高校滚动预算研究

2016-05-14叶金平

中国管理信息化 2016年5期

关键词：编制高校

[摘要] 随着当前财政改革的逐步深入，预算改革的顶层设计也已完成，针对高校的中长期预算编制也成为研究课题之一。本文试图通过从编制的可行性、编制内容和需要解决的问题等几个方面来讨论高校滚动预算的编制。

[关键词] 高校；滚动预算；编制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 05. 006

[中图分类号] F810.3 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2016）05- 0014- 04

1 前言

2013年11月党的十八届三次会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制”。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号文）指出我国现行预算存在的主要问题表现为“预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算体系不够完善，预算约束力不够，财政收支结构有待优化；预算资金使用绩效不高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等”，并提出“实行中期财政规划管理，财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法”。2014年新修订的《预算法》第十二条规定“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”。国外如《欧盟条约》中就明确要求各成员国应编制中长期预算，而早在20世纪60～70年代的经合组织已要求各国试行编制中长期财政预算。

滚动预算是中长期预算编制方法之一，又叫“滚动式中期财政计划”或称“跨年度预算”，滚动期限一般可延续3～5年，每年进行一次更新，更新的重点是对政策变化进行调整；具体编制时将预算期与常规会计年度分开，随着预算的执行，在滚动期末不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使得预算期始终保持为一个固定期间。按照滚动的时间间隔不同，可以分为逐月滚动、逐季滚动和混合滚动等。

作为事业单位的高等院校，也应适应公共财政改革的需要，建立跨年度预算平衡机制，编制与其功能使命相适应的中长期预算。本文试图通过从编制的可行性、编制内容和需要解决的问题等方面来讨论高校滚动预算的编制。

2 高校预算存在的问题

目前高等院校执行的是部门预算，按年编制的各项收支全部纳入一部预算并上报同级财政部门。随着财政改革的深入，高校部门预算在编制和执行过程中也存在着一些急需改进的问题。

2.1 存在预算“两张皮”的问题

高校上报同级财政部门的年度预算与在校内实际执行的预算存在着相互脱节，上报一套、执行一套。

2.2 存在赤字预算的问题

由于基建的分账核算及结余结转作为预算收入等造成体制性突破、由于会计周期与学年周期不同步及公有民办学院的存在造成隐性突破和存在跨年度报账等寅吃卯粮现象形成操作性突破，上述均为赤字预算形成的因素。

2.3 预算的短视效应

现行高校年度预算不连续完整，加之预算调整事项滞后，造成预算执行时间的局限性，特别是一些具有中长期建设性质的项目经费，如重点学科、人才队伍建设和本科工程方面，在年度平衡扩展到周期性平衡过程中存在的局限性尤其明显。

2.4 预算不透明、缺乏监督和内容不全

根据《国务院办公厅关于印发当前政府信息公开重点工作安排的通知》（国发办[2013]73号）和《教育部关于进一步做好高等学校财务信息公开工作的通知》（教财函[2013]96号）文件精神，高等学校财务信息公开是校务公开的重要内容，而需要公开的财务信息重点便是年度预决算方案，但从公开的规定格式看，一般人员是很难看懂的，即使专业人员也只能了解一个概数而已，预决算不一致也缺乏有效的制约机制。

2.5 预测科学化、精细化不高

鉴于当前数据的采集环境、统计方法的运用、部门或单位自我保护及人为干预因素，对收入和支出的精确预测还相当困难，预算的科学化、精细化还有待进一步提高。

3 文献综述

目前国内较权威和系统研究高校预算管理的著作有乔春华教授的《高校预算管理研究》，这是一部高等院校预算管理的专著，主要从高校预算管理理论、预算管理实践、经费科学化和精细化、绩效管理和经费监管等方面来阐述高等院校预算；杜荣江、叶金平等从高等院校编制和执行的年度预算存在的问题入手，并提出相应的解决办法；赵玉华较为系统地论述了政府中期滚动预算；白彦峰从国内外案例比较方面论述了如何建立中期预算框架；肖祯从建立跨年度预算需要政府会计作相应改革配套方面阐述了中长期预算。而就高等院校如何以滚动办法编制中长期预算则是本文需要讨论的方向。

