国家福利承诺与集体消费演变的逻辑——一个托克维尔的分析框架

王宁

主持人：王宁



国家福利承诺与集体消费演变的逻辑
——一个托克维尔的分析框架

王宁

主持人：王宁

［主持人语］过去的几十年期间，在消费社会学领域占据主导地位的研究范式是波德里亚的符号范式、布迪厄的文化资本与趣味区隔范式、坎贝尔的浪漫主义范式。在这些范式中，消费者是具有自主性和能动性的。但是，随着新自由主义的国家政策所导致的社会分化和社会不平等加剧，人们看到了国家政策和制度安排的重要性，看到了国家所制定的政策和所做出的制度安排对人们的消费生活发挥着重要作用。在这样的背景下，新的研究范式在消费社会学领域出现，那就是在消费社会学研究中，学者们重新找回国家，从国家、政治与政策的视角出发，分析消费的制度和政策框架如何形塑消费模式以及消费者行为。顺应这种范式转型，本专栏推出四篇文章。它们从国家、政治和政策的角度出发，分析消费的结构层面的属性。这样一种范式，也可以称之为“制度嵌入性”范式。

［提 要］从托克维尔的分析框架出发，可以分析出国家在集体消费制度安排背后的价值偏好的演变及其规律；从国家的福利承诺水平与国家财力资源匹配与否的角度，可以看出国家在不同时期采纳不同的福利制度的原因及后果。建国以来，中国在城镇的福利制度安排上，经历了从“资源失配”到“福利失配”的转变。这一转变显示了国家价值偏好的转变。这一价值偏好的转变既与国家的合法性类型的变化有关，也与国家兑现承诺的资源多寡有关。

［关键词］福利 承诺 集体消费 平等 自由

一、问题的缘起

有关消费的具体制度很多，其中有两类是最主要的：集体消费制度和私人消费制度。在某种意义上，消费制度就是集体消费制度和私人消费制度的组合。虽然它们都是消费制度，但集体消费和私人消费分属于不同的领域。虽然在实行计划经济体制的国家，集体消费和私人消费均属于再分配领域，但是，在实行市场经济的国家，集体消费属于再分配领域，而私人消费则属于与初次分配领域（或市场领域）相联系的私人生活领域。

从某个角度看，不论是在计划经济体制国家，还是在市场经济体制国家，集体消费和私人消费的制度安排，都受到两个最基本的价值原则的影响——平等与自由。实行计划经济体制的国家，主要是围绕平等的原则来安排集体消费和私人消费的制度。实行市场经济的国家，在集体消费领域（再分配）领域围绕平等的原则来做出制度安排，而在私人消费领域则围绕自由的原则来做出制度安排。很显然，国家在消费制度的安排上，受到国家所尊崇的价值原则的支配。国家选择何种消费制度，受到其所尊崇的价值原则的决定。而依据价值原则所做出的消费制度安排，构成居民消费行为的制度约束。居民的消费行为在表面层次上，是嵌入在消费制度的框架中，在深层次上，则嵌入在国家的价值偏好中。

从平等与自由的价值偏好来分析一个国家的制度选择，是法国政治社会学家托克维尔的贡献。按照托克维尔的说法①，尽管平等和自由在理论上可以是统一的，但它们之间客观上存在张力，并因此构成国家的价值偏好的两级。因此，国家在制度安排上所体现的价值原则，常常是偏于其中的一个：或者偏于平等，或者偏于自由，而不大可能让平等和自由处于完美统一的状态。以美国和法国为例，支配法国制度选择的价值偏好是平等，而支配美国制度选择的价值偏好是自由。以平等之名从事制度安排，可能导致自由的丧失；而以自由之名做出制度安排，可能导致平等的减少。

从平等与自由的价值偏好来分析制度选择的方法，也被吴忠明用于分析中国改革开放前后的政策实践或制度安排。他认为，改革开放前的30年是“平等相对有余而自由明显不足”，而改革开放后的30年则是“自由相对有余而平等相对不足”②。但是，为什么在制度安排上，改革开放前国家的价值偏好是平等，而改革开放后国家的价值偏好是自由？导致这一转变的原因是什么？自由与平等又如何与改革开放前后的消费制度安排发生联系？这些问题还未得到有效解决。本文的目的，就在于从社会学视角，分析国家在福利（集体消费）制度选择上的价值偏好的根源及其转变的逻辑。

从上个世纪五十年代以来，中国在城市的消费制度的安排上，不论是集体消费制度，还是私人消费制度，都出现了巨大的转变。改革开放前，在集体消费制度安排上，中国缺乏足够的资源，却在城镇实行了较为普遍的福利制度。与之相对，在私人消费制度安排上，则对城镇居民采取了高度干预，即抑制居民消费需求的政策。改革开放后，尤其是到了上个世纪九十年代末，随着国家的财政收入的不断提高，国家所掌控的物质资源愈来愈充裕的条件下，在集体消费的制度安排上，国家却反而采取了“卸包袱”的政策。与之相对，在私人消费领域，国家则采取了干预最小化的政策。

本文认为，改革开放前后，国家在消费领域的制度安排与价值偏好具有内在的联系。就集体消费的制度安排来说，在改革开放前，支配国家的制度安排的价值偏好主要是平等，而在改革开放后，国家在这一领域逐步放弃了平等的价值偏好。在私人消费的制度安排上，在改革开放前，支配国家的制度安排的价值偏好则是限制居民的自由，而在改革开放后，国家在私人消费制度安排上的价值偏好转向了给予居民以自由。限于篇幅的限制，本文只讨论国家在福利（集体消费）制度的安排上的价值偏好对集体消费模式的影响。至于国家在私人消费制度的安排上的价值偏好对私人消费模式的影响，则留待以后分析。本文所要回答的问题是，为什么国家在福利（集体）消费制度的安排上会发生价值偏好这种转变？导致这种转变的根源和逻辑是什么？

