法治视野下的社会组织内部治理结构完善研究

[摘 要]作为经济与社会发展的重要力量，社会组织内部治理结构的完善和治理能力的提升至关重要。兴起于20世纪80年代的治理理论，为社会组织的生存与发展提供了理论基础，而十八届四中全会中关于法治建设的理论感召，则为我国社会组织内部治理结构的完善创设了实践背景。社会组织需要在财务管理制度、社会自律机制和社会问责机制等方面入手，加强和改进社会组织的治理结构。

[关键词] 法治建设 社会组织 治理理论 内部治理

党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，鉴于治理现代化的重要性，有学者将其称为“第五个现代化”。而在治理现代化的诸多内涵要旨中，如何促进治理体系的制度化和规范化，助推治理者运用法治思维和法律制度治理国家是一个中心议题。为此，党的十八届四中全会中又提出了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，主张运用法律的武器实现国家的良好治理，达致还权于民。社会组织是社会治理结构的重要一级，也是实现治理现代化的主要力量，随着这些组织在社会经济发展、民生改善等方面所发挥的作用日益突出，如何加强和完善社会组织内部结构、提升社会组织管理能力，也成为管理实践中不容忽视的话题。

一、社会组织内部治理结构完善的理论基础

理解概念的变化主要是理解政治的变化，而理解政治的变化主要是理解概念的变化。21世纪的首要问题不是科学技术的发展，而是建立一个共同的伦理基础。从词源学的意义上讲，治理并不是一个新词。中国古代思想家老子“无为而治”的思想中就包含了治理，不过这时候的治理基本上等同于统治。真正将“治理”与“统治”区分开来，则主要是通过国外的译著。治理来自于古法语，主要的意思是治理的艺术和方法。早期著作中对于“治理”（governance）的解释是将其放到国家的统治思想中的，它代表着政府对于社会其他力量的统治和管辖。20世纪80年代以来，它逐渐时髦起来，成为了很多辩论的主题。治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少地带有协商和混杂的特征。治理的最初（或再次）出现也是多级的（或多领域的），这一点和它的研究对象——决策过程是一样的。 治理理论冲破了传统的“全能政府”的藩篱，强调在公共事务治理中实现多元主体的共同治理，并要在多元主体之间加强合作与互动。 治理理论着重强调的是政府与社会、公共部门与私营部门和社会组织之间的互动与共赢，目的是将各种力量和相关资源的整合，以期达成一个“善治”的社会体制。治理理论的理论价值还在于我们可以通过治理理论重新审视政府与社会组织之间的相互关系，同时成为社会组织存在和发展的重要理论依据。

尽管学界对“治理”一词的界定不尽一致，但大部分版本对治理的表述都存在某些相似性。由于公共事务的复杂性、国际环境的多变性，以及政府能力问题等原因，政府的角色和公共行政的方式需要某种变化，政府的公共行政模式也需要进行变革，治理结构转向不断增加私人部门和公民社会参与并融入他们利益的过程，政府与社会、公部门与私部门要形成一种互动协商的关系。治理理论是作为一种改革理论，一种改善公共行政的良策而提出的。

二、社会组织内部治理结构完善的现实背景

治理与善治理论为社会组织的生存和发展提供了理论基础，但社会组织若要获取更为肥沃的发展土壤，则还要根据时代背景和政策调整做出相应的调试，尤其是在处于转型期的社会发展背景下，我国社会组织呈现出发展弱小、基础薄弱、行政依附等特征，这就对社会组织在制度化建设和内部治理结构完善等方面需要做的工作提出了更高的要求。亨廷顿指出：“制度就是稳定的、受珍重的、周期性发生的行为模式，制度化则是政治组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”虽然就属性划分来看，社会组织并不属于政治性质组织，也不具有维护社会稳定的历史使命，但制度化和体制化的建设仍然是保持社会组织旺盛生命力的不竭动力。

卡尔·马克思说：“在民主的国家里，法律就是国王；在专制的国家里，国王就是法律。”长期以来，在政府决策模式中，横亘不绝的是民主与专制的对立与权衡；在管理实践中，不绝如缕的是“人治”与“法治”的审视与置换，中国有几千年的人治传统，但也有新近的法治财富。党的十八届四中全会中提出了“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，再次掀起了法治建设和依法治国的认知高潮。在法治社会的治理图景下，要坚持立法先行，贯彻执行公正、公平、公开的立法原则，坚持法律面前人人平等，坚持依法治国和以德治国相结合。“徒法不足以自行”，还需要在立法先行的原则上，优化制度安排和制度设计，因为良法和善治需要好的制度设计。

