高校“双一流”能否打破身份制

吴珊+相惠莲

高校的“双一流”建设，被认为将打破985、211时代的身份制，开始五年一轮的重新洗牌，筛选标准是绩效评价

拿到高考成绩后，山东考生张明陷入了“选择困难症”：是报考北京一所211高校有名的机械自动化专业，还是去青岛一所985高校的普通专业？

分别始于1998年和1995年的985、211工程，一度是大学生就业市场上的金字招牌，有一些机构明确将毕业自985、211高校列为招聘要求。张明对好专业心向往之，但985高校又是211高校中的优中选优，也令他心生犹豫。最终，他遵从了自己的第一感觉：读一个好的学科。

促使他作出这一决定的，还有“双一流”这个外界听起来不明所以的词。他听说，未来高校的重点建设将向学科倾斜。

所谓“双一流”，是“一流大学”和“一流学科”的合称。国务院去年发布的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》中，明确“双一流”四个原则：以一流为目标、以学科为基础、以绩效为杠杆、以改革为动力，鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展。

依据这份方案，“双一流”按每五年一个建设周期推进，2016年是初始之年。

教育部官员称，“双一流”的评审标准和资金分布都会有新的机制，不会像以前一样向确定的一所高校拨款，会更注重学科建设，同时在遴选上有滚动淘汰的机制加入。

这被一些高校人士解读为，将打破985、211时代的身份制，开始五年一轮的重新洗牌，筛选标准是绩效评价。

目前，“双一流”政策的具体实施、评估方案等细则尚未出台。但风声之下，各高校都行动起来，对它们说来，能否挤进“双一流”关系到未来获取资源的多少。

金字塔结构之弊

985和211工程自设立以来，伴随的争议从未停歇。

1995年11月，211工程启动，目标是面向21世纪、重点建设100所左右的高等学校和一批重点学科。1999年，国务院批转教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》，正式提出新的重点高校建设要求，因这一设想提出于1998年5月而被命名为“985工程”。此后20年，被遴选进入这两个工程的高校都获得了中央和地方财政的大量资金支持。

至2011年年末，时任教育部部长袁贵仁在全国人大常委会上表示，211和985工程的规模已经稳定，不再新设这两个工程的学校。其时211高校共有112所，985高校有39所，所有的985高校都是211高校。

此后，985和211高校既不再增加，也不会淘汰，形成一个封闭系统。其身份的固化，弱化了高等教育市场的竞争和学校的绩效意识，催生出一座层级分明的金字塔。

在同济大学高等教育研究所讲师张端鸿看来，北大和清华是这座金字塔无可争议的顶层，第二层是浙大、复旦、上海交大、南大等7所C9联盟高校，即除了清华、北大之外的首批985高校，这些学校始终紧密对接重点大学建设政策，有着巨大的政策影响力。其余985大学为第三层，第四层为上述学校之外的211大学，再往下是数量众多的其他各类院校。

划分高校的另外一个维度则是管理层级的不同，目前全国共有110余所部属院校，其中75所由教育部直属管理，其余则归中央其他部委等直属管理。绝大多数的985、211高校都是部属院校。另外2700多所高校的管理权限和财政投入责任归属地方政府，高校之间因为地方的财力和教育投入的不同而命运迥异。

中国财政科学研究院教科文研究中心副研究员张绘指出，随着985和211工程的实施，部属院校与地方院校的生均公共财政预算教育支出和公用支出余额差距，从1995年“比较接近”的水平，逐步拉大到2010年约2倍的差距。教育部直属高校平均经费则约为其他地方院校的20倍。

2013年，清华大学科研总经费为39.31亿元，其中财政拨款为27.75亿元。相比之下，非211、985高校中，既使是科研经费最多的西南石油大学，其4.6亿元中仅有约1.2亿元为财政拨款。两校所获得的财政支持相差23倍之多。

张端鸿指出，高校的博士和硕士点数量会对财政拨款额度产生重要影响，具有博士学位授予点的高校学科在师资、学生、科研平台、设施设备等要素上都拥有更强的资源吸纳力。而不同层次的大学在拥有博士点数量量级上存在巨大差异，且其设立、管理和评估的权力高度集中。

