论侦查监督权的性质

聂云飞

内容摘要：如果侦查监督性质不明、地位不清，则难以抓住解决侦查监督困局的要害，因此要加强对侦查监督基础理论的研究。侦查监督权是一种制约式监督，具有司法审查的性质。

关键词：侦查监督权 性质 制约式监督 司法审查

一、问题的提出

审查逮捕、侦查活动监督及刑事立案监督是检察机关侦查监督部门的三项职责，该三项职责统称为侦查监督。侦查监督工作存在三个困局：首先，侦查活动违法的现象时有发生，由于违法侦查而导致的冤假错案触目惊心，整个社会对侦查活动合法性的关注日益上升，检察机关想要对此有所作为，却又难以取得明显的成效。其次，与侦查活动监督相比，检察机关在刑事立案监督方面更显得乏力。侦查机关出现“有案不立”、“立而不侦”“违法立案”等情况时，检察机关对侦查机关的监督权总是难以实现。最后，检察机关侦查监督工作面临的最大挑战是，部分学者认为检察机关不是司法机关，检察机关作为控诉机关不能享有剥夺犯罪嫌疑人自由的权力，因此祭出“保障人权”及“司法审查”的大旗，主张将批准逮捕的权力交给审判机关，取消检察机关的侦查监督权。

面对上述困局，检察机关和社会各界，必须理性审视产生这些困局的实质原因，并在此基础上研究破解困局的出路。在学界和实务界之前的讨论中，实务界多因宪法规定检察机关是法律监督机关以及刑事诉讼法设置了刑事诉讼监督制度，故主要讨论如何更加有力地实施侦查监督的问题。例如，对于检察机关对侦查机关“违法立案”难以有效监督的原因，多解释为刑事诉讼法没有对此做出明确和有效的规定。但我们不禁要问，刑事诉讼法没有对此做出明确有效的规定意味着什么，仅仅是立法不完善、法律规定缺乏可操作性的问题？如果不研究深层原因，不作出足以服人的解释，就会使人误以为只要刑事诉讼法按照作出修改，就能将“违法立案”问题予以化解，但事情是否真的如此简单？

学界的焦点则主要聚讼在检察权的性质上，集中讨论检察机关是否司法机关，检察机关同时作为控诉机关和法律监督机关是否合适等问题，而对于侦查监督的本质究竟为何、是否只能由审判机关对侦查活动进行所谓司法审查等侦查监督的基础理论，却缺少比较深入的研究和讨论。例如，有一种研究思路为，论证检察机关不是司法机关，它对于侦查活动的“监督”不属于司法审查，因此不能将批准逮捕的权力交给检察机关。对此，我们应該思考，在目前刑事诉讼程序中，审判机关实际上已经具有了对侦查活动进行最终的控制及制约的权力——还有什么制约手段的威力能够超过最终判定侦查活动是否违法的裁决权，但审判机关的司法审查在监督或者制约侦查活动方面有多大的成效？再例如，另外一种研究思路认为，检察机关是控诉机关，因此让它拥有批准逮捕犯罪嫌疑人的权力，则完全有可能产生“以捕代侦”、“先捕再侦”等情况。对这种忧虑，我们有理由发问，侦查监督部门的检察官，在审查侦查机关提请逮捕的案件时，真的会把自己定位为控诉方，从而出于日后控诉需要的考虑而“以捕代侦”或者“先捕再侦”？即使不考虑逮捕的“受益者”主要是侦查机关而不是检察机关，也不考虑“错捕”会给批准逮捕的检察官个人造成不利后果，难到为了维护检察机关的利益，侦查监督部门的检察官不是更倾向于从严把握逮捕条件，从而最大程度地避免日后出现捕后“不能诉”或者“被判无罪”的情况？此外，在目前的刑事诉讼实践中，为了保证审判顺利进行，存在审判机关要求检察机关必须逮捕犯罪嫌疑人后再起诉否则不予受理的情况。对此我们又作何解释。

总之，在侦查监督性质不明、地位不清的情况下，在对侦查监督的基本规律缺乏清晰认识的情况下，我们难以抓住侦查监督困局的要害。有鉴于此，本文拟对造成检察机关侦查监督基础理论当中的核心问题——侦查监督权的性质进行尝试性探索，讨论为什么要设置侦查监督制度以及检察机关承担侦查监督职责的合法性。