三、社会组织内部治理结构完善的路径选择

政策扶持和制度建设为社会组织的发展创设了外部环境，而良好的组织治理结构则是保证社会组织健康、有序发展的关键，因为毕竟外因是条件，而内因才是关键。组织必须要有合理的结构才能保证其运作良好并成功地实现组织目标。社会组织内部治理结构的框架包括组织目标的设定、内部管理制度的完善、治理机制的确立等。内部治理结构的完善重点在于建立和完善以章程为核心的内部管理制度，有效地发挥权力机构、决策机构、执行机构和监督机构等的职能作用，社会组织要以完善的决策制度来得到会员的支持，用合理的约束机制保障资金的运行安全，以自身良好的专业素质提高项目管理能力，以高质量的服务来增进公众及政府对社会组织的信任，从而获取更好的发展机会和更深厚的发展土壤。

（一）健全和规范财务管理制度

一个组织的财务是否健全，是衡量该组织决策优劣的重要指标，因为账务管理能力不仅仅是社会组织自身能力建设的内在要求，也是提升其公信力建设的重要途径。科学、合理的财务管理制度可以起到预测功能、决策功能、计划职能、组织职能和控制职能。目前社会组织的财务记录通常都较为混乱，这基本上已经成为所有的非营利组织管理者头痛的问题。好的财务决策需要良好的财务知识以及整体的概念，很多非营利组织的领导被更换的重要原因，就是因为他们对组织的财务状况漠不关心，因为财务状况既能反映该组织的活动领域，也能折射出该组织的管理能力。

社会组织的财务管理制度主要是指对非营利组织资金的筹集、分配、使用等财务活动所进行的计划、组织、指挥、协调和控制等活动。它包括筹资管理、利润分配管理和资金管理等内容，这种活动体现了非营利组织同政府财政以及社会等方面的经济关系。其中包括：非营利组织要处理好政府与非营利组织的关系，因为政府是非营利组织资金的主要来源，政府通过利用经济杠杆，保障非营利组织活动所需的财政支持。而非营利组织则需要按照财政预算表，合理地分配和使用这些资金。非营利组织在开展活动的时候还要与社会主体发展经济关系，为此与社会建立起融洽的经济关系也是非营利组织必做的功课，其中最主要和最为关键的就是非营利组织内部的经济关系，各个机构之间、机构与员工之间，也会发生较为复杂的经济联系。

社会组织规范化的财务制度应该遵循以下原则：第一，公开性原则。非营利组织预算反映组织的活动和方向，与成员的切实利益息息相关，因此非营利组织预算制定及其执行情况必须采取一定的形式公诸于社会，让公众了解组织的财务收支情况，置于社会公众的监督之下。第二，可靠性原则。非营利组织的财务报表必须运用科学的方法，依据组织的发展状况，由专业的财务人员编订。第三，目标统一原则。社会组织的发展也要遵循目标管理的理念，使组织的发展目标能被志愿者和相关的工作人员精准、明确地进行理解，并贯彻执行。这就要求组织的财务目标要与整个组织的发展相协调，财务子目标要与总目标相一致。公共管理者的一个重要任务就是把预算的现实与合理的意愿整合在一起，这个原则对于非营利组织的管理者而言同样适用。预算是制定项目成本计划以及进行成本控制的一项管理活动，非营利组织预算是按照程序编制和执行组织年度财政收支计划的，是规范资金使用情况的重要方式。除了要做好正常的财务管理工作，非营利组织的可持续发展离不开有效的财务监督，同时对财务进行监督也是维护捐赠人权益的有效途径。近年来，我国社会组织发展中出现的捐款物资被滥用等问题，特别是“郭美美事件”发生后，更引发了公众对慈善组织财务运营状况的关注，这些问题都与社会组织的财务管理制度缺失有着密切关系。完善的财务制度和有效的财务监管体制，是抑制社会组织内部人员产生腐败的重要举措。国家的财务监管主要是通过制定和出台相应的法律法规对社会组织的财务行为进行有效的引导。从国际非营利组织发展来看，虽然不同国家的非营利组织管理模式不同，但是财务公开是政府和社会监督的一个重要环节，有效的监督也是保证非营利组织社会公信力的重要支撑。

