与可持续发展计划等。三是长期发展规划。研究生院和卓越集群的作用、发展战略对扩大校内外尖端科研的正向作用（包括对教学的影响）、发展战略增强学校国际竞争力的可能性。［9］

第一轮已获批的“卓越大学”若继续申请，除同样需要提交“未来构想”外，更重要的是需要提交前一轮的建设总结报告。总结报告主要内容为前一轮“未来构想”建设的实施程度和目标的实现程度，具体包括研究机构基础设施及程序的改善、引聘优秀研究人员的结果、与大学外部伙伴合作的成果提升、研究型教学的实践与下一步构想、对大学治理水平的影响以及对教学质量的促进等。此外，继续申请的大学的战略规划书还要阐明两轮建设之间的继承与创新关系。这样有所区分的审核标准使“未来构想”这条资助主线展现出多样性的活力，也增强了评审程序的公正性。

当然，关于“未来构想”的评审内容和方式也一直在进行讨论和改进。如评审委员会（2016）最新报告中就建议，下一期的卓越计划应该替换掉“未来构想”，而奖励近期获得成就的高校。［10］

（三）评审程序

除了评审各大学与项目提交的“未来构想”计划书，专家讨论和现场参观也是决定评审结果的重要过程。以“卓越大学”计划的评选为例，评选委员会包括150多名科学家和学者，具有广泛的学科背景。委员会的评估结论依赖于三个方面：计划书质量、专家讨论和现场参观的印象。现场评估由一个符合国际标准的国际专家组实施，对于16所目标大学派出16个专家组，在现场参观结束时要使用一套共同的评价标准。［11］

“卓越倡议”大学计划的评审程序与时间表［12］具体见图3。由图3中可见，从联邦政府提出该计划的资金预算（Antragsskizzen neue Projekte）到确定资助范围并由科学部长（Wissenschaftsminister）宣布决议历经两年时间、经历两轮严格评审，涉及审计组（Prüfunruppen）、指导委员会（Fachkommission）、战略委员会（Strategiekommission）、评估委员会（Evaluationsgruppen）、联合委员会（Gemeinsame Kommission）、科学部（Wissenschaftsminister）等多个机构审议，确保了“卓越倡议”计划的客观与公正。

图3　“卓越倡议”大学计划的评审程序与时间表

（四）评审的社会评价

“卓越倡议”计划目前已实施10年，它是一场动态的竞争，鼓励能者优先，只要是真正有质量的项目和有水平的大学就会得到应有的资助。改变均衡发展格局、实施绩效评估、增强科研资源的良性竞争和动态分配，成为“卓越倡议”计划最主要的特征，这打破了原有的大学均衡发展格局，加强了大学发展的公平竞争，促进了德国“精英大学”的重新崛起，提高了德国大学和科研的国际竞争力。

当然，“卓越倡议”计划也并非完美。事实上，计划的弊端在第一轮实施初期已得到德国民众广泛关注，中心议题是如何避免因“卓越倡议”计划有选择的重点资助而产生的高校间强者更强、弱者更弱的“马太效应”。但通过第二轮的动态建设，这种对于“卓越倡议”计划竞争机制的质疑声音逐渐消失，也获得了德国政府、大学及科研院所、公众和国际上的较高认同。

三、启示与政策建议

德国政府实施的“卓越倡议”计划，不仅是对德国高等教育发展和提高科研国际竞争力贡献巨大，而且在全球各国争创世界一流大学的浪潮中也具有风向标般的价值。德国“精英大学”的头衔不是终身制的，“卓越倡议计划”采取的分期建设、动态支持方式，对于我国当前的“双一流”建设，尤其是如何对大学和学科进行绩效评估、分级支持、动态投入，具有重要的启示意义。

（一）建立客观、公正、权威、透明的评审委员会

我国先前历届的重点大学建设计划（如“985工程”、“211工程”）和重点学科计划基本都是由教育部为代表的政府部门直接指派，国家政治意志较强，缺乏必要的科学论证程序，因此导致某些自认实力较强但却“落选”的院校和学科的办学积极性受挫、也导致某些重点院校和学科因循守旧和过于重视国家地位而忽略办学实质，问题就在于没有建立一个权威、公正的评审委员会。因此，“双一流”建设首先必须要建立这样一个评审委员会，可模仿德国“卓越计划”，组建一支国际化、学术化的评委队伍，大部分应由独立于政府和高校的第三方专家学者组成，其中国际一流学者应占主体，涉及高等教育、公共管理、财政金融、社会学、理工农医、人文艺术等多个学科。

（二）树立共识度高、参与度高的大学绩效评估标准

德国“卓越倡议”计划的评价标准关键在于：申请的大学、研究生院、学科集群是否具有较高的学术质量；是否具有跨学科的优秀研究团队；研究人员与研究成果的国际化程度；以及是否能够整合和领导本地区的研究力量。与之相比，我国的“双一流”计划目的在于创建中国特色的世界一流大学，因此既要注重如SCI/SSCI论文排名、ESI学科质量、国际教师与学生比例、诺贝尔/菲尔兹奖项等国际公认的指标，也要注重如教育部学科评估、国家科技三大奖、高校国家发明专利、对于本地区或国家支柱行业的贡献度、国家经费投入产出比等国内特色指标。具体的绩效评估标准细则应由评审委员会制定并经过高校代表听证，提交国家教育部审核发布，从而获得法律权威地位。