本文对福利体系的分类依据是“国家的福利承诺水平与其所握有的财力资源是否匹配”。但仅仅从国家的财力资源与国家的福利承诺水平的关系，很难解释中国何以在计划经济时期实行“高”福利承诺，以及何以在上个世纪九十年代末以后实行“低”福利承诺。在这里，所谓福利的“高”或“低”，都是在相对的意义上说的。例如，中国在计划经济时期的所谓“高”福利，相对于西方的高福利，无疑处于较低的水平，但相对于当时国家所握有的财力来说，中国在计划经济时期为城镇居民所供给的福利，可以说是相对较高的。我们说当下中国的“低”福利，至少在某些方面，其水平并不低于计划经济时期的福利水平，但相对于国家所握有的财力来说的，却是相对较低的。

既然福利制度的安排难以从国家的财力资源的角度来解释，那么，福利制度的安排必定另有原因。这个原因，就是支配国家进行制度安排背后的价值偏好。可见，文化，而不是经济，构成中国城镇的福利消费（或集体消费）制度安排的主要根源。本文将揭示，平等或自由构成国家进行福利消费制度安排的最基本的价值依据。过去六十多年来中国城镇的集体消费模式的变化，就是随着国家在平等与自由的价值偏好上的变化而变化的。

二、福利消费模式的分类：国家福利承诺水平与财力资源的匹配或失配

从正式制度的角度看，影响一国的制度安排的最重要的因素之一，是国家的价值偏好。它在一定程度上影响着现存制度是否维持，也影响着新的制度是否出台。价值偏好不同，决定了国家所确立的一些目标也不同。不仅如此，价值偏好还决定了资源的配置。一旦国家确立了某些优先目标，就会把财力资源优先向这些目标倾斜。但是，在资源匮乏的条件下，有限的资源向某些目标的倾斜，必然导致配置给其他领域的资源减少，并进而影响系统的整体效率。这种状况持续了一定周期，就会导致国家价值偏好的转换。在这里，价值偏好属于制度安排上的文化方面的原因，而资源配置属于制度运行中的经济方面的原因。正是文化与经济的互动，导致集体消费制度的变迁。

价值偏好对集体消费制度的影响，常常体现为试图获取执政权的政党的福利承诺。不论是哪一种体制的国家，政党都会做出福利承诺。福利承诺既可以是延续过去的福利，也可以是削减过去的福利，还可以是在过去的福利基础上增加新的福利。就西方国家来说，执政党的福利承诺多了，往往意味着居民的税负增多了，国家在居民的某些领域的自由承诺便常常会相应降低。反之亦然。

政党的福利承诺的高低，既可以从国际比较的角度来测量，也可以从它与国家财力资源的匹配度来测量。就前者来说，福利承诺的高低，可以从与世界各国的比较中，得出一个高低排序，位于高排序位置的承诺，属于高承诺；位于低排序位置的，属于低承诺。就后者来说，高于国家财力资源所能负担的福利承诺水平，属于高承诺。低于国家财力资源所能支撑的福利承诺水平，属于低承诺。在本文中，福利承诺水平的高低评价标准，主要是后者。

根据秦晖的观点，国家应在权力和责任上取得平衡。有某种权力，意味着具有某种资源，就应承担对应的责任。秦晖提供了一个分析国家的执政行为的理论框架。按照这个框架，国家的责任履行（包括福利供给）与其握有的资源（主要是财政收入）之间，有一个是否相互匹配的问题③。从逻辑上说，二者之间既有可能匹配，也有可能不匹配。因此，福利承诺与财力资源之间存在两种类型：匹配型和失配型。而匹配型和失配型各自可以进一步区分为两种类型。就匹配型来说，福利承诺与财力资源存在着是在高位匹配还是在低位匹配的问题。就失配型来说，福利承诺与财政资源之间，存在一个“谁配不上谁”的问题。如果财力资源配不上福利承诺，那么，这种情形就是“资源失配”。如果福利承诺配不上财力资源所能支撑的水平，那么，这种情形就是“福利失配”。综上所述，从理想类型的角度看，福利承诺与财力资源之间的组合模式，存在四个类型：高位匹配模式、低位匹配模式、资源失配模式、福利失配模式（见图1）。

图1：福利承诺水平与财力资源的匹配或失配模式

通常来说，福利承诺水平与财力资源之间的组合模式，与执政党的执政权获取制度密切相关。此外，它还同社会阶层结构有内在的联系。在西方的体制中，一个政党取得执政权，靠的是其执政理念得到多数选民的认同。各个政党在竞选过程中所提出的福利承诺，往往必须与所能获得的财力资源相匹配。过高的福利承诺，意味着过高的税收，意味着失去中高收入阶层选民的支持。但过低的福利承诺，虽然意味着纳税人税负减轻，但意味着中低收入阶层选民的流失。为了获得执政的机会，就要赢得多数选民的支持，为此，政党参与竞选时，既不能让福利承诺太低，也不能让福利承诺太高。这种情况，决定了各个参与竞选的政党所提出的执政理念，必须具有多数纳税人的纳税意愿为基础。换言之，参与政治竞争的政党的执政理念，必须与其所能获得的财力资源相匹配。这种情形，就是执政党的福利承诺与财力资源的匹配型组合模式。

福利承诺与财力资源的匹配体现为三种不同的情形：第一，在人均收入较高的国家，由于税收资源丰裕，参与竞选的政党有足够的资源维持高福利承诺（或增加新的福利承诺），这就是“高位匹配”，即政党的“高福利承诺”与“财力资源充裕”的匹配（图1：象限1）。第二，但是，在人均收入高的国家，政党也有可能做出“低福利承诺”或“削减福利的承诺”，因为这些政党试图以自由原则来替换平等原则。虽然减少了福利，但与此同时减低了居民的税负，增加了居民的自由。这种情形，属于主动性的“低位匹配”（政府主动减少税收资源）（图1：象限4）。第三，在人均收入较低的国家，由于税收资源不丰裕，无以支撑过高的福利承诺，参与政治竞选的政党通常不敢提出过高的福利承诺，这属于被动性的“低位匹配”（图1：象限4）。

