地方政策议程设置的多源流分析——以义乌市出租车改革为例

张 海 柱

(中国海洋大学 法政学院,山东 青岛 266100)



地方政策议程设置的多源流分析
——以义乌市出租车改革为例

张 海 柱

(中国海洋大学 法政学院,山东 青岛 266100)

摘要：多源流框架是一种获得了广泛性应用的政策议程分析框架，应用该框架来分析义乌市出租车改革过程，发现问题源流、政策源流与政治源流各自在改革议程设置过程中发挥了重要作用，以义乌市委书记为代表的“政策企业家”推动了源流的汇合，不过政策之窗的开启主要是由于政策“试点”效应的作用，政策“试点”是多源流框架应用于中国地方政策情境中时需要关注的新问题。

关键词：地方政策；政策议程；议程设置；多源流；政策试点；出租车；改革；义乌市

一、引言

政策议程设置是政府对将要通过公共政策手段予以解决的各种事项的优先排序，它是决策过程的前置环节，也是一种重要的社会政治现象。政策议程研究的核心关注点是考察政策议程背后的动力机制，即为什么某些问题能够进入政策议程成为政府决策的“候选者”以及它们是如何进入政策议程的。为了更好地理解政策议程设置的内在逻辑，许多研究者开发出了各种理论框架来进行解释，多源流框架(the Multiple Streams Framework)就是其中最具影响力的分析框架之一，然而就该框架的应用来看，它主要用于解释国家层面的政策议程设置问题，却较少被用于分析地方政府的政策议程。由于地方政府决策与国家(中央政府)决策面临着不同的约束条件，其中最重要的就是特定“央地关系”下不同层级政府的决策权力与资源配置问题。因此我们有理由假定，多源流框架在应用于地方政策情境时可能会出现一些国家政策场景中所不具备的新情况与新特征。为了具体考察地方政策议程设置中的“特殊性”，本文以义乌市出租车改革为例，应用多源流框架对其政策议程设置过程进行分析。

2015年5月7日，义乌市委市政府出台了《义乌市出租汽车行业改革工作方案》，由于方案中提出要取消出租车营运权使用费、放开数量管控和市场准入等改革措施，因此很快便引起了包括官方权威媒体在内的许多新闻媒体的广泛关注。义乌市出租车改革不仅被誉为“首破出租车垄断坚冰”[1]，而且也被呼吁应该进行“推广”[2]。那么，这种市场化取向的出租车改革为什么会首先出现在义乌呢？改革议程的动力来自哪里呢？围绕这些问题,本文对地方政策议程“特殊性”的关注，不仅有助于更好地理解地方政府决策的过程特征，也有助于拓展多源流框架的适用范围。

二、多源流框架及其适用性问题

多源流框架是由约翰·W·金登提出，用来解释美国联邦政府中卫生和交通领域的决策问题，主要考察“前决策”过程中的议程设置环节。后在其他学者的努力下，该框架得到不断的发展、修正与完善，并被应用于越来越多国家的不同政策领域中。多源流分析主要用于解决模糊性条件下的政策制定问题，这种“模糊性”的决策环境设定来源于“垃圾桶”模型的启发，即组织决策中的人员、目标、问题、方案和技术等要素混杂在一起，处于一种“有组织的无序”[3]状态，最终的决策只是多种要素“偶然”汇集的结果。不过，约翰·W·金登认为在模糊性状态中仍然可以识别出一些影响政府决策的主要因素，在进行归类的基础上，分别将之命名为问题源流、政策源流和政治源流。

问题源流是指特定状况被识别或界定为“问题”的过程。并非所有状况或问题都能引起决策者的关注，这主要取决于系统性指标、焦点事件或现行政策实施效果的反馈信息的影响。政策源流是指政策建议或方案的产生与发展过程，这些建议或方案由政策共同体提出，具体包括专家学者、官僚机构及其成员、立法机构代表以及压力集团等。只有一小部分政策建议或方案能够得到关注或采纳，主要标准包括技术可行性、符合当前主流价值取向和预算可操作性等。政治源流是指能够对政府决策系统产生影响的政治性因素，包括国民情绪、行政或立法机构人员调整以及利益集团的压力活动。