济南大学副校长蔡先金介绍，山东和河南都是高考的人口大省，部属高校和985、211高校却非常少。在山东，只有教育部直属的山东大学为985、211高校，地方院校中一所211高校都没有。“双一流建设给了我们这样的高校更多竞争一流学科的机会。”蔡先金说。

在北京大学中国教育财政科学研究所副所长魏建国看来，上世纪50年代，中国大学仿照苏联，剥离大学的科研职能给科研院所，只保留教学职能。985、211工程完成了“让科研回到大学、建立现代大学制度”的使命。两大工程实施以来，高校的学术水平得到提升，缩小了与世界一流大学的差距，间接带动了大学人事制度的变革。

中国人民大学教育学院副院长周光礼观察到，985和211宣布“关门”，引发未进入两个工程高校的不满。“过去几年，不断有非985高校的校长出来发声，要求废除985工程。”

去年8月，中央深改小组审议国务院的“双一流”建设方案时，即表示，多年来，通过实施211工程、985工程等重点建设，一批重点高校和重点学科建设取得重大进展，带动了我国高等教育整体水平的提升。同时，重点建设也存在身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题，迫切需要加强资源整合，创新实施方式。

改变经费投入方式

对全国2845所公办高校来说，“双一流”的动态是它们最为关注的信息。据了解，未来“双一流”最大的改变，是实行基于绩效的差异化拨款。

现行中央高校预算拨款体系包括“基本支出”和“项目支出”两部分，占比约为6∶4。基本支出主要用于高校的日常运转，教师工资等人头费占比最大，以生均定额为主的方式下拨；项目支出主要用于高校完成特定的工作任务或事业发展目标，包括改善办学条件、教学科研、重点建设等13个专项。以往985、211高校的优势就是能得到丰厚的财政项目拨款。

未来对于高校的财政投入，也主要在项目支出上调整，“归并功能相近的项目，保留运行较好的项目”，13个专项被整合为6个专项，并增加中央高校管理改革等绩效拨款。

去年11月，财政部、教育部已联合启动中央高校预算拨款制度改革，明确国家对高校的投入将“强化政策和绩效导向”。

上海一些高校将于今年8月底前提交“双一流和特色发展引导专项资金”使用的预算。“这预示着高校将从985、211年代的项目管理过渡到‘双一流时期的预算管理。”上海交大发展规划处处长杨颉称。其中的差别是，前者是政府拉动高校发展，后者是学校按自身需求来安排预算。

河北省一所高校透露，根据省内一份刚下发的“双一流”建设文件，学校已进入“双一流”建设名单，此前，该校曾申请进入211工程，最终落选。文件中“双一流”建设分为两个层次，其中一层次国家一流大学4所，二层次国家一流大学8所，世界一流学科建设项目17个，国家一流学科建设项目37个。

按国务院要求，中央高校的“双一流”建设纳入中央财政预算拨款，同时鼓励地方政府给予资金、政策、资源支持。而地方高校的“双一流”建设则主要由地方财政统筹。

广东、浙江、江苏等经济发达省份均出台了省内高水平大学或学科的建设方案，扶持力度最大的广东据称投入逾百亿元资金，山东等省市也在酝酿方案。

教育部教育发展研究中心教育体制改革研究室主任王烽认为，985、211工程的立项完全政府主导，竞争机制的不透明屡遭诟病，而“双一流”纳入预算管理，将提升拨款的公正性。

不过，985工程的资金如何使用非常明确，包括建设重点学科和部分基建。双一流资金的使用却面临诸多不确定性。

上海一所部属高校的发展规划处人士也提出疑问，“‘双一流 和特色发展引导专项资金可以用于基建吗？聘请教师可以花多少？是学校按照自身学科建设的要求来确定，还是跟教师的头衔比如‘优秀青年教师挂钩？”

“双一流”如何评估？

“双一流”政策目标是：至2020年时，“建成若干所大学和一批学科，使之进入世界一流行列”，至“本世纪中叶，一流大学和学科数量和实力都能进入世界前列”。建设任务可以概括为：一流师资队伍、一流人才培养、一流科学研究、一流社会服务和一流文化传承。