但是，在特定条件下，福利承诺与财力资源的“低位匹配”有可能让位于“失配”模式。在中低收入阶层占据人口多数的收入分配结构中，自由民主体制中的政党亦有可能做出与财力资源不相匹配的福利承诺。由于中低收入阶层成员所缴纳的税负低，或者甚至不缴纳税，福利为这些阶层带来净收入，他们往往倾向于把选票投给高福利承诺的政党。为了赢得选举的胜利，政党往往会做出高于所能获得的财政资源的福利承诺。执政之后，这些政党由于缺乏足够税源，原先做出的福利承诺，往往难以兑现，或者一时兑现了，也难以持续。这一事实从反面说明，即使是在自由民主的体制中，福利承诺与财力资源之间要达到匹配，需要特定的社会阶层结构作为其社会基础，即：中产阶层人数占据人口的多数。只有在中产阶层占据人口多数的收入分配结构中，执政理念与执政资源才更有可能趋于一致或匹配。

与选举型政党的福利承诺的形成模式不同，革命型政党所提出的福利承诺，往往具有拔高其福利承诺的倾向。之所以如此，是因为革命党一开始不是执政党，它所面临的最大困难，是缺乏税收资源，因为税收垄断权掌握在它所要推翻的政府那里。但是，革命必须以一定的资源为基础。没有资源，就无从开展革命。面临这种资源匮乏的情况，革命党必须进行社会动员，并凭借社会动员的方式获得资源。而社会动员的对象，往往是占据人口多数的中低收入阶层，而不是中高收入阶层，因为前者具有改变现状的动机，而后者则是既得利益阶层，是现有体制的维护者。要在资源缺乏的条件下对中低收入阶层有效地进行社会动员，革命党只能借助承诺，即借助符号资源、预期资源或“承诺性回报”来进行社会动员。这种情形，就会导致革命党对中低收入阶层做出相对较高的政治承诺，包括较高的福利承诺或平等承诺。革命党在取得政权以后，就面临兑现高承诺的压力。如果成为执政党的革命党缺乏足够的资源来兑现早先的全部承诺，那么，它就只能选择性地在某些方面（有显示度的方面）兑现当初的“高”承诺，但与此同时在其他方面不断压低承诺，以此来弥补因兑现某些方面的高承诺而引起的资源赤字。超出了财力资源所能支撑的福利承诺水平，就属于“资源失配”（图1：象限2）。与之相对应，为了兑现当初的“高”福利承诺，国家往往必须挤压私人领域的消费（如：实行低工资政策）。

福利承诺与财力资源的不匹配的另外一种体现是“福利失配”（图1：象限3）。它指的是随着财力资源的增加，国家不但没有在福利领域延续原先的高承诺，反而放弃原先的高承诺，或压低承诺水平。而相对于压低了的福利承诺水平而多出来的财力资源，则被挪用于其它方面，如交通公共基础设施的建设或其他经济建设项目。

三、“资源失配”：“高”福利承诺的兑现压力

从当代中国城镇社会的现实来看，福利承诺与财力资源之间的组合模式，大致属于失配模式。而失配模式先后出现两种类型：第一种是资源失配模式，第二种是福利失配模式。为什么中国会出现失配模式而不是匹配模式？为什么中国会从第一种失配模式（资源失配）转向第二种失配模式（福利失配）？其背后的逻辑是什么？这正是接下来的篇幅所要回答的问题。

中国共产党是通过长期的革命斗争过程而获得执政权的。革命的成功，很大程度上归功于中国社会的阶层结构。在当时的中国，下层阶级（工人阶级和农民阶级）占据人口的大多数。这个阶层构成中国共产党的阶级基础。由工人和农民所构成的下层阶级有两个特点。第一，贫困。因其贫困，才具有改变现状、支持革命的动机，也才能成为共产党所依赖的阶级基础。但其个体成员为支援革命所能提供的物质资源有限。第二，人数众多。这不但为革命所需要依赖的军队以及后勤保障提供了源源不断的人力资源，而且弥补了人均物质支持有限的局限性。尽管下层阶层成员人均所能提供的物质资源有限，但借助人口总量的规模，有限的人均资源汇集起来后，也足以成为革命时期支援中国共产党及其所领导的军队的物质基础。

既然中国共产党所依赖的社会基础是贫困但人数众多的工农阶层，这就意味着革命的成功，很大程度上取决于对工农的广泛社会动员。由于全国性的优质税收垄断权（城市税收）在国民党政府手里，共产党只能通过政治承诺对工农进行动员。这种政治承诺，类似于工农的预期收益。只有让工农的预期收益足够大，才能调动工农支持革命的积极性。事实上，中国共产党对工农做出了很高的政治承诺。那么，党为什么会对工农做出高承诺呢？

这一高政治承诺，是出于中国共产党的建党理念。中国共产党自成立起，就以马克思列宁主义作为自己的思想基础。这一思想的核心，就是把工农阶级的悲惨状况归因于阶级剥削和压迫，因此，要把工农从悲惨状况中解救出来，就必须消灭剥削和压迫，铲除私有制，建立公有制，建立人人平等、劳动人民当家作主的社会。在这一理论中，工农将从被剥削、被压迫的不平等状态中解放出来，获得前所未有的平等和“主人翁”地位。这一理论，不但成为党的指导思想，而且成为其随后的执政理念。党正是根据这一理论对工农做出政治承诺。

