浅析山东省公路管理体制改革

【摘要】随着经济社会的发展，山东省公路建设得到了迅猛发展，在推动公路事业的快速发展中，出现了公路管理职能交叉错位、管理主体分散割裂、管理机制僵化等问题，针对这些问题建议山东省公路管理机制改革，重新定位公路管理职能、重设管理机构、重划事权和转化养管收机制。

【关键词】山东省 公路管理 体制改革

一、引言

2015年末山东省公路通车里程达到26万公里，比上年增加近四千公里。其中，山东高速公路通车里程5348公里，全国排名第七。目前山东省公路实行省、市、县的三级管理制度，各级公路管理负责辖区内的公路建设、规划、路政、养护等工作内容。在公路管理体制上，公路建设性资产的所有权归属山东省，只是由各市级公路局代为委托管理，由山东省厅公路局把各市级机构纳入同级财政预算管理，同时把公路系统管理资产也纳入同级财政管理。

二、山东省公路管理现状

山东省公路快速发展的进程中推动了公路事业的快速发展，却也遇到一些问题和矛盾。

（一）公路管理职能交叉错位

在国务院下发的《公路安全保护条例》中，明确了公路管理机构和交通运输部门各自的职责，公路管理机构主要负责公路养护、建设、路政、收费、应急等行政行为，而交通运输部门是决策监督部门，负责行业政策、法规、执行监督等职能。咋看之下二则分工明确，但是现行执行过程中，二者却职责不明、角色不清，各种角色集交通运输部门于一身，他既是“运动员”，又是“裁判员”，既制定公路的政策，又负责监督和实施公路的养护、路政等多项任务，与公路管理机构相比，二者职能交叉，职责模糊，建管合一。

（二）公路管理主体分散割裂

山东省路网的划分分散，按照技术等级、投资主体和行政区域被分割不同的管理主体，而管理体系上又划分为高速公路、国道省道干线公路、县乡公路等各自独立的板块，在不同的管理主体和管理模式下，山东省公路管理的工作内容和职责重复而交叉，不利于路网效益和整体功能的发挥。例如在国省道公路的管理模式下，各地市公路局由当地政府任命和管理，各地市公路的财政和人事权归属当地政府，山东省公路局只有业务指导权，这种管理主体分散的局势下，公路管理手段不足，没有话语权。甚至有些地方政府擅自修改道路建设的等级，更改公路线路的走向，造成部分公路因技术标准、线位的不衔接变成了“卡脖路”，造成了资源浪费和公路建设的混乱。

（三）公路管理机制陈旧僵化

在目前的公路管理的模式下，管人与管事相分离，省局管事、地方管人的局面长期存在，省局对山东省公路系统的人员控制一直是空缺状态，也造成了地方政府对公路部门不断“塞人”，造成地方级公路部门人员超编，人浮于事的现象。另一方面，地方级公路管理机构的事企不分，既要行使行政管理，又要负责养护、设计和建设等工作内容，致使公路管理注重管理，轻视服务，市场监管和公共服务流于形式。

三、山东省公路管理体制改革建议

（一）重新定位公路管理职能

公路具有跨区域的连接的特征，特别是省道、国道的干线公路是运输体系中最广泛和基础的运输方式，关系着社会经济的发展，是人员物质流动的动脉。因此公路行业管理职能的转变要统筹考虑经济社会未来的发展需要，也要考虑路网本身自身的统一性、网络性的特性。例如在交通运输部门的职能转变中，应与公路管理机构职权划分，在决策职能、监督职责和执行职能三方面相分离。而交通运输部门负责决策和监督职能，各级公路管理机构负责公路养护、收费、应急、建设等具体的事物。各司其职，互不干涉，政企分开的原则，对各个公路管理机构的职能进行重新定位。

（二）公路管理机构的设置

针对山东省公路管理职能交叉错位的现象，实行一个事情由一个部门负责，一个部门由一个上级机构的原则，各个公路管理机构实行职能的有机统一的管理体制。在省、市、县三级的交通运输部门只设置一个公路管理的专业机构，统一负责公路养护、收费、应急、建设等具体的事物。对市级公路局划归省局，实行垂直管理，这样有利于事权、人权和财权的统一管理，有利于国省干线公路的垂直管理。对机构分散、职责相近的公路管理部门进行重新整合，形成横向分工协调、纵向统一指挥的管理网络体系，在不同的管理主体和管理模式下实现有效衔接。落实政企分开和政事分开，让一些部门卸下不该管的权力，也要让它们承担自身的职能责任。对公路管理机构的下属设计、监理和建筑单位实现转企改革，使其市场化，成为自负盈亏、独立经营的企业法人。

（三）公路管理事权的划分

针对山东省公路管理主体的分散割裂现象，要理顺省、市、县三级公路管理的职责，合理划分公路管理事权。按照统一领导和分级管理的原则，省公路局负责山东省高速公路、国道省道干线公路和农村公路的行政管理，在公路系统内省局属于决策层，市公路局负责国道省道干线公路的行政执行，县公路局负责农村公路的行政执行，而省交通运输厅负责全省公路的统一领导，实现决策和执行相分离。

除高速公路事权归属中央，委托省政府管理外，国道是中央和地方政府共建的模式，省道的事权在省政府，考虑到干线公路的大动脉作用和公共性，国省道干线公路应由省公路局统一管理，垂直管理地市级等管理模式，对市级公路管理机构调整为省属直属机构，实行省市垂直管理。而对于农村公路管理属于地方事务，地方政府的直接管理方便了直接服务群众和点多面广的特征。

（四）转换养管收机制

公路的管理机制是在公路管理机制基础上展开的，包括公路建设、收费、养护等相关的机制。因此期望通过公路管理机制的改革实现权力与责任相匹配，事、财、人三方面权力的相统一。例如在公路养护管理上，向公路的市场养护转变，公路管理机构做好公路养护的市场监督，提供公平竞争的市场环境，在推进公路养护市场化中，把公路养护、省道大修、国道的设计、勘察、咨询等工作和业务面向社会招投标，从而理清政府、市场和社会的关系。

在公路收费管理体制中，坚持公益性为第一位，加大对非收费公路的财政投入，对收费公路上分析人民群众的承受能力，使得公众在收费和非收费公路之间拥有选择余地，满足社会经济下人民群众的多元化出行。还要转变观念，从收费还贷的观念向收费养路的转变，实现公路管理的可持续发展。加强公路收费监管，从法律法规上保障公路的收费标准，制定科学合理的公路通行费用价格，适时把高速公路的政府还贷纳入政府预算，保障公众利益和社会责任。

参考文献

[1]毕莉.山东省高速公路运营管理研究[D].山东财经大学硕士论文，2016.5.

[2]余红峰.我国公路管理体制改革面临的问题和对策研究[D].山东大学硕士论文，2011.3.

[3]闫宗鹏.山东省公路管理体制改革研究[D].陕西师范大学硕士论文，2015.5.

作者简介：卜志峰（1977-），男，山东日照人，供职于日照高速公路路政大队。