（三）对“双一流”成员实施动态、分级的资助投入

大学绩效评估标准建立之后，应根据绩效评估结果建立公平的“双一流”选拔机制。具体可模仿德国“卓越计划”，分期竞争评选，分级动态支持。根据我国的综合国力，“双一流”建设可以五年为一个周期，这样可与国家的每届“五年发展计划”相结合。首批可选拔在“985工程”、“211工程”建设中办学绩效最佳的10-15所左右高校和若干学科进行重点扶持，选拔的程序中申请的高校必须要提交类似德国“卓越大学计划”中《未来构想实施说明》的申报书，选拔过程中要考虑欠发达地区高校的经费投入不足问题和未来发展需要进行一定的平衡；5年过后，评审委员会对首批重点投入的高校和学科进行绩效考核，绩效考核优秀的在第二期继续保持重点投入，而绩效考核较差的则由首批之外绩效考核优秀的取代。以此类推，对“双一流”成员实施动态、分级的资助投入，形成我国世界一流大学和世界一流学科建设的良性循环。

（四）建立国家投入与地方政府资助的合理配套机制

我国“985工程”、“211工程”、“省部共建”过程中的国家与地方政府的投入配套具有一定的随意性，因我国东、中、西部区域发展的不平衡，各省地方财政收入差距很大，导致沿海地区与中西部地区的院校资助差异很大。以“985工程”三期建设为例，位于首都的清华大学、北京大学两校各获得教育部40亿元拨款，位于东部地区的浙江大学、交通大学、复旦大学、南大等地方政府资助与教育部投资为1∶1配套，中部地区的武汉大学、华中科技大学也达到1∶1，而位于西部地区的西安交大、西北工大的地方/国家投入比分别为1∶4和1∶3.3，这就进一步拉开了东西部的高等教育差距，对于我国的西部大开发战略和“一带一路”战略的实施都极为不利。与之相比，德国对于入选“卓越计划”的大学与项目的资助比例统一为国家75%、州政府25%，即3∶1的比例。尽管国情不同，但如何弥补高等教育投入的地区差异、建立“双一流”建设过程中国家投入与地方政府资助的合理配套与补偿机制将是下一步研究的重点。

参考文献：

［1］中华人民共和国国务院（2015）64号.统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案［EB/OL］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/ 05/content_10269.htm，2016-01-25.

［2］［4］WR.Excellence Initiative：Start［EB/OL］. http：//www.wissenschaftsrat.de/en/fields-of-activity/excellence-initiative/start.html，2016-01-25.

［3］WR.Excellence Initiative：Funding Decision 2012［EB/OL］.http：//www.wissenschaftsrat.de/en/fieldsof-activity/excellence-initiative/funding_decisions_2012. html，2016-01-25.

［5］［11］WR.Excellence Initiative：Institutional Strategies-Selection［EB/OL］.http：//www.wissenschaftsrat. de/nc/en/fields-of-activity/excellence-initiative/institutional_strategies.html#c12379，2016-01-25.

［6］WR.Excellence Initiative：Chart“Expert groups for Institutional Strategies”（only in german）［EB/OL］. http：//www.wissenschaftsrat.de/download/archiv/exinigutachtergruppen.pdf，2016-01-25.

［7］WR.Merkblatt fuer“Zukunftskonzepte zum projektbezogenen Ausbau universitaerer Spitzenforschung”［EB/OL］.http：//www.wissenschaftsrat.de/arbeitsbereiche-arbeitsprogramm/exzellenzinitiative/dokumente. ht ml，2010-03-12/2016-01-25.

［8］WR.Leitfaden fuer Zukunftskonzepte zum projektbezogenen Ausbauuniversitaerer Spitzenforschung ［EB/OL］.http：//www.wissenschaftsrat.de/download/ Exzellenziniative_Dokumente/exini_leitfaden.pdf，2005-07-28/2016-01-25.

［9］郑春荣，欧阳凤.德国大学精英倡议计划之未来构想分析——以慕尼黑工业大学为例［J］.外国教育研究，2013，（11）：100.

［10］红枫.专家建议改进德国卓越计划二期项目［N］.中国科学报，2016-02-17（3）.

［12］WR.Excellence Initiative：Selection process of the third funding line（second programme phase -only in german）［EB/OL］.http：//www.wissenschaftsrat.de/ download/archiv/exini-verfahrensschema.pdf，2016-01-25.

（责任编辑：杨玉；责任校对：于翔）

Study on Dynamic Construction Mechanism of“Double First Class”——Enlightenment from the“Excellence Initiative”program in Germany

LI Wei
（Fudan University，Shanghai 200433）

Abstract:The dynamic construction of the world-class universities is becoming the main trend of international higher education.“Excellence Initiative”program is an important reform of the German federal government in order to build the national world-class universities，facing the increasing international competition in higher education since twenty-first century. Changing the pattern of balanced development，implementing the effective performance evaluation，enhancing the healthy competition and dynamic allocation of research resources，are the main dynamic construction characteristics of the“Excellence Initiative”program，and the key of the program could take dynamic construction lies in the establishment of an authoritative and international review committee，strictly regulating the review of content，setting up a full and fair review mechanism. These are great significant to our country’s current“double first class”construction，especially on how to conduct performance evaluation，classification support，dynamic investment and local government matching grant.

Key words:world-class university；dynamic construction；“Excellence Initiative”program；elite university

中图分类号：G640

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）06-0026-06

基金项目：①2015年度教育部人文社会科学研究规划基金项目“我国公立大学章程文本效力及后续建设研究”（15YJA880079）。

作者简介：李威（1985-），男，湖北黄冈人，复旦大学高等教育研究所博士生，主要从事高等教育公共治理研究。