尽管党对工农的政治承诺是出于党的意识形态的内在要求，但它客观上达到了社会动员的效果，迎合了工农希望改变自己命运的社会需求。因此，它反过来也成为党的一个社会动员的工具或手段。这一承诺的核心，在于工农的经济、社会和政治地位的上升。在农村，党先是在革命战争年代对农民阶级做出了“土地承诺”，通过土地改革让贫农和雇农获得土地；然后，在上个世纪五十年代后期的农村人民公社运动中，党对农民做出了“跑步进入共产主义”的承诺。在城镇，党对工人阶级做出了“福利承诺”，包括就业保障、工伤保险、医疗保障、住房福利、教育福利等等。随着五十年代后期对农业、手工业和工商业的社会主义改造的完成，这些对工人的福利承诺或平等承诺开始得到一一兑现。

就城镇社会而言，福利承诺的兑现，是出于意识形态的需要，也是用以体现社会主义制度优越性，以及社会主义社会人人平等的证据。但是，相对于当时党和国家所握有的有限的财力资源来说，这种福利承诺算是相对比较高的一种承诺。这种高福利承诺的兑现，事实上是国家财政的一种高额支付，因为它耗去国家财力资源的颇大一个比例。然而，这种福利兑现是刚性的，因为它是维系和建构党和国家的意识形态性的合法性的内在要求。然而，在建国以后，中国依然是一个农业国，工业基础薄弱，经济落后，因此，党和国家所握有的财力资源总量是有限的。在这种条件下在城镇社会实行“高”福利政策，主要是出于维护党和国家的意识形态性的合法性的需要。

要兑现福利承诺，就要发展生产力，因为福利承诺的兑现需要经济基础。因此，党和国家不但在城镇社会做出了“高”福利承诺，而且也做出了工业化承诺。与工业化承诺相联系，中央在经济制度的安排上，贯彻了“赶超”理念，即：社会主义制度具有比资本主义更高的社会生产力，因为社会主义具有优越性，其优越性也会体现在劳动生产率上，因此，落后国家实行社会主义可以在经济上很快赶超资本主义。而要在一个工业基础薄弱的农业国实行“赶超”战略，就必须实行重工业优先发展的战略，因为重工业是轻工业和农业发展的物质基础④⑤。从表面上看，“高”福利承诺与工业化承诺似乎是不相关的，但它们有着内在的联系。高福利承诺的兑现是体现社会主义优越性、彰显“人民翻身做主”的证据，而工业化承诺的兑现则为高福利承诺的兑现提供强大的经济基础。二者一体两面，缺一不可。

高福利兑现需要高额财力支持。以重工业优先发展为导向的工业化承诺的兑现，也需要高额财力扶持。正如周恩来所说的，重工业是需要耗费大量财政资源的，而这种财政扶持性支出，是刚性的，不但是一种应急性需要（朝鲜战争后中国面临帝国主义的封锁），也是出于马列主义政治经济学理论的内在要求。这种工业化承诺兑现的刚性财政支出，与高福利承诺兑现所造成的刚性财政支出一道，成为双重刚性财政支出。

在财力资源有限的条件下，国家选择在工业化还没有实现之前，就兑现高福利承诺，这使得高福利承诺的兑现，不但缺乏应有的经济基础，而且加剧了财政紧张状况。很显然，在财力资源有限的条件下同时兑现高福利承诺和工业化承诺，会对其他方面的财力支出造成挤压。一方面，高福利承诺的兑现所形成的刚性财政支出对城镇职工的工资水平造成挤压，导致低工资政策的出台：鉴于财力资源有限的原因，国家在城镇社会实行了低工资政策。用周恩来的话说，就是“三个人的饭，五个人吃”⑥。而且这一政策实行了很长时间。另一方面，重工业优先发展战略所造成的刚性财政扶持政策则导致国家对农业和轻工业投入的挤压。而农业和轻工业属于消费品产业。消费品产业被限制，意味着消费品供给的短缺，从而也就限制了居民的消费选择权。可见，“高”福利承诺的兑现，既是对城镇职工低工资水平的一种补偿，又意味着要以压低城镇职工的私人消费水平为代价。

除了对私人消费水平的挤压，“高”福利承诺的兑现还对居民在某些方面的自由造成挤压。在某种意义上，“高”福利承诺就是有关“平等”的承诺，因为它是脱胎于社会主义的意识形态其中的一个观念，就是人人平等，社会福利与社会保障则是体现社会主义平等的一个制度性保障。但这种平等观念的兑现，却在某种程度上对居民的某些方面的自由造成挤压，因为为了兑现社会主义的平等观念（福利是平等的一个集中体现），党和国家建立了全能型体制。第一，为了在财力资源有限的条件下确保“高”福利承诺和工业化承诺的兑现能力，提高中央的资源动员能力，党和国家强化了资源的集中度。随着1956年国家对农业、手工业和工商业的社会主义改造的完成，私有制被消灭，“全民所有制”和集体所有制占据绝对地位，国家建立了高度集中的指令性经济系统，在这种情况下，个人不允许有经商、创业、拥有私有财产的经济自由。

第二，为了在有限的财力资源的条件下兑现“高”福利承诺，国家在城镇社会实行低工资政策。为了配合低工资政策的实现，同时也让城镇居民在粮食短缺的条件下平等地获得粮食等基本消费品，国家实行了“统购统销”政策。通过“统购统销”的政策，不但加强中央对粮油等战略资源的控制，而且让国家获得对农民生产的粮油等基本消费品的行政定价权，通过压低农产品价格的办法，配合城镇职工低工资政策的实现，并使得实行城镇职工低工资政策的一部分成本，被转嫁给农民⑦。但与此相伴的后果是，国家通过“统购统销”政策消灭了消费品供给的自由市场，居民无法获得消费选择自由。不仅如此，为了配合“抑制消费”的政策，国家通过提倡“艰苦朴素”的观念，把追求消费享乐、消费趣味和消费风格的行为加以污名化，限制居民的消费表达自由。