在张端鸿看来，“双一流”的政策目标和具体建设任务并不清晰，“世界一流”无法精确定义。据他透露，在主管部门和重点建设高校召开的若干次研讨会上，“世界一流”如何界定都成为一个令人棘手的难题。不少官员和学者认为，进入“世界一流大学行列”意味着大学在主流大学排行榜中能够进入前300名、前200名，或者前50名、前20名；学科进入世界一流大学前列意味着在主流世界学科排行榜能够上榜，或者进入前50名或前20名。

一些学者透露，目前高校评估体系中，教育部学位中心的学科评估对重点建设资金配置的影响最大；英国的QS大学排名和学科排名、汤森路透集团发布的ESI学科领域排名也有着重要影响。

但教育界人士对此多有质疑，“他们是否是合情合理合法的第三方评估主体？”

在一次“双一流”建设的咨询会上，周光礼就提出，遴选标准不能单独由教育部决定，否则“所有高校又会‘跑部进京，要求教育部把自己列进去”；如果“管、办、评”仍都是某一政府部门说了算，“双一流”的最终结果可能会与985和211一样。

张端鸿也透露，他曾与国际上的大学或学科排行榜的编制人员交流，对方认为相关指标仅仅是提供一种简化的信息披露并非专业性、权威性的质量评估。例如，QS排名的主要是为学生及其家庭提供信息服务，ESI学科排名主要是采用文献聚类的方式形成研究主题，再通过科学计量指标披露科学领域的学术研究现状，无法观测人文学科，也不能全面观测社会科学学科和工程学科。

在发改和财政部门看来，教育主管部门不应该将大学或学科排名作为“世界一流大学”发展的主要指标，应跳出就排名评价大学的路子，更多考察代表性成果在世界上的影响力和贡献度，更多跟踪毕业生的成就，侧重考察高校在全球事务中的参与度和对国际学生的吸引力。

学科排名为导向的“双一流”将让各高校注重强势学科的建设，自然科学科目以其容易量化而将成为重要指标。一些教育人士担心，弱势学科会更加弱势。不久前，兰州大学撤销了教育学院，那么，这种命运未来是否会降临到历史学和哲学等学科的头上？

就目前的迹象看，排名仍是判定某一学校和学科是否“一流”的主要标准。

比如，江苏省7月下发有关高水平大学建设方案的通知，要求到2020年，全省15所以上高校进入全国百强，其中10所左右高校进入前50名；全国学科评估中，排名第一的学科数不低于全国总数的10%；100个左右学科进入基本科学指标数据库（ESI）全球同类学科前1%。

原有985和211工程建设专项、优势学科创新平台、特色重点学科项目、“高等学校创新能力提升计划”等项目都将整合进“中央高校建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项资金”。在这项资金启动前，国家是通过重点建设过渡经费来维持中央高校重点建设投入的。

据张瑞鸿透露，过渡经费的分配依据主要是教育部学位中心组织的第三轮一级学科评估结果，第四轮评估的数据采集已完成，其结果或将成为今后资金分配动态调整的重要依据。

高校能有更多自主权吗？

现有“双一流”政策框架，仍然延续着政府扶持重点大学的方向，这使不少教育学者担心，它是否会重蹈985、211的覆辙？

周光礼介绍，全世界范围的一流大学，大致可分为两种发展路径，一是自发演化，像牛津大学、剑桥大学、哈佛大学和耶鲁大学等；一是短期人为设计出来的，比如香港科技大学，1991年创办，2000年就排进全世界前100位。自然演化不强调政府作用，更注重发挥市场优胜劣汰，而欧洲大陆也有一些传统国家，有政府人为设计一流大学的传统。

周光礼认为，依靠政府投入建设一流大学，短期内是有效的，但长期发展看，效果有限。“自然演化是一种先进的逻辑，人为设计政府加大投入，只可能是在短期内某一个阶段有效，把高校扶上马，送一程，至于能走多远，最终还要靠自己。”

对高校来说，政府扶持存在两面性，积极的一面是得到充裕的发展资金，消极的一面是自主权可能受到阻碍。以清华大学为例，2016年收入预算中，上年结转的资金高达43.14亿元。“现在有些大学很有钱，预算执行率极低，不是清华大学用不完，而是政府干预太多，没法用。”周光礼说。他建议，公办大学的预算可以纳入到财政预算，并由人大来通过实施，以减少教育部门的直接干预。“现在大学对钱的需求不是最迫切的，更需要的是办学自主权，需要的是学术自由。”

