政府购买公共文化服务：职能转型与机制创新

耿　达

(武汉大学 中国传统文化研究中心，湖北 武汉 430072)



政府购买公共文化服务：职能转型与机制创新

耿达

(武汉大学 中国传统文化研究中心，湖北 武汉 430072)

摘要：政府购买公共文化服务是政府职能由包办型向服务型转变的重要体现，政府从公共文化服务的主要提供者到购买者这一身份的转型，可以提高公共文化服务与管理水平，实现公共文化产品多元供给，健全公共文化服务体制机制，聚合社会力量并打造联动的公共文化服务平台。从公共文化资源整合机制、供需机制、工作机制、平台构建四个方面创新政府购买公共文化服务机制，构建“政府搭台——市场辅助——民众参与”的平台，以建立一种有利于政府职能全面转变、促进公共文化服务均衡化发展的模式。

关键词：政府购买；公共文化服务；政府职能转型；机制创新；平台构建

公共文化服务是中国进入21世纪以来文化体制机制改革不断推进所取得的一项重要成果，已经成为全社会文化经济发展的共识，并上升为“文化强国”的战略规划高度和实现“中国梦”的重要任务。政府购买公共文化服务是中国文化治理能力提升的一次具体实践，江泽民时期即提出了发展“文化软实力”的目标；胡锦涛时期进一步强调和实施提升“文化软实力”战略，公共文化服务体系建设成为政府改进民生、促进文化大发展大繁荣的重要内容；党的十七届六中全会提出文化体制改革，促进公共文化服务体系建设基本化、均等化、标准化成为改革的重要目标；党的十八届三中全会以全面深化改革为顶层设计，明确提出了加快“现代公共文化服务体系”的目标任务和推动公共文化服务社会化发展的要求。探索多元化公共文化服务供给模式，引导和鼓励社会力量参与，是公共文化服务社会化发展的重要内容。2015年5月国务院办公厅转发文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》(以下简称《意见》)，对政府向社会力量购买公共文化服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金保障、监管机制、绩效评价等方面作了明确规定，同时出台了指导性购买目录。《意见》的出台反映了建设现代公共文化服务体系、深化文化体制改革背景下对公共服务模式创新的要求，是文化领域提升国家治理能力的重要举措。各地纷纷出台相关文件，探索通过政府向社会力量购买公共文化服务的方式支持改革的政策措施，向包括民营非营利文化机构在内的社会力量购买公共文化服务，为基层群众提供公益文化服务。政府购买公共文化服务成为探索政府职能转型和今后公共文化服务机制创新的主要模式。

一、购买公共文化服务与政府职能转型

购买公共文化服务是优化与转变政府供给的有效形式，其理论基础主要依据公共物品理论和新公共管理理论。公共物品从属性上可分为纯公共物品和准公共物品，不论是纯公共物品还是准公共物品在生产与提供方面是可分离的。美国学者萨瓦斯从物品与服务的基本特征、提供物品和服务的不同机制出发，认为集体物品可由政府部门直接生产，但其他制度安排也能够提供[1]。而通过成本-收益的分析，新公共管理理论认为政府应与非营利组织建立合作伙伴关系，合同承包、政府补助与凭单制等是合作的主要形式[2]。

现代公共文化服务政府购买模式与传统公共文化服务政府供给模式有明显的区别(见表1)。传统公共文化服务主要是依靠政府供给这一单一模式，通过政府一元化的行政管制，以从上到下的层层行政部门递进的“树结构”传送来实现提高政府公共文化供给效率的目标。在供给选择上实行集中决策模式，同时辅以专家投票、政策性税收支出等技术性决策规制。它能够实现文化话语的统一表达和文化供给的统一分配，并能够保证供给的速度，但是它容易忽视民众的文化偏好，不是以民众的文化需求为导向的。而现代公共文化服务所实行的购买模式，是通过政府先与各文化事业单位、文化企业、文化民间组织达成契约，以满足公众需求和促进文化发展为追求，建立“果结构”的网络化管理体系，是以契约管理为主代替行政命令为主的管理体系，实行“多中心决策”(分散决策)的模式，其借助于契约型组织体系，在一定程度上突破了自上而下的层级壁垒，有利于促进资源流通，并建立了供给者、生产者之间的平等关系，也即政府购买公共文化服务改变了政府供给的单一模式，运用市场的力量让文化企业和民间文化组织参与进来，以“人民为中心”，建立起多元化的公共文化服务体系。

