刍议基层检察官、检察辅助人员业绩评价机制

杨春畅 余颖

内容摘要：构建科学的基层检察官、检察辅助人员业绩评价机制，应遵循依法构建、客观、公正的原则，从评价的范围、指标、方式、主体、程序和结果运用多个要素着手，做到评价内容有针对性、评价指标科学合理、评价方式分类量化、评价主体公正稳定、评价程序公开有序、评价结果客观准确。

关键词：业绩评价机制 结果性指标 行为性指标

长期以来，我国检察系统对检察官个人的考评始终带有浓厚的行政色彩，与普通公务员的考核无异，评价内容和指标缺乏针对性、合理性，评价方式缺乏连贯性，评价结果缺乏激励性，评价机构缺乏稳定性。在当前检察改革的大背景下“建立符合职业特点的检察人员管理制度”被列为检察改革六大重点任务之一，[1]构建符合改革趋势和检察职业特点的检察官、[2]检察辅助人员业绩评价机制，不仅有利于全面、客观、准确地评价检察人员工作业绩，督促其提升自我业务能力和综合素养，同时也可以提升检察机关业务管理水平，为其他改革措施提供有力支撑。

一、业绩评价机制的构建原则

基层检察官和检察辅助人员业绩评价机制的构建原则是指引、统摄构建该业绩评价机制的主体、内容、指标体系、方式、程序、评价结果的运用等要素的准则，也是将上述业绩评价机制要素有机结合成业绩评价机制的灵魂。探寻构建原则应回归基层检察官、检察辅助人员业绩评价机制的目标，从目标可以推导出原则。该业绩评价机制的目标是规范地、合法地、客观地评价检察官、检察辅助人员的工作业绩，进而实现对其有效管理。因此，构建该机制应遵循依法构建原则、客观性原则以及公正性原则。

（一）依法原则

遵循依法构建原则，即应在现有法律、相关政策文件的范围内去构建该业绩评价机制。这就要求在设计业绩评价内容、程序、主体等具体组成要素时要遵守法律、政策文件，将法律、政策文件的要求贯彻在具体业绩评价要素的设计上。

（二）客观原则

遵循客观性原则，即应客观地总结目前检察官的业绩评价现状，剖析存在的问题、吸收其有益经验，并着眼于检察人员分类改革、检察官办案责任制、检察机关内设机构改革、检察机关人财物统管的实践，探寻构建检察官、检察辅助人员的业绩评价机制的路径，使其焕发新的生命。具体在设计该业绩评价机制各要素时要使其符合检察改革实践的新要求，发挥配套制度应有的工具功能。

（三）公正原则

遵循公正性原则，即以公正原则作为该业绩评价机制构建的核心，程序公正、实体公正并重。从程序公正的角度而言，在构建该业绩评价机制时应保证业绩评价主体的中立客观性、保证业绩评价程序的自治性与可诉性、保证业绩评价结果运用的公正性。从实体公正的角度而言，在构建该业绩评价机制，在设计业绩评价内容、具体的评价指标（类别、数值、分值、权重）时要真正地反映检察官、检察辅助人员的工作。

二、业绩评价机制的要素

评价机制是由各类静态和动态的要素组成的关联体系，构建基层检察官和检察辅助人员业绩评价机制需从这些要素着手，具体包括评价范围、评价指标、评价方式、评价主体、评价程序、评价结果的运用等要素。由于评价指标设置是评价机制的核心，内容较多，为求篇幅均衡，笔者将其单列出来予以讨论。

（一）评价范围

《检察官法》第26条规定：“对检察官的考核内容包括：检察工作实绩、思想品德、检察业务和法学理论水平，工作态度和工作作风。”这四项考核内容相互关联、互为补充，不可分割，缺少对任何一方面的考核都不可能得出全面、客观的考核结果。[3]虽然该条法律规定的落脚点在于检察官的“考核”，但是这四项内容依然可以作为对检察官、检察辅助人员的“业绩评价”内容，理由是：第一，将思想品德、工作态度与工作作风、检察业务和法学理论水平纳入到工作业绩评价的内容中来，能够更全面、客观地评价检察官、检察辅助人员。第二，工作业绩与工作态度和工作作风、思想品德、检察业务和法学理论水平密不可分，这三项考核内容在一定程度上影响工作业绩，工作业绩在一定程度上也反映了这三项考核内容的实际情况。第三，检察官、检察辅助人员的工作紧密相关，皆属于某一业务条线的检察工作的一部分，同一业务条线的检察辅助人员协助检察官行使授权的部分检察权，因而检察辅助人员的业绩评价内容可与检察官的业绩评价内容相一致。