在“双一流”的五项“改革任务”中，包括“完善内部治理结构”，强调“健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构”。据此，21世纪教育研究院副院长熊丙奇认为，高校在制定具体的“双一流”方案时，应该广泛听取各学科教师、学生的意见，把教育发展战略的制定，交给教授委员会；把学科建设、学术研究规划的制定，交给学术委员会。

但目前各高校的行政部门还是主导了方案的制定。

“双一流”还要求“建设一流师资”，“加快推进人事制度改革”。

魏建国指出，在生均综合定额经常性拨款方面，高校享有更多统筹权。但大量的专项拨款有明确的使用时限、范围等规定。同时，专项拨款的使用需要依托高校的教务、科研、人事、规划等职能部门，这就使得院系的经费自主权受到影响。

而中国高校教师的薪酬普遍偏低，这与政府部门对高校预算支出中的人员经费设置“红线”有关，而专项经费中的科研支出又严格限定了劳务费提取比例。

比如，科研经费中的劳务费比例严格限定在10%以内，这对软件开发等对人力资源需求较大的科研项目带来了限制。

这种对高校的财政既控制来源又控制用途的做法，使不少学校陷入“一般性拨款中人员经费不足，专项经费难花”的困局。

2014年以来，清华大学、北京大学和上海进行的“两校一市”高校综合改革试点做了一些探索，目标就是争取更多的办学自主权。

其中，上海高校改革的一项内容就是尝试新的经费拨付形式。2013年，上海市高等教育经常性经费占29%，专项经费占71%。到2014年，上海将市属高校所有用于人财物的经常性经费“打包”给学校，怎么用学校说了算。部分专项经费中，可以有50%用于人力等软件投入。

通过转变高等教育经费投入方式，上海市属高校经常性经费与专项经费投入比例大致由原先的3∶7，变为2014年及以后的7∶3。这意味着，一大半经费不需要经过职能部门处室的关口，直接由政府财政拨给高校，校长们有了花钱的自主权。

教育部在上世纪90年代就要求高校重视本科教育，规定高校要把教授为本科生授课作为一项基本制度，但迄今为止，大部分高校依然重学术研究、轻教学。在教师眼里，课题、经费、论文的重要性，远高于给学生上课的重要性，这与学校行政职能部门制定的考核、评价、晋升教师的标准密切相关。

2014年开始，上海市选取8所高校，把教授、副教授讲授本科生课程作为强制性要求，市教委以教师人数为依据下拨激励经费。为了缓解高校教师整体薪酬偏低的现状，人均增加3万元左右的教学津贴，并将该专项津贴逐步纳入常规薪酬。

但这项着眼于打通生均公用经费和专项经费、增加教师队伍建设经费的措施，仍遭遇了现行政策壁垒。受与编制相关的社保政策等限定，上海几所高校的教师薪酬普涨3万元并没有实现。“无论综改还是‘双一流，遭遇的主要都是人事和财务的障碍，而非教育、科技政策的障碍。”杨颉说。

下放高校的办学自主权，在现实中还处处遭遇按编制管理的事业单位身份的制约。

杨颉质疑，公立大学都是全额拨款事业单位，按照规定科研经费不能够提成，也没人评估办学成本，1.2万元生均拨款够培养一个大学生吗？有人会问，高校为什么还要额外有绩效要求？怎么给办学自主权？此外科研经费全部是竞争性经费，按国有资产来管理，收益上交，那么学校为什么要做？积极性在哪里？

最近的两则消息似乎释放出一些变化的信号。

7月底，人社部称正研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法；即取消事业单位编制，但保留事业单位性质，由财政进行差额拨款，同时实行全员合同聘任制。

国务院办公厅也印发文件，提出要取消中央财政科研项目中绩效支出比例限制，明确劳务费开支范围，不设比例限制，同时，科研人员的年度剩余资金可结转下年使用。文件要求在中央高校和科研院所之外，各地区各部门也参照落实。