第三，由于财力资源的有限，国家只能在城镇社会兑现“高”福利承诺，因为它缺乏在农村实行高福利的资源。这种城乡福利差异必然导致乡村人口向城镇的迁移。为了限制农村人口到城镇来竞争就业机会和福利待遇，国家出台了户籍政策，并借此限制了居民的迁徙自由。国家不但禁止农村居民向城里自由迁移，而且也严格限制城市居民向其他城市自由迁移。与此同时，居民向国外的迁移也受到重重约束。

第四，国家通过全民所有制和集体所有制，实行产权和劳动分配权的平等。但是，这种平等对于职工的劳动积极性的边际激励作用是递减的。要调动劳动者的积极性，必须要借助物质激励。但由于“高”福利承诺兑现和工业化承诺兑现所造成的双重刚性支出，国家无力凭借经济刺激的办法来对职工的劳动动机进行激励。同时，由于经济激励会导致收入差异，违背平等的原则，也与党的意识形态相冲突。因此，职工的劳动激励，主要依赖精神激励。为了在低工资政策下充分调动职工的劳动积极性，国家推行了思想政治教育工作制度，灌输“职工为自己劳动”的“主人翁”观念，并实行思想一律化的政策。而思想一律化的结果，是限制了居民的观念创新的自由。

自由、尤其是经济自由的被遏制，必然导致经济活力的被遏制。计划体制限制了居民的经济自由，消费品的计划供应和垄断性国营商店导致居民缺乏消费选择自由，就业分配制度和单位制度限制了劳动力的择业自由，户籍制度禁止了人口的迁徙自由，思想一律化制度束缚了居民的观念创新的自由。这一切，使得各种生产要素无法以最高效的方式得以流动和组合。而经济活力的下降，必然影响国家在“高”福利承诺上的持续兑现能力。

国家试图通过充分调动劳动者积极性的办法来提高生产效率。在“八大”前后，奖金激励还允许存在。“四清运动”之后，物质激励成为禁忌。在物质激励成为禁忌的情况下，只有精神激励可资利用。而精神激励的主要话语元素，就是“平等”、“福利”、“主人翁”等。而这些因素，均是“社会主义优越性”和“劳动人民翻身做主”的证明。但是，由于经济活力的缺乏，党和国家难于获得可持续的财力资源来确保“高”福利承诺的兑现。一方面，由于缺乏可持续的财力资源作为支撑，“高”福利承诺的兑现逐步出现危机。最典型的危机，体现在住房福利上，因为住房是福利支出中成本最大的支出，而且是每家每户都需要的，不像医疗是一种概率性的需要。由于福利住房的供给成本高昂，而可用于住房建造的财力资源却有限，无法充分满足职工的需要。于是，单位职工需要通过等候来获得住房的时间越来越长，而且即使等到了，住房的面积也越来越小。到了上世纪七十年代，随着人口爆炸期出生的人到了结婚的周期，住房危机进一步深化。

另一方面，短缺不但体现在福利（如住房）领域，而且更主要体现在私人消费领域。为了在短缺条件下获得短缺的消费品，权力和关系开始渗透到福利和消费品的摄取领域。在上个世纪七十年代，“走后面”之风在城镇社会蔓延，长期以来党所引以为自豪的“平等”，被“不正之风”所瓦解。不仅如此，长期贫困的现实，使得平等变成贫穷的平等，即“大家一样穷”。这种普遍贫穷也成为社会主义优越性话语的解构力量，并被邓小平所诟病。他说：“贫穷不是社会主义，发展太慢也不是社会主义。否则社会主义有什么优越性呢？”“国家这么大，这么穷，不努力发展生产，日子怎么过？我们人民的生活如此困难，怎么体现出社会主义的优越性？”⑧。

福利兑现危机、平等失却危机以及消费品供应短缺危机，在一定程度上削弱了传统的思想政治教育及其精神激励的效力。在物质激励成为禁忌，精神激励又失效的情况下，城镇职工的劳动积极性的调动，构成一个问题。在广东，不少人采取偷渡的方式，到香港寻求生存机会。而那些不愿偷渡到境外的城镇职工，也开始消极怠工⑨。在这种条件下，原先用来证明社会主义优越性的就业保障，反过来成为保护劳动者“惰性”或“软抵抗”的“护身符”。而社会主义分配领域的平等观念，也在实践中被演绎成“干多干少一个样”的平均主义。它导致那些多劳而未多得的职工的相对剥夺感，从而挫伤了他们的劳动积极性。城镇职工的劳动积极性的下降，进一步加剧了消费品短缺以及国家用以兑现福利承诺所需要的财力资源的匮乏，从而引发了福利兑现危机和平等失却危机。而福利兑现危机和平等失却危机又反过来促使劳动者积极性进一步下降。福利兑现危机、平等失却危机与消费品短缺危机和劳动者惰性之间，陷入了恶性循环。可以说，到了“文革”的后期，国家所依赖的财力资源已经难以充分支撑“高”福利承诺。

四、“福利失配”：告别“高”福利承诺

“资源失配”所导致的福利兑现危机，源于国家的福利承诺大大高于实际可得的财力资源所能支撑的水平。“资源失配”的制度安排源于国家的浪漫主义逻辑。而“高”福利承诺的兑现危机，促使国家在改革开放以后逐步告别在福利问题上所持有的浪漫主义情怀，转而遵循实用主义或工具理性的逻辑。从逻辑上说，要摆脱“资源失配”所导致的福利兑现危机，只能从两个方面着手：一方面，想方设法增加国家的财力资源；另一方面，降低福利承诺。前一方面的措施起源于上世纪八十年代。后一方面的措施则始于上个世纪九十年代末期的福利体制改革。