问题源流、政策源流和政治源流都是相互独立的，不过在某些关键时刻三条源流会汇集在一起，此时即意味着特定问题进入政府议程或决策得以做出的最佳“机会”，约翰·W·金登将其称为“政策之窗”。“政策之窗”的开启需要一定的条件，这种条件或者来自于问题源流中突发事件的压力、或者来自于政治源流中的重大变化。“政策之窗”的开启需要特定行动者的努力推动，约翰·W·金登将其称为政策企业家，他们是指“那些愿意投入资源来竭力提出其最得意的政策建议或问题的人们”[4]24。如果没有政策企业家的出现，三条源流的汇合是不可能的。好的思想会因为缺乏倡导者而不能发挥作用，问题会由于没有解决办法而得不到解决，政治事件也会因为缺乏有创造力的高明建议而得不到利用[4]230。

多源流框架“洞察到了现实决策背后的推动因素的复合性和多样性”[5]，该框架具备简洁明晰的特征，因而受到越来越多学者的关注。当多源流框架应用于美国之外的政策情境时，必然会涉及到该框架的适用性问题。大量研究成果表明该框架在许多国家的不同政策领域中均具有较强的解释力。在我国研究者的具体应用中也对该框架的适用性问题进行了反思并在总体上持一种乐观态度，例如有研究者指出随着我国经济与政治体制改革的推进，政府决策的民主化程度不断提升，满足了多源流分析的前提条件，即“具备一定开放性和多样性的政治系统”[6]。不过，许多国内研究者共同指出，在中国政治体系下三条源流的“独立性大为减弱”[6]，这甚至被视为该框架在我国应用时的“局限性”[7]。

相较于在不同政治体制下的应用而言，多源流框架在不同层级政府决策中的适用性问题更应引起研究者的关注。目前该框架主要应用于国家层面决策问题中，在地方政府决策过程中的应用较少。尼古拉斯·扎哈里尔迪斯认为：虽然多源流分析方法强调了结构的重要性，但是层级结构的影响、各级政府及其相互作用以及特定的制度安排却没有被系统研究过[8]。我国研究者也注意到这一问题，有研究者在案例分析的基础上指出“多源流模型的一个不足是对两个案例中中央、地方不同层级政府的责任及其政策含义如何划分没有做出非常明确的界定……在地方一级政府，其政策决策与中央或上一级政府的政策导向有何关系”[9]。还有研究者在分析基层决策过程时将政府体制作为政治源流中的重要因素，指出“政府体制的等级特性造成的上下级政府的决策和执行关系，也就是下级政府必须在具体工作中贯彻和实施上级政策的指示和任务。从根本上说，这就限制了下级政府特别是基层政府决策的范围，它们的决策只能被限定在上级政府已经作出决策的大框架之中，并在其中寻找支持和合理论证”[5]。尽管意识到了上述问题，仍未有研究者专门探讨地方政策情境中多源流框架的适用问题。

鉴于上述状况，在应用多源流框架分析义乌市出租车改革政策议程设置过程时，除关注该框架在中国政治社会体系中的适用性问题外，还将特别考察它在地方政策情境中所面临的特殊性问题。

三、义乌市出租车行业改革的背景

义乌市出租车行业最开始是由二十世纪七八十年代的人力三轮车发展而来。1991年，义乌市政府开始对出租汽车经营权进行审批，由此诞生出现代意义上的出租车行业。1991～1996年，义乌市交通局通过行政审批的方式将429台出租车的营运权许可给了个体经营。1996年，义乌市政府对新投入市场的出租车营运权许可进行了改革：政府将每辆出租车营运权的使用年限核定为8年，每年需缴纳1万元的有偿使用费，然后面向全市公开招认经营者，用抽签的方式从众多竞争者中选出营运权人。8年的营运权使用年限最初只针对新投放的车辆，1999年义乌市政府将原个体经营户纳入了限定的范围。2006年12月15日义乌市交通局制订了《义乌市出租汽车营运权到期处置和规范政策方案》，对出租车市场实施“公车公营”改革，改革要求原本私人所有的出租车必须统一挂靠至出租车企业，成为“约定承包人”，每月向出租车企业缴纳管理费，其余事项则由公司授权自行处置。最终，通过营运权的招标出让，原个体经营出租车的营运权被分配给五家中标公司①，由此，义乌市进入了纯粹公司化经营的出租车行业模式时期。

