设区的市立法权的立法机制研究

摘 要 赋予设区的市以地方立法权是面对改革开放的大环境发展经济的必然要求，从一定程度来看，它不但满足了这些市在地方立法上的相应需求，更是对我国相关立法制度的规范、地方立法积极性的调动以及地方自治的实现有着不可替代的特殊意义。但是，应该要重视的是，尽管我国在市立法上拥有一定的实际经验，但无论是在理论上还是在实践中，设区的市在立法上依然存在着一些问题。针对设区的市，本文在相关理论的基础上，研究了其立法中存在的相关问题，并提出了相应的应对措施，希望能够对完善设区的市立法起到一定借鉴作用。

关键词 设区 市 立法权 立法监督

基金项目：河北省法学会2017年度一般立项课题转化成果，课题编号HBF（2017）B013。

作者简介：许薇薇，中共唐山市委党校。

中图分类号：D638 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.003

一、设区的市地方立法权的科学依据及价值意义

（一）设区的市地方立法权的依据

设区的市立法权是由《立法法》规定，其中第72条中有如下规定：根据当地的实际需求以及具体情况，设区市人大以及人大常委会能够针对保护环境、历史文化以及城乡管理与建设等出台地方性相应法规，但这些法规都不能违背宪法、法律以及行政法规等的相关规定。上级人大常委会严格审查其合法性，确保其没有违背国家宪法、法律以及行政法规等的相应规定，批准时间应该控制在四个月的范围之内。《立法法》在第十二条中从立法目的、主體、内容以及相应程序等角度严格规定了设区市在立法权上的相关情况。

（二）赋予设区的市地方立法权的价值分析

1.有利于促进地方自治

我国在国家结构上是单一制，但各地政府在自治上都有着一定的需求。地方自治最基本的要求就是对立法权的享有。通常情况下，地方自治越强，其拥有的立法权就越大。而立法范围越大，自治属性也会更强。当地按照具体实情出台相应法律法规，是从法律上为地方自治奠定基础，其实质是一种集体决策的过程。除此之外，受中央立法倾向于概括性以及普遍性，而地方事务常常具有特殊性的影响，设区市能够拥有一定的立法权，这也是满足自治需求的。这种立法权是受到相应限制的，其体现的自治更具有工具性。

2.有利于调动地方立法积极性

国家主权派生出立法权，故而其也是由中央行使，但这种状态过于理想。不同地区的发展有着不同的情况，中央不能完全针对地方实现立法，各地在立法上应该拥有一定的空间。地方立法的具体力度应该以实际情况为标准来进行合理调整。改革开放之后，我国在法制相关建设上有了斐然的成绩，依法治国的全面推进是我国一直追寻的总目标。而给予设区市一定程度上的立法权不但符合地方立法的要求，更对依法治国意义深远。这样能够实现对各地发展差异的兼顾，更是地方立法充分发挥其试点作用的客观要求，有利于均衡配置各地的立法资源。

二、设区的市地方立法权产生的问题分析

（一）地方保护主义盛行

在社会分层以及公众不断提高权利意识的影响下，利益博弈成为一种常态，越来越多的利益集团希望能在国家决策中占据重要影响力。实际上，立法就是一种分配利益资源以及对社会各种利益关系进行调和的过程。具体来看，社会生活的各个方面都可能存在着利益冲突，特别是在政府利用立法对部分利益过分追寻的情况下，会对其他主体的合法权益造成损害，最终会导致立法的混乱。在一些地区，权力机关为了短期获得利益，利用职权来对市场进行垄断，切断市场间的跨区域流通以及正常竞争。在短期内，这样虽然能够使经济运行降低风险，甚至能快速提高区域经济发展水平，然后长远来讲，这是与市场经济发展规律相违背的。我国在发展市场经济上一直坚持要走中国特色道路，十分重视市场调节的基础作用。地方保护主义的盛行会严重损害经济秩序，导致国家经济的整体发展呈现下滑。

（二）重复立法、质量不高

由于现阶段设区的市立法权刚刚试行，设区的市立法机构无论是从人员配置还是从立法技术的支持上，完成现阶段的立法工作较为困难。因此，在立法的过程中人大、政府在立案、起草的过程中都是首先从较为简单操作的领域来入手，往往复杂的、急需解决的立法问题却很少提及。这就会导致简单的项目集中立法，重复立法现象严重，导致立法缺乏针对性无法解决实际问题，质量低下。而真正需要解决的问题却无人立法，出现重点、难点领域立法空白的现象。例如，互联网方面存在着对少年儿童权益的保护、互联网的监管等大量的空白。这一点在设区的市立法权中也有着明显的表现，设区的市立法权目前在进行立法是从简单、不易出错的领域着手，比如桂林市的《石刻保护条例》，贺州市的《黄姚古镇保护条例》，这些条例是有其出台的必要性，总的来说集中的领域都是较为简单，易于操作的，但是在城市管理等领域急需解决的问题的立法较少，存在空白。

（三）立法监督缺失

设区的市立法监督包括设区的市地方性法规的批准、审查备案、判决以及利用行政诉讼与复议来监督政府规章，但从实际情况来看，其落实有着极大的问题存在。而一旦设区市在立法上获得一定的实施权之后，省人大常委会就需要审批多种地方性法规，在这种情况下，要在四个月的时间范围之内完成大量的审查任务，还要保障其质量就是极大的问题。在设区市针对立法进行审查备案之后，其可能会在法律上导致撤销制度的后果。而我国在这方面并没有设定相应的详细规定以及程序流程要求，通常大多都流于形式了。全国人大常委会对违背了宪法、法律以及行政法规等的地方性法规拥有撤销权，国务院则对不合理的地方规章拥有撤销权，但从实际情况来看，到目前为止，这些机构都没有出现过相应的撤销事例。在行政复议以及诉讼上，各地并未出现多少类似案件，常常会把零诉作为良好政绩的表现。因此，行政复议以及诉讼并没能对地方规章发挥监督作用。endprint

