我国与美国环保NGO公益诉讼的发展与借鉴

王嘉婧

[摘要]随着社会的发展，NGO公益诉讼已成为发展趋势。立法几经修改，我国NGO公益诉讼主体资格问题已有法律规定，但是在实践中还存在管辖法院、裁判结果和费用承担等问题。相比之下，美国公益诉讼制度较为完善，值得中国进行借鉴。

[关键词]环保NGO；公益诉讼；发展与借鉴

[DOI]1013939/jcnkizgsc201607186

1公益诉讼NGO主体资格中美对比与借鉴

11我国相关规定

1112012年新《民事诉讼法》首次提及公益诉讼

新《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。在该法出台后，中华环保联合会在2013年1年内提起8次环保公益诉讼，法院均因主体不适格暂不受理。法律条文有了规定，实践中却不能得到执行，法院大都处于一个观望的状态。

1122015年新《环保法》出台给予NGO主体资格

在环保法修订中，备受社会关注的环保公益诉讼主体资格问题经历几次调整修改。最终在第五十八条中规定，符合依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记和专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的NGO可提起公益诉讼。

诚然，新《环保法》的出台，是公益诉讼制度迈进的一大步，法律正式赋予NGO诉讼主体资格，这给一些有能力的NGO提供了可能性。“零纪录”终于被打破——中华环保联合会两起新的公益诉讼案件得到受理。然而，主体资格的确立并没有引起我们所预想的井喷式发展。截至2015年1月，全国有700多家环保NGO有资格提起公益诉讼，但只提起了4起公益诉讼。

12美国相关规定

美国的环境法规定了公民可以依法对违法排污行为或对未履行法定义务的联邦环保局提起诉讼。美国环境法上的公民诉讼在性质上即属于环境公益诉讼。在美国，环保NGO一个重要作用就是通过发动环境公民诉讼监督政府和企业遵守环境保护法，以维护公众的环境权益。最早开启现代美国环保NGO公益诉讼先河的案例是在1965年保护哈德逊河反对修建跨河电缆案。法院裁定环保团体享有为保护风景、历史遗迹和户外娱乐价值而在法院起诉的权利。随后在1970年联邦《清洁空气法》中首次出现公民诉讼条款，规定了任何人均可以提起诉讼的条款。美国公民诉讼重视并鼓励以NGO这种非普通意义上的“公民”提起诉讼，每年有大量的NGO提起的公益诉讼得到受理并解决。

13问题与借鉴

第一，环保NGO提起的环境公益诉讼过少。法律确立环保NGO的主体资格就是肯定其推动环保法法律进程的作用，那么就要充分发挥其作用和职能。一些环保NGO缺乏能力和激情去提起诉讼，国家需通过政策和立法来进行扶持，充分调动社会资源。

第二，司法体制改革滞后可能会使人民法院不能积极立案。现有司法体制的制约下，各级人民法院还受制于同级政府，司法不独立。公益诉讼或涉及当地大型企业或涉及当地政府，个中利益关系复杂，在司法体制改革尚未全面进行和现有法院人事、财政都对地方政府严重依赖的情况下，仅靠新《环境保护法》的一纸规定，很难扭转环境公益诉讼立案难的问题。所以笔者认为要加速司法改革，建立良好的运行机制。建立立案监督机制，加强公众参与，同时，加强法院独立性，减少政府等机关对其的干扰。让公益诉讼案件在公众视野中透明地运行。

2公益诉讼管辖法院与公民调查权中美对比与借鉴

21我国相关规定

我国对诉讼管辖法院的规定是一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。

而对于公民调查权我国没有明确规定，只是规定对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。

22美国相关规定

美国环境公益诉讼中的法院管辖权依被告不同而不同。例如，联邦《清洁空气法》中规定以环境保护署署长为被告的诉讼案件由哥伦比亚特区的巡回法院管辖。以污染源为被告的环境诉讼由污染所在地或违法事实发生地的联邦地方法院管辖。

在美国，公民及NGO拥有组织调查权。在司法实践中，为了便于公民诉讼的顺利进行，法院赋予作为原告的公民或NGO组织调查权，授权其在合理时间内进入被告污染源所在地自行进行调查取证。

23借鉴与建议

笔者认为，我国对管辖法院的规定比较宽泛，一般情况下一审案件由中级人民法院管辖也可窥见国家对环境问题较重视。但是，应该建立专门的环保法庭。随着公众环保意识的增加，环保案件逐年上升，应进行集中审理，并加强专业人员的培养。在公民调查权方面，我国的规定过于简单和笼统，没有指明调查收集的主体。在NGO进行公益诉讼时，调查取证是一个比较艰难的过程，法律应予明确规定，确立NGO的调查取证的权利。

3公益诉讼的裁判结果及费用承担问题

31我国相关规定

我国法律对诉讼结果的规定是：对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。对于诉讼费用的规定是：环境公益诉讼原告胜诉费用可由被告承担。

32美国相关规定

美国法院的裁判结果主要有两种：一是强制令。强制令是法院判决所采取的最严厉的措施。所有的环境法规都允许公民诉讼原告请求法院发布禁令，包括停止污染行为或采取具体行政措施以贯彻法律要求；二是罚金。由行政机关或公民诉讼人提出请求，由法院判罚被告一定数量的金钱。根据美国国家环保局的《民事处罚政策》，根据违法者从其违法行为中获取的经济利益以及其对环境造成的危害程度来确定是否适用罚款以及罚款数额。且罚金数额较高，增加了公民诉讼的威慑力。

美国公益诉讼的诉讼费用的负担规则较特殊。环境公益诉讼的目的是维护公共利益，督促政府或受制者积极采取某些促进公益的法定行为。因此，如果作为原告的公民或NGO要支付一定的诉讼费用显然是有失公平的，同时也可能造成公民或NGO不愿提起公益诉讼的后果。基于此，在美国的各项环境法规中，规定法院具有对诉讼费用的自由裁量权，所有的公民诉讼条款均特别地授权法院斟酌判定律师费用及其他诉讼费用与任何一方当事人。

33问题与建议

在NGO获得诉讼主体资格后，许多具体问题法律并没有给出详细规定或规定不能达到相应效果。违法成本低是多年来环境问题频发的主要原因，在我国的现行法律中，还缺乏成熟的赔偿机制。在此状况下，企业违法污染的成本与所获利益相比有时可以忽略不计。环保NGO提起公益诉讼的目的不在于立案，而在于切实解决问题。如果排污企业即使缴纳罚金还是有利可图，法律诉讼的威严和效果是荡然无存的。笔者认为可以借鉴美国立法在一定程度加大赔偿数额，可以采用一种比例缴纳罚金的方式，杜绝企业通过排污减少成本的行为。对于诉讼费用，应效仿美国，NGO提起公益诉讼是为了公共利益，不应由其支付诉讼费用，国家应予减免。总之，要完善法律，让法院有法可依，健全规定，彰显法律尊严。

参考文献：

[1]李长春，罗丽华制度溯源及其意义——公益诉讼原告制度的法系考察[J].北京航空航天大学学报：社会科学版，2007（3）

[2]王灿发，程多威新《环境保护法》下环境公益诉讼面临的困境及其破解[J].法律适用，2014（8）

[3]最高人民法院《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条（2014年12月8日最高人民法院审判委员会第1631次会议通过自2015年1月7日起施行）[Z].2014

[4]最高人民法院《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十四条[Z].2014

[5]最高人民法院《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条[Z].2014