伴随着营运权管理模式的改革，义乌市政府陆续进行了几次新出租车的投放工作，到2008年为止共有出租车1330辆。随着义乌市人口的不断增长，出租车运力出现明显不足，政府开始考虑新的出租车投放计划，但直至2015年，义乌市始终没有再进行新的出租车投放。义乌市运管局负责人在接受媒体采访时曾表示，之所以在长达7年的时间内没有进行出租车数量的扩容，主要是基于行业稳定的考虑，因为出租车司机和公司对于扩容都很敏感[10]。此外，在出租车运营价格方面，义乌市长期以来一直实行政府定价制度，当前所执行的是1998年的运价方案，起步价定为5元/2公里，而同属金华市的其他几个地区大多都已经上调为8元/2公里。

在上述背景下，义乌市政府于2014年下半年开始酝酿新一轮的改革，在进行前期调研、征求意见的基础上形成了初步改革思路，后经过多次方案修正，2015年5月出台了《义乌市出租汽车行业改革工作方案》。具体的改革分不同阶段进行，首先政府决定在2015年增加250辆出租车，将其分配给新成立5家出租车公司，将2016年经营权到期的200辆车辆也分配给这5家新公司。到2018年政府将不再管控出租车数量，将其交由市场配置。逐步取消营运权使用费，2015年营运权使用费会降低到每车5000元，2016年开始全部取消②。此次改革还涉及到通过服务质量确定出租车分配数量、出租车运价由政府确定逐步改为政府指导以及鼓励移动互联网与出租车行业融合创新等内容。

四、出租车改革议程设置中的多源流

(一)问题源流

“问题”的存在是政府政策干预的“现实”基础。那么，在义乌市出租车行业中存在哪些问题呢？考察发现，指标数据、焦点事件与政策反馈因素均在问题源流的发展中发挥了相应的作用。

(1)指标数据。针对特定问题的统计指标或量化数据不仅可以更为清晰地表征问题的真实状况与严重程度，还有助于决策者更好地认识问题产生的原因及应对方案。在义乌市出租车行业中，最严重的问题是运力的不足，正如义乌市运管局某负责人曾指出：“义乌出租车最主要的问题是出租车行业一直处于停滞不前的状态。在商贸经济高度发达的义乌，出租车行业并没有遵循城市发展而发展”[11]。据统计，当前义乌户籍人口达76万，常住人口超过230万，流动人口超过千万。义乌市交通局曾聘请专家进行专门测算，按照既有人口规模，合理的出租车投放量应为2000辆，尚有三分之一的缺口。另外，根据出租车“实载率”这一指标，“一般城市的出租车实载率到达60%就意味着需新投放出租车，而义乌市多年实载率远超该标准，2015年测算达71%”[12]。

运力的不足直接导致“黑车”泛滥，这也是义乌市最为突出的问题之一。义乌市某出租车公司负责人曾在接受采访时估算，该市“黑车”数量约有4000辆，是正规出租车的两三倍[13]。也有出租车负责人认为义乌市“黑车”多达一万多辆，是正规军的10倍之多[1]。“黑车”问题凸显出改革的迫切性，它也被官方媒体视为此次义乌市出租车改革的“引爆点”。