二、侦查监督权的性质

法律监督权，按照通常的解释，是指“运用法律规定的手段，依照法律规定的程序，针对特定的对象进行的、能够产生法定效力的监督。”根据上述定义，侦查监督权似乎可以定义为，为了保障国家法律在刑事侦查方面得到统一正确的实施，检察机关根据宪法、法律的授权，依照法定的程序，针对侦查机关的侦查活动进行的、能够产生法定效力的监督。这样的定义过于抽象，需要加以具体的解释。监督有两种模式，一种是系统内部的自我监督，另一种是系统之间的相互监督。前种监督，监督的主体和客体一般都存在于同一系统之内，它的特点是监督权隶属于决策权，具有能保证决策权得到有效实施的优点，但缺点是由于不能对决策权本身进行监督，因此难以纠正决策的失误。后种监督，监督的主体与客体一般存在于不同系统之中，相互间没有隶属关系，在这个监督系统中，没有不受监督的绝对权力，一般我们将这种监督称之为制衡。检察机关的侦查监督权是一种自上而下地、带有管理意味的“监督”，还是一种带有分权制衡意味的制约式监督？这就使问题回到了侦查监督理论的研究起点，即为什么要设立这种侦查监督制度，它的功能是什么。

揭示一种制度设立目的的最佳方式或许是从梳理该制度的源流开始。一般认为，现代检察制度滥觞于法国。从历史的角度看，法国生成现代检察制度的最直接的原因在于追求诉讼方式的变革和控审职能的分立。有学者指出，法国启蒙先贤创设检察官角色的目的和初衷有二：一是改革封建纠问式诉讼、防止法官专权擅断；二是为了控制警察滥用权力、防止警察国家的梦魇重现。该学者还进一步将欧陆检察制度创制的目的概括为三个方面，一是废除当时诉讼中的纠问制度，确立诉讼上的分权原则；二是创设检察官之职，以一个受过严格法律训练和法律约束的公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇，“检察官之创设，乃催生法治国并克服警察国之明显标志”；三是守护法律，使客观的法意—保护人权观通于整个刑事诉讼程序。这样看来，从历史源流讲，至少欧陆国家创设检察制度是为了从司法权中分出一个检察权，通过检察权去分别制衡传统的侦查权和司法权，以防止前者滥用警察权力，防止后者专权擅断。

毫无疑问，我国的检察制度受到前苏联检察制度的深刻影响。前苏联的检察制度是列宁根据当时苏联的国情，在对俄罗斯帝国检察制度进行改造的基础上创设，之后它不断受到欧陆国家检察制度的影响。因此，中国目前的检察制度与大陆法系国家检察制度在功能定位方面应该有近似关系。但是，讨论我国侦查监督制度的设立初衷和功能，如果只考虑大陆法系国家检察制度的影响显然是不妥当的。我们还应该从我国的文化传统方面对此进行分析。对此，在对中西方社会结构方面的差异以及我国传统的监察御史制度进行梳理后，有文指出，“设置独立的监督机关，行使独立的监督权，以达到防止权力滥用、维护法制统一之目的，是我国自封建社会以来的不懈追求和探索。检察机关作为国家法律监督机关，依法独立行使检察权，正是对这一追求和探索的延续”。该文还提出，“监督，而不是分立或制衡，成为中国政治文化传统中具有奠基性的一环。”这种观点讨论了中国现代检察制度与传统监察御史制度之间的关系，为我们全面把握我国检察制度的渊源——本土的监察御史制度及外来的前苏联的检察制度，提供了新的视角。但监督与分权制衡真的就这么不可调和，不能是一个认识的角度问题？之所以说中国传统社会有独立于行政权和司法权的监督权，而没有分权制衡，是因为中国长期有中央集权的传统，皇权始终居于最高权力的顶端，这显然与欧美国家缺少集权传统的社会结构有很大差异，因此欧陆国家现代检察制度确立之时，主要考虑的是从司法权中分立出一个检察權，让其分别对侦查和审判进行制约，而我国长期存在直接隶属于最高权力——皇权的监督权，因此它是代表皇权进行监督而不是制衡。可是，在我们看来，从皇权的角度分析，这种接受自己的委托而对行政权和司法权进行监督的做法，就是一种政治上的选择——分权制衡，只不过这种分权制衡在中国传统社会是为了维护皇权，为皇权服务。总之，对中国现代检察制度的内外两个渊源进行梳理后，可以看出，创立检察制度的目的就是为了对传统的行政权（包括侦查权）和司法权进行制约式监督，而创立侦查监督制度的目的就是为了对侦查权进行制约式监督。

之所以强调侦查监督是一种制约式监督，是因为中国存在的主要问题是权力过于集中，创设侦查监督制度是为了制约具有天然扩张倾向与极易侵犯人权的侦查权，但既然是制约，就要防止在制约一种权力的时候创设了另外一种不受制约的权力，因此不能以为，只要不断地加强监督就能解决违法侦查侵犯人权的问题。