表1　传统政府供给模式与现代政府购买模式的对比

通过购买这一途径，公共文化服务的提供者实现了“身份转换”，即由政府直接提供转变为由有能力的社会服务机构提供，而受惠者依然是人民大众，并且通过多元化的提供者来满足公众多样化的文化需求，这就是萨拉蒙所要实现的政府向社会组织来购买公共服务的基本思路[3]。在这里，政府成为了市场上的购买者和监督者，而不是之前传统文化事业体系时期的提供者和主办者。“顾客”是广大的社会民众，政府成为为“顾客”提供服务的“服务者”。政府实现这一职能转型的基本特点是：①实行契约化合作，通过公开招标来选择购买；②政府出钱，通过政府财政转移支付来提高资金的使用效益；③服务提供者之间存在竞争关系，重视产出而不是投入，盈利不是目的，满足顾客的选择才能最终生存下去[4]。

“政府购买公共服务就是公共服务合同外包，即政府通过与营利或非营利组织签订承包合同的形式来提供公共服务”[5]。因此，政府购买公共文化服务遵循的是市场话语和市民话语，政府与市场是合作伙伴关系，共同满足公民的公共文化需求[6]。政府购买公共文化服务的购买主体是政府，承接主体是各类社会服务机构，购买内容是满足公众需求的公共文化设施和公共文化活动，购买资金来源于政府财政，也就是说购买公共文化服务属于政府的公共职能。政府购买公共服务的核心是在公共服务领域打破政府垄断地位，引入竞争机制，把市场管理手段、方法引入公共服务之中，将公共服务的提供与生产独立开来，政府依靠市场和非营利组织进行生产，通过购买的方式间接地向公众提供公共服务。

政府购买公共文化服务成为回应经济社会发展要求、深化行政管理体制改革与加快公共文化服务体系建设的有效手段[7]。政府购买适应了公共文化服务供给模式的创新需求，有利于提升公共文化服务提供的质量和效率，有利于引导和鼓励主流观念文化产品的生产和传播[8]。政府购买公共文化服务主要是通过有机整合政府权威、市场机制与社会机制的各自优势，运用政府权威与公共财政资金，以各种形式向市场与社会“购买”公共文化服务，从而提高政府供给公共文化服务能力，保障公民文化权利。在实践中，政府购买具有多样化的形式，主要有体制内项目购买制、服务外包制、政府特许经营制、委托代理制和采购配送制等形态。

现代公共文化服务体系的运行机制需要政府、社会和公民三方面的共同配合[9]。政府主导体现在政策法规的制定和文化资源的配置上，起到“服务型政府”的作用；社会的多元参与可调动各类资本的积极性，形成多元化的合作机制，满足群众多层次、多样化的文化需求；公民的共同参与也是公共文化服务体系运行的重要组成部分，要培育公民文化参与的意愿和能力，培养公民对公共文化服务的兴趣和关注，创造使每个公民都参与公共文化服务的机会，满足不同层次公民的不同需要。

二、政府购买公共文化服务的现实诉求

公共文化服务体系建设目前存在四大困境：一是政府在公共文化产品与服务提供方面效率低甚至无效率，导致公众满意度不高；二是大众化的公共文化服务需求不断增长，公共文化供给主体多元化发展势在必行；三是现代公共文化服务体系的提出，政府职能由“办文化”到“管文化”转变，公共文化服务职能需要不断创新；四是社会力量不断发展、社会组织不断完善，一个联动的公共文化服务平台必不可少。由此，“政府购买公共文化服务”成为解决公共文化服务体系建设困境的一条有效途径。