始于上个世纪七十年代末的、由邓小平所主持的经济改革，在于借助经济自由的手段，提高经济活力，并借此提高国家财政资源的吸取能力。上个世纪八十年代的经济改革的一个基本特点是分权或国家放松管制。在推行改革的国家领导人眼里，计划体制导致贫穷的原因之一，在于国家限制了居民和企业的经济自由，扼杀了经济的活力。改革的途径，就在于逐步放松国家的集权管制，实行渐进的经济自由化政策。渐进的经济自由化率先从农村开始，体现为“家庭联产承包责任制”。此后，经济自由化体现为三个层面的分权，即：中央对地方分权，国家对企业分权（如：“利改税”），企业对职工分权。渐进的经济自由化不但体现在“对内搞活”，而且也体现在“对外开放”。“对内搞活”的实质就是赋予居民以经济自由。国家允许居民自主经商创业，导致上世纪八十年代涌现大量的“个体户”。过去被当作“投机倒把”的经济活动，也获得了正当性，从而导致商品流通速度大大增加，经济活力大大增加，相应地，国家的财政资源的来源也大大增加。“对外开放”的实质就是让中国经济逐步融入国际社会的自由经济体系。国家逐步允许外商外资进入中国沿海地区（随后又扩大到内地地区），并放松对劳动力迁移和流动的限制，促成劳动力等生产要素在空间上的重新配置（即与进入沿海的外资结合）。

既然在“资源失配”时期“平等”往往被演绎成平均主义，而平均主义是劳动者缺乏积极性的一个根源，那么，它也成为改革所要革除的对象。国家在城市推行了分配制度的改革，实行“按劳分配、多劳多得”、“奖金不封顶”、“厂长承包制”等一系列物质激励的改革措施，并用以替代以往部分失效的精神激励。国家还逐步推进了劳动力商品化的改革，打破“铁饭碗”制度，实行劳企双方双向选择的制度。在职工的终身就业保障（“铁饭碗”）被打破的同时，职工也获得了择业自由。择业自由同时意味着择业竞争压力，导致职工不断努力，以提高择业竞争力。与此同时，劳动力逐步获得迁徙和流动自由。随着劳动力商品化和市场化的进一步落实，劳动者择业空间和创业空间扩大。各种生产要素也得以高速流动，寻找更有利的组合空间。

上世纪八十年代的经济改革，从制度安排的层面来说，在于用“自由”价值替换“平等”价值。缺乏物质基础的平等，不但具有脆弱性，而且由于在实践中被演绎成平均主义，反而在一定程度上成为导致普遍贫穷的原因之一。因此，这种平等，就只是一种形式的、机械的、有限的平等，而不是实质的平等，因为在普遍的贫穷面前，权力和靠近资源掌控者的人，开始寻求特权，或借助与权力的关系，来获取高于普通市民的特殊福利和物质待遇。于是，平等走向了其反面，变成了不平等。

当国家赋予居民的经济自由能够带来更多的物质收益，居民并不留念这种形式上的平等。国家所给予居民的经济自由尽管有限，却迅速让居民获得了攫取经济利益和增加财富的机会。居民对更高的生活水平的期待被唤起。在这种生活水平期待面前，与过去的形式的平等相联系的低水平福利和低工资水平的就业保障，反而显得不那么重要。经济自由让人们获得了前所未有的生活机遇。而居民自主性的激活，必然导致居民之间的分化。在上世纪八十年代，一部分体制外的居民（“个体户”）开始获得比体制内的职工更高的收入。经济自由不但带来了财富效应，而且带来了社会分化。

上个世纪八十年代的经济改革为中国带来了经济活力，但国家并没有触动计划经济时期建立起来的福利体制。对福利体制的改革，发生于九十年代后期。国家在这个时期对福利体制的改革，乃是对过去的“高”福利承诺的一种理性的反弹和修正。对“高”福利承诺所带来的各种负面后果的诟病，早在八十年代就开始了。但国家直到九十年代末期才开始对福利体制进行大刀阔斧的改革。这一福利制度改革，把国家所推崇的“自由”的价值偏好从经济领域扩大到了福利领域。在一定程度上，国家之所以推崇“自由”的价值，是因为“自由”的另一面是国家“责任”的减少。居民在获得更多“自由”的时候，必须承接本应由国家承担的一部分责任。当国家把经济增长当作自身合法性的主要来源的时候，它就实现了合法性类型的转换，即从过去那种意识形态性合法性转向了“绩效合法性”⑩。从这个角度看，国家把社会福利上的财政支出看成了“财政负担”，因为它与国家的经济绩效的逻辑是相悖的。因此，九十年代后期国家对福利体制所做的新自由主义式的改革，就是要减轻这一“财政负担”。于是，国家改变了对城镇居民的福利承诺水平，从“高”福利承诺转变为“低”福利承诺。尽管随着经济体制的改革，国家的财力资源在增长，但国家却不愿再背起兑现“高”福利承诺的“财政负担”。反过来，国家借福利体制的改革，减少自己在社会福利领域的财政投入比例。如果说在八十年代，国家用“自由”替换“平等”主要是集中在经济领域，那么，到了九十年代，这一价值偏好的替换就从经济领域扩大到了福利领域。通过这种福利改革，福利领域不但不再构成国家的“财政负担”，而且纳入了经济增长的效率逻辑。例如，住房、教育、医疗体制的改革，导致居民在福利领域的消费支出扩大，从而扩大了市场消费需求，促进了经济增长。

上个世纪九十年代后期这种在一定程度上把市场的逻辑扩大到福利领域的做法，加剧了社会不平等。国家之所以放弃“高”福利承诺，容忍不平等的存在，在于它找到了经济自由的筹码。居民一旦有了经济自由，就会形成对收入增长和生活水平提高的期望。这一期望的满足，在一定程度上成为国家在改革开放时期的合法性来源（“绩效合法性”）。于是，为了满足居民对生活水平不断提升的期望，国家奉行了“发展是硬道理”的发展战略。同时，福利改革本身也要求经济不断增长，因为福利改革在一定程度上增加了个体或家庭在应对疾病等不确定风险上的个人责任。这个过程可以称为“集体消费的私民化”⑪。只有让居民的收入随着经济增长而不断增加，他们应对风险的能力才更有保障；一旦经济发展停滞，居民收入减少或失业，他们用以防御风险的私人资源就会减少。一旦发生不测，居民将无力充分应对，他们的脆弱性也就会充分暴露。因此，从国家的“自由”的价值偏好（它导致国家在福利领域的部分“卸责”），演绎出增长主义的发展战略。一旦经济增速下降，国家就会千方百计“保增长”。可以说，国家在放弃了“高”福利承诺的同时，却又陷入“高增长”承诺。