三、设区的市地方立法机制设计

（一）完善立法体制

1.提高公众对立法的参与度，坚持开门立法

立法监督的加强首先要立足于对公众参与立法的保障，充分发挥公共在立法整个过程中的监督作用。应该努力确保公众对立法整个过程的参与。地方立法要贴近民众，保障其权益，这样才能提高民众参与的热情度。因此，要扩大民众对立法的参与渠道，保护其知情权等相关权利。改进听证制度，改善其当前状况，确保听证会能够收集到各方意见，要重视对各方利益关系的平衡。在立法中，要与民众建立紧密关联，确保为民立法，这样才能保证制定的法律真正对人民以及社会有利。

2.健全监督机制，保证其行使的正当性

设区的市立法监督的本质就是要确保其在立法上不能越过所拥有的权限，通常情况下，这种监督制度是中央针对地方提出的由上而下的监督。具体来看，其主要涉及到以下方面的内容：一是批准地方性法规的相关制度，二是备案审查地方性法规以及规章的相应制度，三是裁决相关制度。这些制度通常在实践中很难落实，这与细节程序相应规定的缺少有着密切关系。所以立法监督往往极易处于被动状况，导致其主体不能充分行使职权。而行政诉讼以及复议通常会因行政干预等因素而无法切实落实其监督地方性法规以及规章的作用。

（二）加强立法能力建设

1.发挥地方人大的主导作用

要强化设区的市人大对立法的主导地位，设区的市立法权必须牢牢掌握在人大的手中，并积极履行自己的职责，对政府行为起到监督和示范的作用。设区市应该秉持着精与少的原则，要求人大在立法上重视地方实际需求与特色，降低立法的重复率，制止景观以及政绩式立法，防止其意志化与部门化。人大对立法直接主导的最直接的好处在于，虽然现在人大主导也很难从根本上遏制部门立法，但是人大的代表范围广，与广大民众有更加直接的接触，是民众利益的代表，能让更多的民众和利益相关者参加到地方立法中。与此同时，也要充分发挥公开立法全程信息以及收集立法建议等相关制度的作用，确保民众对立法的参与权。

2.加大对地方立法人才的储备与培养

一是立法人员配置要齐全，二是立法人员要提高其专业素质。从当前的相关情况来看，设区市在立法上普遍存在着力量不够的状况，人大常委会相关工作人员都没有配备齐全，前期准备工作并不充分。为此，各地都要注重对人员调配力度的增强，加大人员的配置，既可从法院、检察院中进行干部交流，也可以从优秀的律师、法学专家、学者中间进行招录，来完善和充实我们的设区的市专业人员的配置。在常委会法制工作委员会组成的过程中，选择的人员以法学背景和相关立法经验为考察要素。

（三）健全立法程序

针对立法程序，我国通常采用的是四阶段说。而设区市所谓的立法程序并不是立法相关活动的整体步骤、方式以及顺序等内容，其主要涉及到的是从提出议案到公布的所有流程。在所有环节中处于核心地位的是审议程序。面对其当前在立法上采用的相关程序，笔者有着如下建议：

1.完善设区的市立法听证制度

立法听证是民主立法的要求，而我国设区的市地方性法规立法听证缺乏严格周密的程序性条款，为了进一步推进设区的市地方性法规民主立法的进程，应该完善设区的市地方性法规立法听证制度。首先，设区的市地方性法规立法应该公开听证。公开听证不仅是设区的市地方性法规立法过程应该公开，设区的市地方性法规立法听证后也应该公开。换句话说，就是关于立法听证的相关信息，公众可以通过相关途径进行查阅，方便公众了解设区的市所立的地方性法规产生过程。其次，设区的市应该大为加强有关立法听证的宣传。设区的市立法听证制度的设立是为了保障设区的市地方性法规立法能够听取来自不同利益群体的声音，但是现实生活中，公众对立法听证制度的了解却不多，包括举行设区的市地方性法规立法听证的范围和条件，举行设区的市地方性法规立法听证的程序和要求等，为了保障公众的立法听证权利的实现，需要设区的市加大对设区的市地方性法规立法听证的宣传，使公众对设区的市地方性法规立法听证有一个简单而全面的了解。最后，设区的市地方性法规立法听证应该有一个详尽的程序支持。关于设区的市地方性法规立法听证的提出、举行、参与方式等相关程序都应该用制度规定下来，将设区的市地方性法规立法听证落到实处。

2.第三方参与立法制度的借鉴

首先，设区的市要结合本地情况来选择是否允许第三方参与地方性法规立法。第三方接受委托参与立法工作的内容，一般是进行法案的起草。在立法实践中，广东、重庆等省采用第三方参与地方性法规立法的方式进行立法活动，但是，该制度并不是对任何地区都适合，而应该选择适用。其次，需要设立相应的健全程序来支持该制度的进行。委托第三方参与立法需要建立相关的运作机制和活动准则，不能放任自流，例如需要对第三方立法组成、时间、程序等在地方性法规中进行规定。最后，设定第三方参与地方性法规立法资料的来源途径。行政机关所享有的关于地方性法规立法的材料的充足度是第三方所不能比拟的，第三方大都是专家学者，他们通过各种渠道来掌握当前形势，但是，有一些立法材料也是他们注意不到的，这也就需要建立相关的资料来源途径来弥补。第三方参与地方性法规立法会使设区的市地方性法规立法获益良多，但是实践经验不足，也需要各地方建立第三方参与地方性法规立法的活动机制来引导第三方参与地方性法规立法的实践。

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