（二）评价方式

随着检察人员考评问题的暴露和对检察人员考评专业性的需求日益增强，必须改变以往的述职、投票、研究的评价方式，采取分类、量化、连贯的评价方法，科学评价检察官和检察辅助人员的工作业绩。

1.分类评价。一是根据检察机关内部部门条线的设置，将检察人员分为侦监、公诉、职侦、监所、民行、控申、案管等七个条线进行区分评价，除通用指标外对每个条线的检察人员制定不同的考评指标进行考评；二是在各部门、条线内部，根据岗位职责、权限的不同设置不同考评指标、指标权重，对检察官与检察辅助人员进行区别评价。

2.量化评价。即通过明确目标任务，设置清晰可度量的绩效考评指标加以评价。绩效考评指标是用于沟通和考核被评价者绩效的定量化或者行为化的标准体系，必须是具体的、可度量的、可实现的、现实的和有时限的。[4]通过分析检察官与检察辅助人员的岗位职责和素能要求，结合检察人员的具体工作，设定各类具体的评价指标数值，并以预先分配的权重折算考核分值。

3.连贯评价。即对评价对象实行动态、连续、全面评价的方式，如在检察机关内网建立网上动态考评栏目，每月全面通报检察人员的考评指标动态数据、每季度通报检察人员的季度初评的动态数据。在连贯的评价过程中，加强对日常工作中的评价沟通、业绩分析和持续改进的工作的重视，开展日常的业绩评价记录，[5]建立业绩评价台账，为连贯评价提供依据。

（三）评价主体

业绩评价的主体应当是能够且愿意提供被评价对象真实工作情况的主体，故评价主体的确定必须具备两个基本条件：一是对被评价对象的工作有相当程度的了解；二是愿意提供真实的反映被评价对象业绩状况的评价结果。是否满足第一个条件只需考察该主体与被评价对象的工作关系，而对于第二个条件，因职务和岗位不同，有些评价主体的确定还需要相应的配套制度加以制约，方能确保其“愿意”提供真实的情况。笔者认为，检察官、检察辅助人员业绩评价主体分为评价人和评价机构两类，评价人有检察辅助人员、检察官、分管副检察长、检察长，评价机构有队伍管理部门、案件管理部门、考评委员会。其中，检察官、检察辅助人员的廉洁、纪律和执法规范化情况分别由队伍管理部门、案件管理部门分别进行评价，而工作实绩的评价则需要区别对待：对于可以直接将客观结果量化的指标，检察辅助人员由检察官评定，考评委员会复核，检察官由分管领导评定，考评委员会复核；对于需要根据间接判定进行量化的指标，检察辅助人员由检察官、考评委员会和同业务条线其他检察辅助人员共同评定，检察官由分管领导、考评委员会、同业务条线其他检察官共同评定。考评委员会除了行使直接考评权外，还要对检察辅助人员、检察官、分管领导的考核权行使加以监督。

（四）评价程序

业绩评价的基本流程如下：第一步，检察官和检察辅助人员根据本院具体考核办法中设置的指标和分值，对可直接量化的指标计分核算，对不能直接量化的指标进行事实描述，如实填写自评表，并附上相关证明资料，如办理案件清单、个案法律文书、发表调研文章的期刊复印件等资料；第二步，检察官、分管领导分别对检察辅助人员、检察官可直接量化的指标分值计算和证明材料进行审核；检察官、考评委员会、同条线的检察辅助人员对检察辅助人员不能直接量化的指标进行考核，分管领导、考评委员会、同条线的检察官对检察官不能直接量化的指标进行考核；第三步，业务管理部门以其执法规范化检查和执法监督的结果为依据，对各业务条线检察官和检察辅助人员分别进行计分；第四，队伍管理部门就检察官和检察辅助人员在遵守办案纪律、政治纪律、廉洁从检方面予以计分评价；第五步，检察院考评委员会统一进行分值权重计算，汇总并公示检察官和检察辅助人员的业绩评价结果，接受申诉、复核。

