刍议我国行政管理体制改革中的“部门利益”问题

李翌洁

摘 要：近年来，我国行政管理体制中的很多问题以及弊端随着国民经济的发展逐渐凸显，因此，应结合时代的发展趋势来科学地进行行政管理体制改革，而部门利益是深化行政管理体制改革的瓶颈，它的存在严重阻滞了政府职能转变，破坏法制统一，滋生寻租腐败，使改革与初衷发生偏离，成为建立现代公共行政体制的器质性障碍。基于此，本文对我国行政管理体制改革中的部门利益问题产生的原因及其产生的社会危害进行了归纳分析，并提出了行政管理体制改革对策，对进一步推进对我国行政管理体制改革提供参考价值。

关键词：行政管理；体制改革；部门利益

现阶段，政府改革或行政体制改革逐渐成为当代的世界性潮流，并被视为当代公共管理发展的一个核心主题。公共利益的实现是这一核心主题的核心目标， 它既是我国行政管理体制改革的价值体现，也是最终目标。在实现公共利益过程中，对部门利益的寻求和追逐已经成为阻碍当前我国行政管理体制改革的瓶颈所在。透彻分析我国政府部门利益的特征和形成原因，思考如何通过转变政府职能，重塑从部门利益到公共利益的有效途径实乃当务之急。

一、“部门利益”概述

（一） “部门利益”的性质界定

“部门利益”概念的出现有着明显的时代烙印。从理论界当前的观点看，学者们对“部门利益”大致持三类态度：一种是以杨冠琼为代表的“承认说”，即认为政府部门作为一个合法的组织机构，是独立的利益主体，部门利益应当得到认可和尊重；另一种是徐洪武、江涌等人的“否定说”，认为部门利益是一种以追求部门自身局部利益的形式变相实现个人利益的小团体主义和个人主义，是公共权力的异化，其实质是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”，是“以权力揽买卖”（吴敬琏）；还有一种是“部分承认说”，该观点认为政府部门利益是一种有别于政府所代表的公共利益的特殊集团利益或行业利益，应当根据利益来源和用途的不同，区分其正当与否。

学界的分歧表明：社会结构的变迁使政府部门的身份面临新的定位，政府部门是在代表公共利益之外是否还有自身独立的合法利益己成为公共行政理论必须解决的一个重大问题。部门利益是政府行政部门，偏离公共利益导向，变相实现小团体或者少数人的利益。回顾我国政府体制改革的历程，其核心是切实实“公众本位”和“社会本位”，以公众和社会的需求为中心，而非以部门的管理甚至是部门利益为中心。政府以自我为中心，会使政府的自利特征显性化，从而在制度安排、政策制订、措施选用等方面以实现政府部门的自身利益为出发点，就会以方便“管理”为转移，造成争权推责成为政府部门和行政人员之间的常态现象。

（二）“部门利益”产生的原因

深究“部门利益”产生的原因，主要有以下三个方面：

1.公共权力市场化。随着市场经济的发展，致使部门本位主义意识不断增强，相关主管部门与下属企事业单位逐渐形成了利益共同体。这种“利益觉醒”也使某些政府部门开始运用手中的权力牟取利益，其实质是现行的政治权力的内部分配出现某种程度的脱轨和失序。

2.立法体制不规范。一方面，我国立法机构存在缺陷，立法时相关专家的比例较低，加之人大代表的非职业化，因此不能或难以自主立法，只能委托行政职能部门代为起草。另一方面，对行政部门制定的法律、规范性文件以及行为监督不利，在立法的公正性与执法的便利性方面就难免向部门利益倾斜，政出多门的现象比较突出。

3.部门内部制约力缺失。我国行政部门实行的是“一把手”负责制，容易导致行政监督与制约缺失，使领导个人意志成为部门意志，领导个人利益也就成为部门利益。在公共利益明显缺乏力量维护与衡量标准的情形下，职能部门便会从部门利益最大化的原则出发来制定相关方针政策。

4.部门职责划分不清晰。我国现行政府部门设置脱胎于计划经济体制下“条块分割”的行政管理体制，并且长期以来，条条管理一直受到强化，以至形成了部门分立、各个部门从中央到地方自成体系的条条格局，块上的整体观念受到忽视，部门中心主义被强化，并产生了行业垄断，这是部门利益产生的体制根源。