“份子钱”过高也被视为义乌市出租车行业中的一大问题。义乌市出租车司机每天要向公司交纳350元“份子钱”，而运价又长达十多年没有进行调整，因此司机面临很大的压力，这种情况直接导致了很多司机的不规范经营行为，有司机曾对记者讲：“如果规矩开车，一天只有四五百元的营业额，根本赚不到钱，所以只能偷偷拼客、挑客，甚至不打表高价宰外地客。”[1]

(2)焦点事件。焦点或危机事件的发生可以成为问题严重性的“催化剂”，它很容易引起社会的广泛关注，也更容易引起决策者的重视。在我国出租车行业，最为显著的焦点事件是因“份子钱”“黑车”等而引发的出租车罢运事件。随着“专车”市场的发展，出租车与“专车”的冲突也成为罢运事件的导火索，甚至还会引发一些暴力事件[14]。然而，尽管义乌市出租车行业中的“黑车”“份子钱”等问题十分严重，但并没有因此而引发罢运事件。不过这并不意味着义乌市出租车行业十分“稳定”，相反，一些焦点事件时有发生，这些事件基本上都与出租车营运权的改革直接相关。1999年义乌市政府收回个体营运权的改革导致许多个体经营者将政府告上法院，在当时引起不小反响，此后一些个体经营者通过多次上访的方式表达诉求。2006年3月，义乌市部分个体经营者多次集体到北京、杭州、金华上访，并提出“批准出租车更新及其营运证过户，经营期限到期后继续经营”等要求[15]。上访事件引起了义乌市政府的高度重视，并专门成立了出租车经营权政策处理工作小组进行处理。义乌市交通运输局于2014年11月发布了《关于成立出租车行业维稳工作领导小组的通知》，明确指出要“做好上访人员的解释、说明、处置等工作”。

(3)政策反馈。出租车行业中各种问题的产生意味着既有行业管理政策的缺陷，然而这些问题或缺陷必须经由特定的信息反馈“管道”或机制传达给政府决策者，才能促成政策的变革。在义乌市存在一些制度化的信息反馈渠道，比较典型的是由义乌市纪律检查委员会、义乌市监察局和义乌人民广播电台等联合播出的“政风行风热线”。在这档广播节目中，会定期邀请政府相关部门负责人现场解答听众的提问和意见反馈。2011～2015年，义乌市交通运输局负责人先后4期“做客”节目，期间接收到许多听众反映的“黑车”“份子钱”等问题③。

(二)政策源流

“问题”被关注或识别之后，围绕该问题的解决会产生许多建议或方案，由此形成政策源流。在义乌市出租车政策领域中，最主要的政策共同体成员是义乌市的一些人大代表和政协委员，他们利用提案权在市“两会”期间多次向决策者反映出租车行业问题并提出相应的政策建议，表1为2011～2014年义乌市关于出租车管理的人大代表议案与政协委员提案。就提案和议案内容来看，有关出租车运力不足、“黑车”多、运价低和经营不规范等问题均有涉及，并提出了增加投放、打击“黑车”、调整运价和加强管理等建议。然而，这些建议在当时并没有促成改革议程的设置。

表1　 2011-2014年义乌市关于出租车管理的人大代表议案与政协委员提案汇总

注：资料来源于中国义乌政府网站相关材料(http://hdpt.yw.gov.cn/yata/main)。

多源流框架指出，政策建议要想被关注或采纳，必须符合技术可行性、价值可接受性等标准。事实上，增加出租车投放、调整运价和变革营运权管理模式等政策方案并不具有太多技术复杂性，而且也很符合社会主流的价值观念。但是相关政策建议在很大程度上仍然没有被立即采纳。一方面是由于上述政策共同体成员的政策倡导行动缺乏持续性，另一方面表现为利益纠葛问题的阻碍。出租车行业因垄断经营而带来的“暴利”，政府部门依靠营运权使用费而获得的收入被视为出租车行业市场化改革的最大阻碍。与此同时，由于新增出租车投放可能会降低现有出租车司机的收入，因此他们在很多时候也成为市场化改革的反对者。可见，政策源流的发展要想在改革议程设置过程中发挥真实影响，还有赖于其他因素的支持，特别是政策企业家的有力推动以及合适的机会。