（五）评价结果的应用

业绩评价的生命在于应用，只有将评价结果和检察官、检察辅助人员的切身利益联系起来，才能充分发挥评价机制的管理、激励作用。一方面，将评价结果记入检察人员司法档案，作为检察官、检察辅助人员任免、职务及工资晋升、奖惩、培训的重要依据，从而激励先进，鞭策后进。另一方面，建立评价—整改—反馈机制。在评价检察官、检察辅助人员的业绩时，注重与被考评对象的互动沟通，将考评结果及时通报给考评对象，听取被考评对象的意见，并对考评工作中反映出来的问题进行反馈，[6]及时修正在考评过程中存在的问题，改进考评规划和考评目标，使得考评目标更加地规范、合理，督促检察机关改进管理水平。

三、业绩评价指标的设置

评价指标的设置，应以基层检察官、检察辅助人员的业绩评价内容为基础，首先确定业绩评价指标体系类别，然后以评价指标体系为线索，先设置通用指标，再区分不同条线、不同岗位设置个性指标。由于检察辅助人员的考评相对检察官更为特殊，故对其指标设置进行专门讨论。

（一）评价指标体系

业绩评价内容并不能直接用于基层检察官、检察辅助人员业绩评价，却可以成为设置业绩评价指标的依据与方向，即可以从检察工作实绩、思想品德、检察业务和法学理论水平、工作态度和工作作风几个方面去设置业绩评价的指标体系。

1.通用指标和个性指标

以指标适用的范围为标准，分为通用指标和个性指标。通用指标是指对任何岗位的检察官及检察辅助人员都适用的共通的评价指标，其设置目的主要是为了考评检察官及检察辅助人员在检察业务中应具备的、基本的、通用的素能，如工作态度、工作作风、思想品德、法学理论水平方面的素能。个性指标是通用指标之外，反映不同条线、不同岗位的基层检察官、检察辅助人员的检察工作实绩、检察业务水平的指标，是检察官之间、检察辅助人员之间相互区别的指标。

2.行为性指标和结果性指标

有学者认为检察官绩效指标体系由以下三类指标组成：（1）特征性指标，立足反映和体现被考评者从事该项检察工作已具备的素能和潜力；（2）行为性指标，立足反映和体现被考评者的工作行为；（3）结果性指标，立足反映和体现被考评者的实际工作成果。[7]笔者认为该指标的分类基本上是可取的，从行为、结果去衡量检察官、检察辅助人员的实绩是可取的，但是特征性指标中的潜力指标是不可取的，因为潜力性指标是基于检察官、检察辅助人员的工作过程、工作结果对其未来工作所作的主观预测，缺乏客观的衡量标准。此外，该观点没有将业绩评价内容中的思想品德、工作态度和工作作风纳入指标体系，评价不够全面。

为方便不同指标的设置，笔者认为应以指标是否可以直接量化为标准，从检察官、检察辅助人员履行岗位职责的过程与结果的角度，将工作业绩评价指标分为以下两类：（1）行为性指标，即检察官、检察辅助人员在履行工作过程中所体现的检察业务、法学理论水平、工作态度、工作作风、思想品德，不能够直接予以量化评价但可以通过一定方式间接量化评价的指标；（2）结果性指标，即可以直接量化评价的反映检察官、检察辅助人员履行岗位职责实际所取得的工作成绩的指标。虽然从反映的内容看，这两类指标存在重叠，如是否有无罪案件既是典型的工作实绩，又反映了检察业务水平，但是该分类的标准和重点在于是否可以直接量化，因此二者在具体指标设置上是不同的。