(一)提高公共文化服务与管理水平

“十二五”以来，公共文化服务建设进入了快速发展时期，在公共文化基础设施建设方面尤为突出。但是，硬件设施的建设水平并不能完全代表公共文化设施的服务水平，在文化设施的有效利用方面，仍然存在一些亟待解决的问题：一是居民公共文化需求表达严重不足，进而导致公共文化设施与居民文化需求不能有效对接。二是公共文化设施缺乏有效管理，公共文化设施的利用效率不仅仅依赖其硬件设施的完善程度，还与相应的管理人员、管理方式密切相关。公共文化设施建设并不是“一次性”工程，其后期运转还需要大量的专业人员来管理专项文化设施，引导人民群众参与文化活动。而通过购买机制，根据居民的具体文化需求，以市场的敏感性进行及时反馈，不仅能够购买基本的公共文化服务设施设备，而且还可以购买具体的专业管理人员，真正实现“以钱养事”的目的。

(二)实现公共文化产品多元供给

近年来，国家高度重视文化工作，先后制定出台了一系列推进文化建设的政策措施，全面实施了文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站维修改造、农村电影放映、非物质文化遗产保护、农村书屋等文化惠民工程，公共文化服务能力和水平得到较大提升。但是，政府公共文化产品的供给仍存在不足，这种不足并不是表现在数量上，而是表现在内容上：一是公共文化产品数量多但内容单一，虽然政府提供了较为丰富的公共文化产品，但多为送戏、送电影、送文艺节目等重复的形式和内容，并不是以群众文化需求为导向，所以对群众的吸引力不大。二是公共文化产品针对性较低，不符合群众切实需求。从兴趣层面来看，群众对文化活动的兴趣十分广泛，例如群众组织的社团就有礼仪团、艺术团、龙灯队、花轿队、器乐队、舞蹈队、合唱队、腰鼓队、棋牌队、体育队、京剧队、晨练队、门球队、健身队等，但是政府提供的文化产品的形式却较为单一，无非是戏曲、歌舞等文艺表演，与群众广泛的兴趣不能完全相符。公共文化产品针对性不强，不能满足不同层次群众的切实需求，造成了政府提供的公共文化产品群众参与度低，而群众真正的兴趣所在却得不到很好地满足的情况。政府购买公共文化服务可以有效解决公共文化产品供给单一的问题，购买是以群众的文化偏好为导向的，民间的文化形式也可以纳入公共文化服务的购买范畴。

(三)健全公共文化服务体制机制

政府不断加强公共文化服务体系建设，出台了一系列的政策措施，开展了多项社会文化建设工程和文化活动，丰富了基层公共文化的内涵。但是，政府公共文化服务的文化职能还要进一步完善，体制机制仍需进一步创新突破，其中一个重要方面是公共文化投融资体制尚未建立起来，不适应公共文化发展的需求。一个科学健全的投融资体制能够为公共文化事业的全面发展提供资金，实现资本的多元化。现行的投融资体制存在财政投入范围和重点不明确、资金利用率不高、公共文化投资主体单一、投融资渠道不宽等问题，而政府购买公共文化服务则是公开向社会招标，一切符合条件的社会服务机构和团体都可参与竞标。政府通过转移性支出专门设立政府购买公共文化服务资金，实行专款专用，每年根据群众的文化需求来衡量具体的标的，采用动态的菜单订购机制，具体项目明码标价，通过市场竞争机制进行淘汰筛选。这样不仅可以使资金的使用情况公开透明，让群众进行监督，还可以使资金进行合理的流动，使资金用在最需要使用的地方。

(四)聚合社会力量，打造联动的公共文化服务平台

当前由政府主导的农村文化建设工程，对基层和农村进行统一配置和覆盖，推进文化活动室、有线电视(电视差转站)、图书馆(室)、有线广播、公共电子阅览室(公共网吧)、篮球场与排球场、文化广场等公共设施的建设项目，逐步形成公共文化服务网络。但农村居民和基层干部对农村文化建设工程没有形成完全的共识，部分政府文化工程游离于民众日常的生活方式之外，没有发挥应有的效果[10]，而社会民间各种文化组织、社团只是孤立存在，力量有限。把政府主导的文化活动和社会民间自主开展的活动结合起来，效果会更加明显，因此，需打造政府购买公共文化服务平台，让多种社会力量参与建设。应继续将“三送三进”经费、电影放映经费、农家书屋建设配套经费、剧协合作举办活动经费等公共文化建设经费纳入财政预算，探索建立政府购买公共文化服务的平台，吸引社会力量参与竞购公共文化服务。构建多层次、多样化的文化服务，展示交流平台，不断满足广大人民多层次、多样化的文化需求；设立校园文化与公共文化共建共用共管平台、企业文化大展台、社区文化交流平台、乡村文化交流平台、文化学术研究交流资讯平台、非物质文化遗产传承保护和开发利用销售交流平台、书画艺术创作展示销售交流平台，让教育机构、社会企业、文化艺术团体、民间演艺团体等都参与其中。