上述政策建议尽管没有直接进入改革议程，但是它们却发挥着一种“软化”作用。约翰·W·金登指出，“软化”作用是在机会来临之前为政策“铺路”，通过提出政策建议并进行讨论与传播，政策倡议者可以逐渐改变那些“趋向于受惯性约束并且会抵制重大变革”的政策反对者，还可以“使公众习惯于新的思想并且逐渐接受他们的政策建议”[4]160。上述议案或提案中的相关建议事实上确实对其承办单位义乌市交通运输局产生了“软化”作用，一个明显例证是该部门年度工作计划中多次涉及相关建议内容。

(三)政治源流

政治源流意味着决策过程所置于其中的宏观政治环境，在义乌市改革中，真实发挥影响的包括政府管理者的意识传统、社会舆论、领导层更替和利益群体等因素。

市场化取向的出租车改革之所以首先发生在义乌市，被很多人认为与该地长期传承的市场意识与改革传统密不可分。从早期的“鸡毛换糖”到后来具有国际影响力的小商品市场，义乌市成为中国市场经济最有活力的地方，相对而言也就是垄断势力最薄弱的地方[16]。在政府与民间的改革意识与勇气下，义乌市出租车行业率先打破垄断的“尝试”是其改革传统的再次体现，其改革又与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的要使“市场在资源配置中起决定性作用”的精神高度一致，这也为此次改革提供了意识形态上的合法性支持。

政府改革意识的落实有赖于关键决策者的推动，而这会受到领导层更替的影响。在中国的党政体制下，地方政府最高决策者是党委书记，2013年初担任义乌市委书记的李一飞正是一位具有强烈改革意识和魄力的决策者，李一飞履职后不久就在义乌市掀起了新一轮改革行动，交通是李一飞改革“组合拳”中颇为看重的一记，其中尤为重视出租车行业[13]。2014年义乌市开始了针对出租车行业的集中调研与征求意见，并迅速提出了改革方案进行论证。

从社会舆论的角度来看，出租车行业中的各种问题在近年来受到新闻媒体与社会公众的广泛关注，《人民日报》等权威媒体也多次报道“打车难”“份子钱”“出租车改革”④等问题。这种舆论“热度”在全国范围内形成了一股强大的出租车改革“压力”，这为义乌市出租车改革提供了重要背景。

此外，出租车改革中的最大阻碍是利益纠葛问题，这在义乌市也较为突出。义乌市出租车市场规模较小、出租车产权模式较为单一(均为公司化经营)，因此改革的复杂性相对较低，在改革方案的设计上，也尽可能地试图缓和利益冲突。具体而言，为了争取出租车司机的支持，改革方案中提出取消营运权使用费。另外，尽管此次改革涉及从现有公司收回部分出租车营运权进行重新分配，但是所收回的都是原个体经营者(“约定承包人”)的营运权，出租车公司除收取少量管理费外，并不收取高额的“份子钱”。因此，这种改革方案设计不会在很大程度上触及出租车公司的主要利益，为了解决以前个体营运权改革中的遗留问题，此次改革规定这些“约定承包人”可以凭借原车营运权资格换购新成立的出租车公司的股份，从而对他们进行利益补偿。另外，就政府部门利益而言，尽管营运权使用费的取消会使运管部门减少收入，但是由于义乌市当地经济发达，政府财政宽裕，因此这种割舍自身利益的改革方案较容易获得通过。

通过对问题源流、政策源流和政治源流的考察表明，它们在义乌市出租车改革议程设置过程中均发挥了重要作用。然而，政策议程的设置还有赖于三条源流的“汇合”，即“政策之窗”的开启。多源流框架认为“政策之窗”开启的条件或者是问题源流中的紧迫事件、或者是政治源流中的显著变化，此外还需要政策企业家的推动。然而，在义乌市并没有发生诸如出租车“罢运”等事件来推动“政策之窗”的开启。相较而言，政治源流中的变化，即时任义乌市委书记李一飞对出租车改革问题的关注可以视为“政策之窗”开启的有力推动因素，然而，从市委书记的“关注”到最终议程的“设置”之间的转化机制仍未能得到解决。通过对“政策源流”的分析并没有发现与此次改革方案明确相关的政策共同体，因此必须从其他地方探寻“政策之窗”开启的推动因素，笔者认为这一因素即为政策“试点”效应。