（二）指标设置的具体思路

目前各省、市检察院均制定了对各辖区基层检察院的考核办法，其中针对各部门设置的考核指标从结果性指标的层面反映了各业务条线的工作业绩。由于检察官、检察辅助人员的工作是检察内设部门工作的组成部分，两者之间具有一致性，同时各省、市院针对基层检察院各业务条线设置的评价指标系经过多年的修正和检验而来，因此笔者认为可以借鉴其中可转化为个人评价的指标作为检察官、检察辅助人员的结果性指标，剔除其中不科学、不合理的指标，并增设其他可以直接量化的指标。指标数值设置方面，应在设置总基础分的同时，根据权重比为每个类指标设定基础分、加减分项目和限额，以明确各部分工作的重要程度。

对于行为性指标的设置，考虑到“考评单位”和“考评个人”之间的差异，无法直接从现有成果中转化，但可以根据不同条线、不同岗位对检察官、检察辅助人员的素能要求，将其中不能通过结果性指标直接反映的素能项目概括提炼出来，加以细化作为行为性指标。由于行为性指标不能直接量化，笔者认为可以通过一定方式进行间接量化。比如给提炼的素能项目设定最高分值，由不同考评主体凭借其对被考评对象的了解打分，然后综合统计得出最终分值。素能项目应尽可能细化，以确保不同被考评对象之间得分出现差异。另外，有学者认为对于职业道德、政治立场等考核，可以使用逆向考评法，只要检察人员不存在违反职业道德和政治立场的事件或行为，就应当推定拥有合格的职业道德和政治立场。[8]笔者认为这种逆向考评法值得借鉴，即赋予考评指标一定的分值，并设置相应的扣减分事项，出现一次，扣相应的分值，直至扣减完设置的分值。

（三）检察辅助人员的个性指标设置

随着检察官办案责任制的实施，各业务条线采取检察官办案小组或者独任检察官办理案件方式开展工作，无论是哪一种办案方式，都有检察辅助人员参与其中。因而基层检察官工作业绩由其个人工作业绩与其小组检察辅助人员的工作业绩组成，且两者在实践中难以从结果层次进行明确的区分，故检察辅助人员的主要结果性指标可以直接参照检察官的结果性指标设置，另外根据具体情况设置不同于检察官的可以直接量化的其他指标。具体算法上，可以用“检察官的结果指标分数×一定转化系数+检察辅助人员其他可直接量化指标分数”的公式计算得出分值。

检察辅助人员的行为性指标则需要区分内勤岗、执行岗、书记员岗分别设置，人员类别不同、岗位不同，其职责也不同，相应的行为性指标也不同。执行岗检察辅助人员的具体素能与同一业务条线的检察官的基本相同，履行工作职责基本相同，只是两者之间在权限方面存在差异，后者是决定者，前者为执行者、协助者，因而其行为性指标直接从检察官的行为性指标转化即可。书记员岗检察辅助人员的检察业务素能主要包括笔录制作、辅助办案、沟通交流，除辅助办案体现在结果性指标中外，其他两项均可以设置对应的行为性指标。内勤岗的检察业务素能主要包括组织策划、沟通协调、文字综合，除文字综合中部分含在通用指标中外，其他均可以转化为内勤岗的行为性指标。

（鸣谢：感谢本课题组其他组员崔昆兰、熊皓、米双鹏、张浩、胡乙小、马燕等同志对本文写作的大力支持）

注释：

[1]参见《关于深化检察改革的意见（2013—2017年工作规划）》。

[2]本文中的“检察官”是指检察人员分类改革之后的检察官。

[3]参见孙谦、张智辉、童建明编：《中国检察制度论纲》，人民出版社2004年版，第331-334页。

[4]参见孙柏瑛、祁光华编著：《公共部门人力资源开发与管理》，中国人民大学出版社2009年版，第202-203页。

[5]参见彭胜坤：《检察人员绩效管理的理论与实践》，载《深化检察改革的基础理论问题研究——第二届中国检察基础理论论坛文集》，2012年8月25日。

[6]参见吴春莲：《检察机关考评制度之科学建构》，载《人民检察》2012年第23期。

[7]参见彭胜坤、吕昊著：《检察管理专题研究》，知识产权出版社2013年版，第306页。

[8]同[7]，第309页。