立案登记制语境下行政诉讼立案难问题探究

【摘要】行政诉讼案件作为典型的民告官案件，在我国长久以来官本位思想影响下，一直是一个老大难问题。而其中立案作为首当其冲的环节，自然成为了突破瓶颈的关键。在立案登记制度语境下，各地行政诉讼爆炸增长的情况似乎表明立案难问题已经得到解决，但笔者认为对此应当持谨慎乐观的态度。其一是因为案件的增加并非仅由立案登记制度所致，可能是多种因素合力作用结果，其二是行政诉讼立案登记制度有其自身的缺陷，使得问题可能没有得到根本解决。有鉴于此，需要进一步的完善相关制度。

【关键词】立案登记制；行政诉讼；谨慎乐观

一、立案审查制度下行政诉讼立案困难

此前，包括行政诉讼的三大诉讼在立案环节都实行立案审查制度。由于行政诉讼涉及公民、法人与行政机关之间的纠纷，迫于行政机关的压力，法院办案人员在主观上不愿意受理行政案件，因此在审查时过于苛刻，常常将审判程序前置，在立案阶段即对案件进行了实体审查，这是对公民诉权的严重限制和侵犯。“当事人材料不齐要跑很多趟，像看一次病挂很多次号。”清华大学法学院教授王亚新将立案审查制度催生的当事人跑断腿现象比作“看病挂号”。

二、立案登记制改革后行政案件数量剧增

鉴于立案审查制度带来的种种弊端，十八届四中全会决定中提出了司法改革方案，其中一个突出亮点便是“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制；对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立、有诉必理，保障当事人诉权。”在具体落实层面，2014年新行政诉讼法第51条规定“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”紧接着2015年最高人民法院对外发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，该解释对新修改的行政诉讼法为解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题而增设的新制度、新规定做出细化规定。

在一系列顶层设计方案的推动下，2015年5月1日起，立案登记制度开始实施，也宣告实施多年的立案审查制度退出历史舞台。如同学界和实务界预测的一样，立案登记制度实施以后，全国法院立案数量出现了大幅增长，其中增幅最大的当属行政案件，某些地区甚至出现了行政案件诉讼爆炸的情形。以下仅以最高院和代表性地区法院发布的数据佐证：

2015年5月，最高人民法院发布的一组数据，描绘出了立案登记制改革实施一个月以来的“战况”：截至5月31日，全国法院5月份登记立案1132714件，同比增长29%，环比增长4.93%，当场平均登记立案率为90%。其中，行政案件同比增幅最大，共登记立案29924件，同比增长221%，环比增长84.5%。

5月1日至5月31日，上海全市法院共登记立案65971件，同比去年增长20%。其中，当场立案64344件，当场立案率达97%。值得注意的是，其中一审行政案件为1181件，占比1.79%，同比增加970件，增幅达475%。而今年前四个月，上海法院的收案数增幅为13%。

三、对立案难问题解决的谨慎乐观

以上全国总体的数据和一些代表性地区的数据表明，立案登记制实施以来，行政案件的数量呈现暴涨的态势，许多积压多年的行政案件终于进入了法院的视野，尽管取得了可喜可贺的成绩，但是，笔者认为仍然应该保持谨慎乐观的态度，立案难问题的解决可能只是表面现象。以下，本文拟从立案数量的角度分析为何应当保持谨慎乐观态度。

行政案件立案数量的多少可以从一定程度上说明行政诉讼立案的难易，但笔者认为，不能单单从数字的增长上就武断的认为从此可以高枕无忧，片面相信增长的数字可能会让我们受到误导，案件数量的增长并不必然与立案难问题的解决呈此消彼长的关系，增长的数字有可能成为迷惑住我们的镜花水月。原因有三：

第一，虽然行政诉讼案件数量在立案登记制实施后显现出暴增的态势，但笔者观察数据发现主要体现在增幅上面，而由于行政案件整体基数较小，虽然增长的幅度巨大，但是在其基数限制下，增长后的案件数量也较为有限。以5月份上海全市法院的立案数据为例，一审行政案件为1181件，同比增加970件，增幅475%，横向对比，虽然行政案件增幅达到了4倍之多，但是其在所有案件中的占比仅为占比1.79%，可见，仅就增幅而言，行政案件的暴增与其较少的基数是分不开的。

第二，行政案件数量的增长得益于立案登记制，但切莫就认定其为唯一的增长因素，而行政案件相对集中管辖就是可能存在的原因之一。由于我国行政案件数量不足而且分布很不均衡，2013年最高法院下发通知，要求各高级人民法院确定1-2个中级法院开展行政案件相对集中管辖试点工作。试点中级法院确定2-3个基层法院为集中管辖法院，集中管辖辖区内其他基层法院管辖的行政诉讼案件。由此可见，在中级法院层面上，因为承担了数个基层法院的行政案件任务，其案件数量的增加自然也是在所难免。笔者在与一位中级法院法官的访谈中了解到，在其工作的中院，行政案件的增加，立案登记制度起到的作用并没有想象中那样巨大，反而是集中管辖发挥了更大的作用。

第三，虽然在5月份立案登记制刚开始实施的时候全国都迎来了立案的狂潮，但是随着时间推移，这种前期猛增的态势还是逐渐放缓，究其原因，笔者推测一或许是由于长期积压的陈年累案推动了数量的增长，随着陈案的悉数受理，自然会从高峰有所跌落，二或许是由于登记制作为一项新制度的实施引发了公民和律师一种吸引眼球式的“冲动型”立案体验，一段时间之后新鲜度减弱热情自然逐渐退去。

综合上述三点，笔者想说明的是行政诉讼案件的增加，可能是来自于比例数字的表象迷惑，可能是由于各种因素合力起了作用，亦可能由于短期内非正常的增长，并不代表着立案难的问题已经通过立案登记制得到彻底解决，但还是可以说，立案登记制是缓解了很大一部分立案难问题。

四、完善进路前瞻

有学者将《行政诉讼法》规定的立案登记制描述成“准立案登记制”，因其存在一些立法缺陷，使得实践中法院有很大的裁量空间，不排除各级法院为应对正在出现的“案件井喷”之势，利用这些“裁量空间”，重归“立案审查制”的可能。因此，正视行政诉讼立案登记制的立法缺陷，完善相关制度，才能今后彻底解决行政诉讼“立案难”问题：

其一，继续推进立案登记制实施，并逐步完善对于立案审查环节起诉条件审查的明确限定，严格限制法院在行政诉讼法法定起诉条件的基础上增加其他起诉条件；其二，完善诉前纠纷分流机制，为了防止法院遭受诉讼爆炸的影响，应当将行政纠纷尽量解决在诉讼之前，尤其需要继续推进行政复议制度建设；第三，在立案难的表面问题下，更深层面突显的是司法资源和司法需求的紧张关系，而这又具体表现在公民意识的逐渐觉醒和司法的各种配套措施滞后的角力上，因此，只有在人员编制，经费保障等方面完善司法资源的配置，才能从根源上解决立案难的问题。

【参考文献】

[1] 杨东伟， 译. 英国行政法教科书[M]. 北京大学出版社， 2007.

[2] 江必新， 主编. 中华人民共和国行政诉讼法理解适用于实务指南[M].中国法制出版社， 2015.

[3] 姜晓平， 主编. 行政法学[M]. 四川大学出版社， 2011.

【作者简介】

莫皓（1991—），男，四川宜宾人，四川大学法学院2014级硕士研究生，主要研究方向：刑事诉讼法。