4 高校滚动预算编制的可行性

从国外实践来看，20世纪60～70年代中长期预算就被OECD国家普遍采用，如美国、法国、德国基本为5年、英国为3年，但在具体编制形式上略有差异并各有特色；而日韩则是以年度预算为主，同时发布一个中期财政计划。表1为主要经济体国家中长期预算编制年限。

我国中长期预算编制的实践从2008年河北省开始试点，2014年北京也开始编制3年中期滚动预算。按照前述国家顶层设计，我国各级政府及公共预算部门都应该编制中长期预算，建立预算的跨年度平衡机制，今年财政部已布置启动2015～2017年三年期滚动预算编制。那么高校作为公共预算单位之一，也要顺应财政改革编制中长期预算，从宏观环境来看，当前已具备编制的必要条件。

4.1 宏观经济稳定，财政管理制度规范

中长期财政预算的编制离不开一个稳定的宏观经济环境，只有在这样的环境下，各项经济指标才是可预测、可评估和可计算的，反之则无法进行；另外建立一套规范、完备的财政管理制度是中长期预算编制的基础保障，编制过程有“制”可查，有“制”可依。

4.2 相应的法制环境已初步建立

有了稳定可期的宏观经济环境和编制制度，并将其上升为国家意志，即通过法律的形式加以固定，中长期预算才有法律效力，才能和年度预算一样得到贯彻和执行，否则将流于形式，2014版预算法的修改及国务院的相关决定正是这种强制约束力的体现。

4.3 当前经济增长处于下行期是最佳切入点

当前经济增长处于下行通道，财政收入增长明显放缓，据统计，2015年1～5月一般公共预算收入同比增长仅5%，2014年度为8.6%。而中长期预算的最主要目的是建立跨年度预算平衡机制，因此当前实施中长期预算有利于统筹中长期财政资源，集中财力办大事、急事，使财政预算发挥最大效益。按财政部部长楼继伟表述：“建立跨年度预算平衡机制背后的深层含义在于将逐步引入中期预算框架，在编制年度预算的同时编制3年或5年滚动预算，实现年度预算与中期预算的统筹规划和有机衔接，由年度平衡扩展到周期性平衡，从而提高预算的前瞻性和连续性。”

5 高校滚动预算内容

5.1 编制原则

5.1.1 前瞻性原则

中长期预算较年度预算的视野应更宽阔，在统筹规划若干年收支的基础上，主要解决预算短视和各类预算赤字性问题，通过3～5年的连续滚动编制，实现跨年度预算平衡。

5.1.2 连续性原则

按滚动法编制预算的基本特点即在年度预算的基础上按一定的滚动周期连续性编制，对照高校的实际情况，并结合各高校五年规划，在科学化和精细化的编制要求下，以1年为滚动周期进行控制，以便全面系统地反映高校中长期财务运营状况。

5.1.3 可考核原则

现行高校预算的一个突出通病就是“两张皮”的问题，重预算编制，轻预算执行，重收入管理，轻支出绩效，因此对高校预算应设定相应的绩效指标，加强绩效考核，使预算资金发挥最大化效益。

5.1.4 可监督原则

预算的公开透明和接受社会公众的监督是民主社会的通用原则和要求，这也是高校预算的社会责任，随着财政改革逐渐步入深水区及上级主管部门的要求，高校预算信息公开将进一步规范，公开的内容也将更为细化，为实现阳光预算奠定基础。

5.2 编制内容及方法

高等院校的预算是由预算收入和预算支出组成的，按照滚动法编制的高校中长期预算内容具体如下。

5.2.1 关于预算收入

高校的收入由财政补助收入、教育事业收入、科研事业收入、上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入和其他收入组成，归并为预算收入口径为一般公共预算资金、财政专户管理资金、其他资金和上年结转和结余资金，其中其他资金包含事业收入、经营收入和其他收入。

（1）一般公共预算资金。高校的财政补助收入大体分为两类来源形式，一种是按生均拨款乘以学科系数，另一种是生均拨款加专项补助，无论哪种拨款形式，此类资金仍是国内高校经费来源主体，按照《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发[2011]22号）文件要求，除落实法定增长要求外，还要切实提高财政教育支出占公共财政支出比重，保证财政教育支出增长幅度明显高于财政经常性收入增长幅度。因此各高校在编制此项预算收入时，可以参考各省市社会发展五年规划中提出的财政经常性收入增长比例，以不高于该比例测算此项收入。