五、政策试点：地方政策情境中的“机会之窗”

政策“试点”是中国治理实践中特有的一种政策试验与创新机制[17]，也是中国情境下 “央地关系”在政策领域中的重要体现。一般而言，政策“试点”由中央政府发起，通过选取试点地方进行尝试的方式来为全国性政策的制定与实施总结经验；在另一些情况下，中央政府并不主动选择试点地方，而是发布某种宽泛的政策意向，并鼓励地方政府“先行先试”，在此基础上选择成功试点将其上升为国家政策；还有一种情况是地方政府会自主进行某种创新性试验，然后争取获得上级政府的认可[18]。作为一种极具灵活性的政策工具，政策“试点”可以在很大程度上提升国家决策的谨慎性，降低大规模政策失败的风险，同时，政策“试点”所鼓励的“试错”过程有利于各种创新性思想与行动的产生。成为“试点”的地方政府往往会获得其他地方所不具有的政策权限，这也是它能够在中国地方政策过程中产生重要影响的原因之一。就义乌市出租车改革而言，之所以说它是一种政策“试点”效应下的产物，是由于它是两条政策“试点”脉络汇合后的结果，这两条政策“试点”脉络分别是义乌市“国际贸易综合改革试点”与国家交通运输部“深化交通运输改革试点”。

2011年3月，国务院批复《浙江省义乌市国际贸易综合改革试点总体方案》，由此义乌市成为全国首个由国务院批准的县级市综合改革试点。2012年1月国务院办公厅印发《推进浙江省义乌市国际贸易综合改革试点重点工作分工方案的通知》中包括交通运输领域的改革要求。2012年，浙江省交通运输厅出台了《关于支持和推进义乌市国际贸易综合改革试点工作的若干意见》，全力支持义乌在交通领域先行先试。2014年，义乌市道路运输管理局又被交通运输部列入基层执法“三基三化”试点建设单位。在此基础上，2015年3月，义乌市发布了《关于成立义乌市交通运输局交通运输综合改革试点工作领导小组的通知》，正式开始了交通运输领域的综合改革。

交通运输部发起的改革“试点”则始于2015年1月，改革的背景是“专车”问题引发的激烈争议，特别是在2015年1月沈阳、南京等发生的出租车“罢运”事件。在此背景下，交通运输部于2015年1月发布了《关于全面深化交通运输改革的意见》，明确提出要“推进出租汽车行业市场化改革”，“各部门各单位要充分发挥积极性、主动性、创造性，大胆探索，加强重大改革试点工作”。2015年2月《交通运输部关于印发全面深化交通运输改革试点方案的通知》，将《交通运输综合改革试点方案》等9个试点方案下发给了各省市，其中试点方案一为浙江省和广东省开展交通运输综合改革试点工作，包括“深化交通运输市场化改革：在出租汽车的线路资源、运力投放、运价调整等方面加大改革力度，更多地发挥市场机制的决定性作用”[19]。2015年3月全国“两会”期间，“专车”问题成为代表热议的话题，交通运输部部长杨传堂明确表示，“出租车改革已经到了重要阶段”[20]。

2015年初，为了配合“国际贸易综合改革试点”的改革与交通运输部发起的出租车行业改革，义乌市相关负责人进京拜访了交通运输部运输司司长刘小明,并向他汇报了义乌出租车改革的情况。刘小明“当时表示，将大力支持义乌开展出租车改革试点工作，努力形成可借鉴、可复制的改革试点经验”[13]。2015年4月，交通运输部还曾组织专家到义乌市调研出租车行业改革情况，据义乌市道路运输管理局局长周荣兴介绍，此次义乌市改革方案的设计直接得到了交通运输部多位专家的“贴身指导”，这些专家还参与了《关于全面深化交通运输改革的意见》的制定[2]。义乌市改革在根本上是由当地发起并获得了国家部委认可的出租车改革政策“试点”。