二、“部门利益”产生的社会危害

（一）不利于推进政府职能转变，妨碍行政体制改革

由于部门利益的存在，一些部门不愿意调整和放弃自己的职权，而是极力扩充和强化本部门的管理权力，特别是经济管理职能，不仅造成政出多门、法出多门，损害整体利益，而且干预和限制了市场主体的公平竞争和经济自由，人为制造了市场壁垒，不利于实现政府职能向公共服务和社会管理的转变。

（二） 降低行政效率，增加经济运行成本

部门利益的存在及相互间的冲突，消耗了大量的政治经济资源，使得能够增进社会公共利益的重大公共政策不能及时出台，如两税合并、反垄断法立法、燃油税改革等都曾遭遇部门设置的障碍。一些急需发展的弱势部门事业不能得到应有的重视，而对国家利益有消极影响的政策却迟迟难以取消。部门间对需要承担责任的事项相互推诿，部门信息不能共享，造成行政效率低下，极大地影响了政府职能的实现。

（三）破坏法制统一，背离法治精神

行政部門利用自己掌握的国家立法资源，在起草法规草案和制定政策文件时，不适当地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的各种职权，盡可能地减轻和弱化本部门应当承担的责任与义务，不仅破坏了社会主义法制的协调统一，而且伤害社会公众对建设法治的信念，最终将会演变为立法权的异化——从维护人民意志与公共利益的神圣权力，变为侵犯人民利益和谋取部门利益的手段。

（四）滋生寻租和腐败，败坏社会风气。

在部门利益驱使下，公共权力不是代表人民利益，而是堕落为部门谋取私利的工具，因为诸如特许、配额、许可证、批准等，每一个都代表着资源的稀缺，行政部门利用这些来设租，诱发了大量的寻租行为，造成部门和行业垄断。部门权力利益化，为权钱交易提供了温床，成为腐败的重要根源，极大地损害了政府的公信力，败坏社会风气，最终背离了为人民服务的宗旨，给党的执政地位和经济社会发展埋下了巨大政治风险和隐患。

三、行政管理体制改革对策

综上所述，对部门利益的寻求，不但不利于市场的健康发展，更损害了行政相对人的实际利益。因此，为了推进行政管理体制改革工作的顺利进行，可采取以下措施：

（一） 完善涉及公共利益的法律条款。为了防止公共利益被滥用，就必须在法律上清晰地界定公共利益。对此，可以依据法律界定的特性和标准，采用多种界定方式，抓紧对公共利益完善立法，尽可能缩小行政机关的自由裁量权，切实保护公众的合法权益。

（二） 在政府治理中引入“善治”的理念。政治学中的直接民主与间接民主均有其局限性。正如达尔所说，“在公民参与问题上，两种民主都存在着不可克服的限制”。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共社会的合作管理，其强调的是公民直接参与政府治理中的权力。公民必须有足够的政治权力参与公共事务管理，与政府一道共同形成公共权威和公共秩序。

（三） 及时有效地调整公共利益的支配者。随着我国行政管理体制改革的不断深入，政府将会更大幅度的退出公共利益支配体系，在法律与制度上进一步完善政府退出机制。在政府不能立即退出的公共利益领域，要及时有效地调整公共利益的支配者，警惕支配者的小团体利益，尽可能分离决策者和执行者。在政府完全退出的公共利益领域，可以采用公民自治和与社会非政府组织结合的管理方式，把部分公共利益的管理权转交给公民自我管理，使公共利益符合更多人的要求，形成更大的公共利益分享群體。

（四）优化权力运行机制。现行政府权力结构和运行机制的一个重要问题是以事权为中心来设置职能部门，同一部门集决策权、执行权和监督权于一身，并且强调层级节制，上下对口。这种模式便于政府对社会的控制，但容易导致决策不发达、执行不到位、监督流于形式，使决策部门受到执行利益的干扰，问责更加困难，国家利益部门化。因此，应当按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，对权力结构进行重组和再造，切断部门利益实现链条，以实现决策科学、执行顺畅、监督有力。优化权力运行机制的思路，可考虑以功能为核心设置机构，将决策权、执行权分开，将公共服务和行政执法等方面的執行职能分离出来，设立专门的执行机构，探索综合执法改革。弱化上下对口和层级节制，中央部门以制定政策法规为主，地方部门以执行法律和政令为主，专门监督部门一般实行垂直管理体制。

四、结语

总而言之，新时期我国行政管理体制愈发完善，为我国社会发展的持续性、健康性有着很大的影响。在对我们国家现阶段行政管理体制完善和改革中，需要针对“部门利益”产生的原因及其社会危害并结合我们国家的具体情况，采取相应的有效应对措施，促使我国行政管理体制的不断完善。从而促进我国经济发展。

参考文献：

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