作为制约式监督，侦查监督的功能主要是防止违法侦查，过滤错案。通过侦查监督，检察机关一方面对侦查机关的侦查行为实施监督，防范、尽可能及时发现以及纠正侦查机关违法的侦查行为，以防止违法侦查行为侵犯犯罪嫌疑人的合法权益，防止违法侦查行为导致错案。另一方面则严格控制剥夺人身自由的强制措施的适用，以防止不适当的强制措施造成当事人合法权益不必要的损失，在已经发生错案的情况下减轻危害后果。在我们看来，侦查监督无非是检察机关与侦查机关在刑事侦查方面的分权制衡问题，它是一种具有制约功能的监督，是分属两个系统的不同主体之间存在的一种制约式的监督，它的核心问题就是如何处理好这两个国家机关在刑事侦查方面的关系，从而达到打击刑事犯罪与保障人权的最佳平衡。下面我们从侦查监督的构成要素方面对此进行进一步的讨论。

我们可以将侦查监督的要素分解为监督的主体、监督的客体以及监督方式。侦查监督法律关系中，监督的主体是宪法规定的法律监督机关——检察机关。监督的客体是侦查机关及其刑事侦查活动。监督方式是检察机关依据法律的授权否定违法侦查活动或者否定侦查机关提请逮捕犯罪嫌疑人的请求，具体包括对侦查机关提请逮捕但不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人作出不批准逮捕的决定，要求侦查机关纠正违法侦查行为，要求侦查机关依法立案或者不予立案。侦查监督的三个构成要素中，后两个要素必须进行具体的讨论，因为它们决定了侦查监督的具体内容和性质，以此与审判监督相区别，反映了侦查监督的基本特征。

无论古今中外，侦查活动出于“利益最大化”的追求，总是力求使用成本最小的方式去查明刑事案件的真相。例如，所有的侦查机关都希望能够尽可能地将查获的犯罪嫌疑人予以羁押，都希望能尽可能地获取犯罪嫌疑人的口供然后再去依据口供寻找其他证据，因为这些做法能够最大程度地减少侦查活动的障碍或者说成本。对侦查机关而言，犯罪嫌疑人享有的所有权利，无论是宪法性权力还是非宪法性权利，都可能构成对侦查活动的障碍，因此侦查机关总是具有侵犯犯罪嫌疑人权利的冲动和渴望。这就使我们从保护人权的角度明确了侦查监督的客体，即凡是存在侵犯人权可能的侦查活动都应该属于监督的对象。之所以说是应该属于，是因为我们还需要从另一个角度对此进行讨论，即侦查活动尽可能地查明案件事实的真相，是对打击犯罪极为有利的，从而维护了社会的整体利益。这就使侦查监督的对象没必要，也不可能是所有的侦查活动，而应该是在全面衡量了保护人权和打击犯罪两种需要后找到一个较好的平衡点，从而使侦查监督既不过多地妨碍正常的侦查活动，又能集中力量对严重侵犯人权的违法侦查活动予以制止和纠正。因此，具体而言，侦查监督的客体是国家认为可能严重侵犯人权而必须予以制止和纠正的违法侦查活动。

与审判监督相比，检察机关的侦查监督在具体的监督方式上有以下区别：第一，侦查监督不仅包括事后监督，而且存在对侦查活动的事前和事中的控制及监督。审判监督主要是一种事后监督，而检察机关的侦查监督不限于此。例如，当通过审查侦查机关提请逮捕的案件发现存在违法侦查行为时，检察机关可以要求对方在继续侦查过程中纠正违法行为，从而成为事中的控制和监督。第二，侦查监督具有主动性。审判权的基本特征之一是被动性，而检察机关由于价值取向和监督的职能不同，因此在侦查监督方面表现出明显的主动性，即不需要由犯罪嫌疑人提出请求，只要发现需要进行监督的事项，都可以主动采取法定的行动。虽然检察机关的侦查监督权与审判监督权具有上述区别，但两者也有若干共同点：第一，检察机关与审判机关一样都是司法机关；第二，在侦查监督方面，检察机关也具有中立性特点；第三，侦查监督权为被侦查权侵犯权利者提供一种救济方式，且该救济是检察机关根据查明的事实，依据法律规定做出，是一种适用法律的行为。据此，我们认为，检察机关对侦查活动的监督具有司法审查的性质，它不应该被取消，而应该进行更科学的设计和完善。