国家从“自由”的价值偏好走向在福利领域的部分“卸责”，然后又进一步走向增长主义。在一定的意义上，经济增长本身变成了国家的价值目标，因为它事关国家的“绩效合法性”。为了实现这个价值目标，国家在九十年代初就提出了“效率优先，兼顾公平”的口号。这典型地体现了国家用“经济自由”（连同福利领域的部分“卸责”）的价值偏好取代“平等”的价值偏好，因为效率更多地是与“经济自由”联系在一起的，而公平更多地是与“平等”联系在一起的。国家的“效率优先”价值取向，导致收入分配的两极分化，社会不平等扩大。

事实上，国家在实行了多年的经济改革后，具备了履行计划经济时期所做出的“高”福利承诺的财力资源。在具备了财力资源的条件下而拒绝过去那种“高”福利承诺，原因在于国家的合法性类型的转换（从意识形态性合法性转换为“绩效合法性”）以及随之而来的国家价值偏好的转变。这种价值偏好的转换，导致国家所承诺的福利水平，低于其财力资源所能支撑的水平。这种福利承诺水平低于财力资源所能支撑的水平的现象，就是“福利失配”。

为什么会出现“福利失配”的情况呢？在革命时期以及随后的经济建设时期，国家所追求的价值目标是平等。存在于平等背后的精神基础，是浪漫主义和集体主义。这些价值理念占据了精神的高度，成为一种神圣而崇高的情感和动机。但是，改革开放以后，国家用“自由”来替换“平等”的时候，背后的精神基础变了。存在于“自由”的价值偏好背后的精神基础，是理性主义。国家对居民承担的福利责任，应当基于理性和现实的原则，基于财力资源的现实基础，而不是基于浪漫主义的想象。因此，国家应该改变与居民的关系，一方面，给予居民以更多的经济自由，减少国家对居民的经济活动的管制和干预；另一方面，发挥居民的自主性，让居民对自己的事务负担更多的责任，通过福利制度改革减少居民对国家的依赖程度。

福利制度安排背后的平等原则和自由原则的钟摆式运动，构成城市消费模式转变的制度变迁轨迹。支撑计划经济时期国家的“高”福利承诺的价值偏好是平等。而支撑上个世纪九十年代后期国家放弃“高”福利承诺的价值偏好是“自由”以及与之相关联的“效率”。它导致国家从九十年代末期开始在福利领域进行部分的“卸责”。从平等主义导向的福利制度安排到新自由主义导向的福利制度安排的转变，意味着居民的集体消费模式的转变。在平等主义原则主导的时代，城镇居民享有广泛覆盖的“高”福利，配以低工资和选择自由的缺乏。在新自由主义原则所影响的时代，城镇居民享有更高的收入和更多的消费选择自由，但同时要在社会保障领域承担更多的私人责任。

五、结论与讨论

中国在过去六十多年中的福利制度（集体消费制度）安排及其转型，有着清晰的轨迹。前三十年，国家在福利制度安排上的价值偏好是平等。这一价值偏好的根源在于党的社会阶层基础及其意识形态性合法性。由于中国是一个农业国，经济落后，中产阶层规模很小。在人口结构中，贫困的农民阶层和工人阶层占据大多数，而贫困的农民和富裕的地主之间，以及贫困的工人与资本家之间，收入分配出现了两级分化。在这样的国度，平等的价值原则有着广泛的社会基础。用“消灭剥削和压迫”、“实现人人平等”的理念来对贫困的工农进行社会动员，就具有很大的社会市场。不仅如此，这种平等理念构成工农支持中国共产党的重要原因，因此，它成为党的合法性的一个来源。这种以意识形态的理念为来源的合法性，就是意识形态性的合法性。

在极度缺乏物质资源（主要是税收资源）的条件下，当党在进行革命的时候，它必须借助“承诺性回报”来对工农进行动员。这一以承诺为媒介的社会动员取得了成功。而党做出的承诺，集中体现为消灭剥削和压迫、劳动人民当家作主的“平等”原则上。而最能集中体现城镇社会的“平等”原则的，就是城镇居民的福利（至于城乡不平等，那是另外一个有待探讨的话题）。于是，党和国家在计划经济时代，实行的是“高”福利承诺。

然而，由于“高”福利承诺和工业化承诺的双重刚性支出，而国家的财力资源有限，导致国家逐步走向资源高度集中的制度安排，并借此在私人领域做出抑制私人消费水平的制度安排，并由此引发一系列的制度配套。这些配套制度中，包括“统购统销”制度、凭票证购买必需品的制度（限制消费选择自由）和户籍制度（限制迁徙自由）。很显然，对平等的追求，导致居民一部分自由的丧失。与此同时，国家依然需要对城镇职工进行社会动员，以便在低工资政策条件下调动他们的劳动积极性。之所以要实行低工资政策，是因为党和国家需要把有限的资源用于“高”福利承诺和工业化承诺的双重兑现上。相应地，物质激励受到约束，职工的劳动积极性的调动，只能更主要地借助精神激励。但是，由于经济自由的丧失，经济缺乏活力，消费品出现短缺。而消费品短缺导致“不正之风”的蔓延，平等原则遭受破坏。在此情况下，国家的精神激励话语逐渐失效。后者加剧了生产效率的下降和国家财力不足的危机。而财力的不足，则导致“高”福利兑现的危机（如住房福利）。这一情形，可以用“资源失配”来形容。可以说，不论是在私人消费领域，还是在集体消费领域，人们都陷入贫困状况。