三、政府购买公共文化服务的机制优化路径

西方发达国家在政府购买公共服务方面已有多年的实践，其中所形成的合同出租、公私合作、使用者付费和补贴制度等购买方式值得我国根据实际情况学习和借鉴[11]。另外，我国基层各文化职能部门尤其是市、社区、街道和乡镇等基层政府在购买民间文化组织的内容、方式和机制等方面作了许多探索，特别是以政策吸引社会力量举办文化活动和培育、扶持、促进民间文化组织独立健康发展等方面的措施卓有成效，在工作实践中初步建立了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买服务模式，为政府购买公共文化服务机制设计奠定了良好的基础。因此，为建立一种有利于政府职能全面转变、促进公共文化服务均衡化发展的模式，需从公共文化资源整合机制、供需机制、工作机制、平台构建四个方面创新政府购买公共文化服务机制，构建“政府搭台——市场辅助——民众参与”的平台，实现政府购买公共文化服务的健康长效机制(见图1)。

图1　政府购买公共文化服务机制

(一)公共文化资源整合机制

公共文化资源及其整合程度是公共文化服务得以顺利开展的重要条件，加强对文化资源的整合力度，可以优化资源使用效率。公共文化资源整合可从以下几个方面展开：一是文化遗产资源整合。做好非物质文化遗产普查资料的系统整理、编目和建档工作，加强对国家级、省级和市级等重点非物质文化遗产的保护和开发，加强对传承人的重点保护，鼓励代表作传承人进行传习活动，同时进行历史文化名城、名镇、名村的保护和申报工作。二是部门文化资源整合。针对地方财力较弱、造血功能不强等实际，坚持整合部门、对口帮扶、“百企反哺”、文明单位、村级组织阵地建设等资源，实现“十有三化”管理。“十有”：有综合文化室、有文体活动广场、有文艺演出舞台、有业余文艺团队、有体育健身器材、有活动音响设备、有常设文化墙或专栏、有达标农家书屋、有品牌文体活动、有专职文化管理员。“三化”：设施标准化、管理规范化、活动常态化。三是社团文化资源整合。不断健全社会文化组织，建立并完善扶持政策，充分发挥各协会和业余文化人的作用，整合社团文化资源，提升市民文化自觉意识，引导城乡人民开展积极、健康、向上的文化活动。

(二)公共文化服务供需机制

满足群众日益增长的文化需求，是公共文化服务体系建设的出发点和落脚点。政府的公共文化服务供给能力、居民对政府文化供给的满意度评价是衡量供给效果的两个重要指标。公共文化服务供需机制可分为“需求整合-利益检验-供给整合”三个阶段，即通过分门别类和需求排序来提供差序供给。作为政府购买公共文化服务的重要合作力量，民间文化社团更具有“文化底气”，符合老百姓的文化消费需求。同时，民间文化社团的成长改善了公共文化服务供给状况，提高了基层文化服务的质量。在政府购买公共文化服务的语境下，民间文化组织利用扎根基层、贴近民生的优势，为社区居民提供多样化的文化服务，有效满足了居民对公共文化服务的需求。在服务社区居民的过程中，民间组织宣传了自己，扩大了社区居民对民间组织的认识，增加了社区居民对民间组织的认同，同时也赢得了政府的尊重。因此，社区文化社团的组织水平和供给能力、居民对社区文化社团的认可度决定了基层文化社团的生存力和活力(见图2)。

(三)政府购买公共文化服务工作机制

政府购买公共文化服务的主体单位是文化部门，还包括国有文化企业、民营文化企业、群众文化团体、文化类协会组织等。具体可购买的公共文化产品与服务主要有：演出类服务、文化展览类服务、文化培训讲座类服务、公益电影放映及其他公共文化服务等。政府购买公共文化服务工作机

