加强环境执法与环境公益诉讼的思考

◎刘武俊



加强环境执法与环境公益诉讼的思考

◎刘武俊

摘要：在环境保护形势越来越严峻和新《环境保护法》业已实施的情境下，环境保护法制建设亟待加强。本文从严格执法和公正司法的角度出发，提出将环保事业纳入法治轨道需要双管齐下：一要让新《环境保护法》由“最严之法”变成“最严执法”，二要激活环境公益诉讼的正能量。

关键词：新《环境保护法》；环境执法；公益诉讼

在2015年政府工作报告中，李克强总理用697个字详细谈及环保和节能减排，涉及污染防治、环境执法、环境税立法、生态保护和产业发展等诸多方面；2016年政府工作报告中，环保依然是“十三五”和政府工作的重中之重，李克强总理指出 “治理污染、保护环境，事关人民群众健康和可持续发展，必须强力推进，下决心走出一条经济发展与环境改善双赢之路” 。

由“最严之法”到“最严执法”

2015年1月1日，被称为“史上最严”的新《环境保护法》正式实施，全年制订发布配套性法律、法规、规章和规范性文件85件，其中，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等明确了“党政同责”。与旧版环保法相比，新《环境保护法》有三严：一是对企业要求更严，特别是首次规定“按日计罚”的严厉措施，给污染企业以从未有过的最大违法成本；二是对地方政府要求更严，明确了环保直接与干部考评挂钩；三是对监管部门要求更严，列举了九种失职渎职行为，并规定了严厉的行政问责措施。

面对每况愈下的环境污染事件，新《环境保护法》最为关键的是要让法律的规定真正从纸面落到实处，切实解决环保执法不力的问题，让《环境保护法》由“最严之法”变成“最严执法”。

1.新《环境保护法》的严格之处在于规定了一系列强制性惩罚措施

一是赋予环保部门按日计罚、查封扣押等新监管手段，地方环保部门有了新“武器”。二是突出政府主体责任，改变环保部门单打独斗的状况。新《环境保护法》将其扩展增加为“监督管理”一章，强化监督管理措施，进一步强化了地方各级人民政府对环境质量的责任。三是倒逼企业和社会提升环保理念。通过加大宣传和监督执法力度，企业蓄意偷排污染的情况有所减少。

尽管新《环境保护法》被赋予刚性执法手段，但是不会查、不敢查和不能查的问题依然存在。因此，亟待明确环保执法队伍的身份问题，将环保执法队伍明确纳入政府执法队伍序列，统筹解决环保执法人员的身份、处境和人员编制问题，亟待明确环保执法的权责范围。环保部门要主动梳理出责任清单，明确自身在法律责任内该为、不该为的范围，同时加大信息公开和执法程序留痕，强化环保执法的程序意识和证据规则，强化责任意识的落实。

2.环境保护需要公众参与，环保执法本身也应当接受公众的监督

环保执法不能完全由环保部门唱独角戏，而要提高环境保护的公众参与程度，让环保执法活动得到人民群众的广泛支持。环境保护公众参与本质上是公民的一种权利，公众对环境保护拥有知情权、监督权和参与权。公众的环境监督权包括对违法排污、超标排污和恶意排污的监督，对破坏生态环境行为的监督，监督的方式也有多种，包括举报、媒体曝光等。当今社会，公众参与早已成为环境保护不可或缺的重要力量。

■ 燕卷重帘 王全福/摄

让步履维艰的环境公益诉讼早日走进春天

自新《环境保护法》实施以来，被称为保护环境“牙齿”之一的环境公益诉讼就被寄予厚望。但是，2015年国内提起的环境公益诉讼案件约40起，而真正立案的，只有一、二十起。

1.环境公益诉讼是维护环境权益的最后一道防线

新民诉法为环境公益诉讼撑开了法律的保护伞，明确规定对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提起诉讼。新《环境保护法》进一步将公益诉讼原告主体资格规定为“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上，且无违法记录的社会组织”。

2.检察机关提起环境公益诉讼亟待成为司法新常态

检察机关在履行职责中发现污染环境等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向法院提起民事公益诉讼。由检察机关在生态环境和资源保护重点领域提起公益诉讼，既能激活公益诉讼的正能量，也能使其法律监督职能由虚变实、由弱变强。

2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，选择在北京、内蒙古和吉林等13个省（区、市）开展试点工作。12月16日，山东省庆云县人民检察院因庆云县环保部门不依法履行职责，依法向庆云县人民法院提起行政公益诉讼。这是全国人大常委会授权检察机关开展提起公益诉讼试点工作后出现的全国首例行政公益诉讼案件。2015年12月中旬以后，因当地环保部门不依法履行职责，山东省庆云县人民检察院、贵州省锦屏县人民检察院和福建省清流县人民检察院分别向当地人民法院依法提起行政公益诉讼。

3.环保组织应当成为环境公益诉讼的主力军

2015年1月1日，新《环境保护法》生效实施当天，民间环保组织针对福建省南平市损坏林地的采矿主提起环境公益诉讼，并得到受理。应当大力鼓励民间环保公益社团提起环境公益诉讼，扩大民间力量对环境司法的有序参与，无论是国字号的环保组织还是地方公益组织，只要合法登记，都可以纳入“有关组织”的范畴，有权提起环境公益诉讼。

将环保事业纳入法治轨道依然任重道远，特别是要从严格执法和公正司法的角度，让新《环境保护法》由“最严之法”变成“最严执法”，激活环境公益诉讼的正能量，让环境公益诉讼早日走进春天。

（作者系司法部《中国司法》杂志总编）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.05.014 ■ 编辑：田佳奇

中图分类号：C916

文献标识码：A