贫穷导致国家的合法性危机。在邓小平看来，国家如果要重建合法性，必须从摆脱贫穷入手，而不是继续依赖过去那种意识形态性合法性。他认为，贫穷不是社会主义，社会主义不能是贫穷的，否则，就无法证明社会主义的优越性。要重建合法性，就必须大力发展生产力，提高人民群众的生活水平。只要提高人民群众的生活水平，人民群众就会继续拥护党和国家。因此，党和国家这种通过发展经济、改善人民群众生活水平以获取人民群众对党和国家的支持和拥护的现象，就是“绩效合法性”。合法性类型的转换，即从意识形态性合法性转换为绩效合法性，导致国家逐步从“平等”的价值偏好转向了“自由”的价值偏好，因为“平等”无助于实现绩效合法性，而“自由”有助于实现绩效合法性。

在改革初期，国家领导人把生产力不发展（贫穷）的很大一部分原因，归到平均主义。平均主义原则让人们产生了“干多干少一个样”，劳动积极性下降，职工产生了惰性。而平均主义是从“平等”的价值偏好演绎出来的。因此，要体现社会主义的优越性，就要发展生产，调动劳动者积极性，为此就要打破平均主义。由于平均主义源于“平等”观念，因此，“平等”这一价值原则在当时党和政府心目中的地位下降了。

与“平等”价值的地位下降相联系的，是“自由”价值的地位的上升。党和政府认为，要发展经济，就要减少国家对居民的经济自由的限制，打破“鸟笼经济”，对外开放，对内搞活。而“对内搞活”的本质，在于国家在一定程度上还居民以经济自由。而“对外开放”的本质，则在于让中国在一定程度上融入国际社会的自由经济体系。很显然，在经济改革过程中，“自由”逐渐成为党和政府心目中占据主导位置的价值偏好。于是，在经济改革过程中，“平等”的价值偏好逐步让位于“自由”的价值偏好。

经济自由带来居民收入的增加，同时也唤起了居民对未来生活水平提高的期待。由于以“平等”为取向的制度安排导致普遍贫穷，因此，“平等”的价值在居民心目中的位置也下降了。对“平等＝贫穷”的集体记忆，导致居民与国家一样，都发生了价值偏好的转换，即从“平等”的价值偏好转换为“自由”的价值偏好。与此相联系，当国家在上世纪九十年代后期对体现“平等”的福利体系进行新自由主义式的改革的时候，国家并没有遇到来自社会的强烈抵制。

国家在福利体系上的改革，导致国家卸除了在兑现“高”福利承诺上的“财政负担”。国家顺利地实现了从“高”福利承诺向“低”福利承诺的转变。由于“低”福利承诺免除了以往国家在兑现“高”福利承诺上的“财政负担”，使得国家有更多的财力资源用于“稳增长”，实现增长主义的价值目标，提升“绩效合法性”。以“自由”的价值偏好做支撑的新自由主义观念，被贯彻到经济制度与消费制度的安排之中。但是，经济增长所带来的成果并没有在全体社会成员中进行公平的分配。在初次收入分配中，社会出现了两级分化，社会不平等急剧扩大。而福利体制安排中国家从“高”福利承诺向“低”福利承诺的转变，则让这种社会不平等雪上加霜。国家的财力资源在增长，但其投入福利体系中的比例却与国家的财力增长幅度不相匹配。这种情形，可以用“福利失配”来形容。

随着社会不平等的扩大和腐败的蔓延，对许多处于中下和底层的社会阶层成员来说，平等的重要性重新彰显。失意的草根阶层开始怀念失去的平等及其体现平等观念的福利权利，而精英阶层则不满自由仅被限定在经济领域。那些在改革中失意的社会阶层，重新怀有对平等的价值偏好。而那些在改革过程中涌现的“成功”的社会阶层，则依然崇尚自由，并希望自由继续扩大。在“平等”与“自由”的价值偏好上，中国社会出现了阶层分化。这导致社会各阶层之间要在“平等”与“自由”的价值观上达成价值共识的难度加大。因此，要弥合阶层之间的价值缝隙和割裂，社会各阶层的价值共识的形成，必须上升到“公平”与“正义”的价值层面。

①［法］托克维尔：《论美国的民主》（上卷）（下卷），董果良译，北京：商务印书馆，2002年；［法］托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，北京：商务印书馆，2014年。

②吴忠明：《社会公正论》（第二版）（下卷），济南：山东人民出版社，2012年，第389、412页。

③秦晖：《权力、责任与宪政——关于政府“大小”问题的理论与历史考查》，石家庄：《社会科学论坛》，2005年第2期；秦晖：《公共权力、公共责任与限权问责》，长春：《吉林大学社会科学学报》，2006年第3期。

④陈云：《关于第一个五年计划的几点说明》，《陈云文选》（1949 - 1956年），北京：人民出版社，1995年，第241页。

⑤周恩来：《政府工作报告》（1954年9月23日），载《建国以来重要文献选编》第五册，北京：中央文献出版社，1993年，第585～586页。

⑥周恩来：《关于劳动工资和劳保福利政策的意见》（1957年9月26日），载《见过以来重要文献选编》第十册，北京：中央文献出版社，1994年，第574、 586页。

⑦林毅夫、蔡昉、李周：《中国的奇迹：发展战略与经济改革》（增订版），上海：上海人民出版社，1999年。

⑧《邓小平文选》第三卷，北京：人民出版社，1993年，第255页、第10页。

⑨Andrew G. Walder，Communist Neo - Traditionalism. Berkeley：University of California Press，1986.

⑩Stephen White（1986）Economic Performance and Communist Legitimacy，World Politics，Vol. 38，No. 3，pp. 462 -482.

［责任编辑 左晓斯］

［中图分类号］C913

［文献标识码］A

［文章编号］1000 -114X（2016）03 -0178 -13

作者简介：王 宁，中山大学社会学与人类学学院教授、博士生导师。广州 510275