（2）财政专户管理资金。目前高校已普遍经历了扩招和新校区建设等外延式扩张，加强内涵建设是当前主流。同时在经历2014年新一轮高校学费调整后，按相关规定五年内基本不再调整，因此专户管理的预算外非税资金在学生规模一定的情况下是可测的。

（3）其他资金。其他资金的中长期预算相对较为复杂一些，应就相关收入分别加以测算。科研收入类似专项经费，但对高校现金流的调节能起到蓄水池作用，作为专款专用完全可以收定支，可根据历史收入的增长比进行测算，同时其具有调节现金流量的作用，是调整跨年度预算平衡的利器。

附属单位上缴收入和经营收入测算相对容易，可根据相关协议明确今后若干年的上缴款。

其他收入包含内容较多，收入具有不确定性和无规律性，根据历史收入的增长比进行测算较为可行，但在作中长期预测时要剔除一些偶然因素形成的收入或一次性收入。

（4）上年结转和结余资金。从财政角度来看，建立在收付实现制基础上的此类资金是可作为预算收入的。但作为预算单位的高校编制年度预算的原则即为收支平衡，因此该资金很难测算，经常被用作调节和平衡年度预算的手段。

5.2.2 关于预算支出

高校的预算支出由基本支出和项目支出组成，其中基本支出包含工资福利支出、商品和服务支出及对个人和家庭补助支出，支出应作为预算的重点，而项目支出则是重中之重。

（1）基本支出。基本支出是高校维持日常运转的必需支出，进一步可细分为人员经费和日常公用经费。其中人员经费可分教职员工支出和学生支出，按事业单位绩效工资改革要求，高校教职员工人员经费是可控可测的；学生支出主要由国助和校助两部分组成，在学生数相对稳定的情况下，此类支出也是可测的。日常公用经费属消耗性支出，是预算编制中应压缩的范畴，各地都制定了较为规范的定额，此类经费也是可控可测的。

（2）项目支出。项目支出是高校在保障日常运转经费外，根据事业发展需要在可动用财力下重点支持安排的项目，可分为年度项目和跨年度项目。年度项目是一次性项目，预算年度内实施完成；跨年度项目是高校编制中长期滚动预算的重点，实施对象主要为人才培养类、学科建设类、基本建设工程及有专项经费支持专项项目，以江苏高校为例，如本科教学工程、省级重点学科、省优势学科、省品牌专业、协同创新项目及中地共建项目等。

5.2.3 编制方法

高校滚动预算的编制年限建议为五年，同高校的五年规划相衔接。滚动周期建议为一年，时间起点为每年3月份人大会议后实施。在滚动预算周期内，保持经费总量控制和政策连续性，对重点滚动支持的项目实施项目库管理，同时协调校内各部门分工协作，如政策法规处负责一些宏观指标的制定，财务处负责具体编制。

6 需要解决的问题

6.1 编制环境要求

中长期预算的编制要求宏观经济运行平稳，财政收入相对稳定，不能出现大起大落的经济环境。从法制环境角度，年度预算由人大审议决定，就如何确定中长期预算的法定地位，使得预算得以贯彻执行仍需完善法制。

6.2 编制技术要求

虽然中长期滚动预算有周期性调整的机制，对中长期预测的准确性有弱化的倾向，但仍受制于环境、测算因素和方法的制约，对调整的机制、频度和滚动周期的量化描述仍有待进一步研究。

6.3 转变决策理念

“决策方式没变，啥都没定，怎么编啊，就空掉了。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希如是说，推动中期滚动预算的意义在于，政府治理的理念要有一个大的调整，其背后将是政府治理观念的改变。

6.4 会计改革的配套

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立跨年度预算平衡机制”。现行行政事业单位执行的都是以收付实现制或修正的收付实现制为基础的会计制度，资产、债务以及一些应付款项、应收款项都难以在预算中得到反映，会计改革亟待完善。

6.5 绩效考核