图2　基层公共文化服务供需机制

制需按照“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的运行方式进行，政府购买公共文化服务的工作机制可分为八大块，即确定服务项目、征集服务人群、创新服务模式、强化服务本领、推广科学模式、签订服务协议、构建服务平台、加强制度监管(见图3)，其基本流程是：政府部门提出购买项目——财政部门审定安排预算——政府公共信息平台对外发布招标确定服务供应方——双方签订合同——政府监督实施、绩效评估。在政府购买公共文化服务的运行过程中，需重点把握购买范围、购买方式和购买后的监管评估[12]。文化部门需建立政府购买公共文化服务平台，实时公开讯息，公开招标，鼓励民间文化社团、文化企业积极参与竞标购买；在竞标过程中，要把政府购买公共文化服务竞标与培育社会组织有机结合起来，部分项目在一定时期内可以实行定向购买等多种形式，以扶持相关社会组织的发展。在购买公共文化服务后，要及时发现问题、解决问题，对服务质量进行合理有效的评估。

图3　政府购买公共文化服务工作机制

(四)政府购买公共文化服务平台构建

政府购买公共文化服务是市场经济条件下政府转变职能、利用社会组织力量管理社会并高效提供公共文化服务的一种管理模式。政府向社会组织购买公共文化服务必须经过三个基本环节，即公共文化服务的供给、生产和消费。这三个环节相应地涉及三类主体，即公共文化服务的供给者、生产者和消费者。政府购买公共文化服务把政府、社会与市场经济紧密联系在一起，“政府搭台-市场辅助-民众参与”是政府购买公共文化服务不断实践和追求的目标。

政府购买公共文化服务体现的是政府职能从管制型政府向服务型政府转型，在购买公共文化服务实践中，一直在努力构建新型的“政府-社会”关系。政府主动让出部分行政空间与资源，购买社会组织的文化服务，扶持社会组织的发展；政府服务社会的方式从直接转变为间接，从前台转向后台，由原来的政府部门直接登台唱戏转变为现在积极为社会组织唱戏搭台。政府的文化服务职能主要体现为：①资金支持。政府通过财政对文体比赛活动、文艺自乐班、腰鼓队、武术队等传统的文化活动和舞狮、龙灯等文化人才进行资助；对一些文化基础设施的建设可以向市场开放，让民间资本发挥其积极作用，而政府对其进行一定补贴，如政府对“文化器材下乡”的企业给予一定的补贴。②政策引导。借助扶持政策引导城市文化资源向农村流动，引导文化下乡、文艺干部下乡等公益活动，培养农村文化人才队伍。③培养文化精英。发掘农村社区的文化能人，重视对农村文化能人的支持，培养有文化素养的文化管理人才；鼓励农民和民间艺人自创文化、自办文化，形成内容丰富、形式多样、贴近生活、富有娱乐性的农村文化。

市场机制是政府购买公共文化服务的内在机制之一，要重视发挥市场机制作用，促进民间组织之间的良性竞争环境的形成和民间组织管理服务水平的提高。同时，要对市场机制的局限有清醒认识，在社团数量与种类都不多、民间组织良莠不齐的情况下，重点扶持更多的民间组织成立、成长，逐步建构可以有限竞争的环境，促进优胜劣汰，使公共文化发展欣欣向荣。

政府与社会的新型关系不仅包括政府与社会组织的关系，也包括政府与农村居民的关系。在公共文化服务体系建设中，农村居民既是基层公共文化服务的对象，也是基层公共文化建设的主体，只有保证农村居民对基层事务的充分参与，公共文化服务体系建设才能真正取得实效。因此，要坚持以广大民众作为公共文化建设的主体和基本依靠力量，充分调动老百姓想看文化、办文化、创文化的主动性、积极性和创造性，帮助组织民间文化团体，例如腰鼓队、杂技表演队等，通过各地巡演获得一定的收入。同时，借助农村基础文化设施建设和民间文艺团体的建设过程，有效地推进村庄的组织和文化建设，使农民和乡村文化组织成为农村公共文化建设的主体。

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[责任编辑勇慧]

中图分类号：G120

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)02-0142-06

作者简介：耿达，武汉大学中国传统文化研究中心博士生，主要从事中国文化史、公共文化政策研究.

基金项目：国家社会科学基金重大项目 (编号：13ZD04).

收稿日期：2016-01-23