从多源流框架的角度来看政策“试点”问题，我们可以大致得出这样一个判断，即义乌市出租车改革决策过程中“政策之窗”的开启主要是由于政策“试点”效应的发挥。首先，政策“试点”直接针对特定的“问题”，最终目的是解决当前出租车行业中存在的各种突出问题；其次，政策“试点”的目的是“寻找”好的政策方案，或“检验”既有政策方案的可行性，因此它属于政策源流的一部分；最后，政策“试点”的实施是在上级政府的支持和认可下进行的，它在更为宏观的“政治”环境中具备合法性。综上，政策“试点”体现了“问题”、“政策”与“政治”的结合，从而实现了政策“机会之窗”的开启。

此外，由于政策“试点”主要是一种政策方案的试验机制，因此它在根本上隶属于政策源流范畴，这一事实表明，推动“政策之窗”开启的因素还有可能来自政策源流。由于政策“试点”主要存在于地方政府决策过程中，因此这一结论也只适用于地方政策情境。传统理论之所以未能发现上述现象，一方面可能是由于既有的多源流经验分析大多都是考察国家层面的决策过程，另一方面也可能是由于政策“试点”更多地是属于中国“特有”的一种政策机制。

六、结语

政策议程的设置受到多种因素的影响，通过多源流框架的应用，我们能够更为清晰地观察到“问题”、“政策”与“政治”因素在其中所发挥的作用。通过对义乌市出租车改革案例可以发现上述源流的作用，不过，笔者考察发现，真正促成了“政策之窗”开启的并非传统理论所认为的问题源流或政治源流的作用，而是政策源流中的政策“试点”效应。义乌市出租车改革在根本上是一个由地方自主发起并获得了交通运输部认可和支持的政策“试点”，而正是在这种政策“试点”效应下，义乌市出租车政策领域中的“政策之窗”得以开启，这是多源流框架应用于中国地方政策情境中的“特殊性”体现。

当然，所谓“试点”意味着所涉及到的地方政府数量必然有限，因此在将多源流框架应用于中国地方决策情境中时，并不必然会出现像义乌案例中那样发挥了显著作用的“试点”效应。不过，政策“试点”作为中国治理实践中应用越来越多的政策试验与创新机制，它已经成为中国政策实践的重要特征之一。对“试点”问题的关注可以成为考察政策过程中政府层级关系的一个重要切入点，本文主要考察政策“试点”对地方政府政策议程的影响。事实上，从中央政府决策的角度来看，地方试点可以为国家政策的制定总结经验。因此，我们可以预期，随着义乌市试点以及其他地方试点的推进，国家层面的出租车改革政策或将很快出台。

注释：

①参见苏允杰:义乌政府出租车新模式之“痛 ”(http://bbs.tiexue.net/post_2883170_1.html )。

②参见黄宏：义乌出租车改革起步，500余的士获经营权(http://zjrb.zjol.com.cn/html/2015-05/22/content_2877334.htm?div=-1)。

③参见义乌市《政风行风热线》(http://hdpt.yw.gov.cn/zfxf)。

④参见王珂:《如何缓解打车难》(载《人民日报》2011年11月14日)；赵仁伟，李志勇，刘元旭等:《“份子钱”能不能降？》(载《人民日报》2013年4月20日)；李拯:《出租车改革应着眼利益均衡》(载《人民日报》2013年5月10日)。

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[责任编辑周莉]

中图分类号：F572

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)02-0135-07

作者简介：张海柱，中国海洋大学法政学院讲师，管理学博士，博士后，主要从事公共治理、公共政策研究.

基金项目：中央高校基本科研业务费专项资金项目(编号：201613013).

收稿日期：2016-01-27