（二）加强社会组织自律机制

一般而言，规束组织的行为有自律和他律两种途径。归根到底，社会组织自身的发展要依赖于制度的建立和严格的自律，特别是要注意问责、透明度和工作效果的重要性。自律是源于自身对责任与义务的认知，在没有外部监督和惩戒的情况下自觉地遵守法律法规，实现自我约束。由于非营利组织从事的主要是社会公益活动，因此，源于社会的责任感和使命感的“道德驱动下的自律”是非营利组织内部的主要自律机制。通过非营利组织内部自律机制的建立，将外部强制性的约束内化为自觉性的约束，更有利于实现成本控制、质量控制、财务控制，从而建立起服务供给的保障系统，获得更高的社会认可度。

首先，建立起非营利组织的同行互律机制。社会组织的行业协会等组织可以起到保护成员利益的作用，同时它也能发挥监督和制约的作用。行业自律机制应该建立起详细的操作规则，邀请所有的同行业组织参加，在这个参加的过程中，将整个行业的标准授之于众，比如：专业人员和理事会成员的标准、财务管理制度和财务透明性、公众回应性情况等。行业规则是行业协会对组织成员制定的可操作性的工作标准和要求。

其次，引入使命和战略规划的自我评估机制。使命是一个组织的命脉之所在，对于非营利组织而言也是决定其成败的关键之所在，只有明确了组织的使命，才会将目标加以整合和确定。因为在组织分析自身的使命时会发现组织成员对使命理解的迥异，这大都是由于成员之间不同的偏好。管理学大师德鲁克认为，非营利组织的公益宗旨和非营利的属性，决定了这是一个“使命为先”的组织。

从某种程度上讲，非营利组织最大的优势在于它是使命感十足的组织，并通过组织的使命来吸引员工和志愿者。使命为组织创设了愿景，战略规划则为这种愿景的实现描绘出了蓝图。美国童子军协会是一个由白人中产阶级家庭所构成的，这对于一个正处于多元文化转型的社会而言，无论是吸收新会员，还是寻找志愿者领袖都遇到了诸多困难。为了解决这个问题，该组织新上任的秘书长首先就为组织进行了合理的定位，即该组织的核心任务是什么？他们所重视的价值是什么？经过缜密的思考，这位秘书长认为，美国童子军协会既非一个政府女权的团体，也非一个宗教信仰或以兜售物品为业的廉价劳动力组织，而应该是一个“帮助女孩或年轻妇女发挥潜能”的组织，这就是该组织的使命之所在。以这个使命为焦点，她提出了新的战略规划，为该组织构思了许多新的工作计划和方向，并在一个非常短的时间内使得该协会重整旗鼓，蓬勃发展。

非营利组织与其他组织一样，也存在着与外部环境的资源和信息的交流与转换。动态复杂的外部环境要求非营利组织要制定中长期战略规划，以在急剧变化的环境中求得生存与发展，它为非营利组织的使命与战略规划提出了著名的“五个最重要的问题”，并将这些作为组织实现使命与战略规划的自我评估工具。这五个问题为非营利组织的使命与战略评估提供了参照系和标准，但实践层面如何进行评估还需要进行细化和制定具体的操作标准。非营利组织的自我评估可以分为需求评估、创新性评估和灵活性评估，需要构建现代化的社会组织法人治理机制，建立起一套行之有效的自律机制。现在社会组织还没有形成完全意义上的独立法人，社会组织的发展也需要自律机构的产生。目前，相继在各地出现的社会组织联合会、社会组织服务中心和社会组织发展促进会等是促进社会组织自律，推动其健康发展的重要举措。这些社会组织服务机构集行政管理、互律管理和自我管理于一体，可以使互益性得到延伸，有利于发挥社会组织的整体优势。

（三）强化社会组织的社会问责机制

社会组织的内部治理结构与它是否“负责”相关。市民组织不必像被选代表一样需要承担正式的、政治性的问责，但这一事实并不意味着它们可以完全忽略公众的信任和想法，也不意味着它们不会受到非正式惩罚。如果这些组织要在公共领域内运作，它们发表相反的论调，挑战正式或主导解释，它们的可信度和公众声望对于其使命与活动的成功将是至关重要的。保持高的行为标准，建立稳固的声望是NGO的最大利益所在。

社会组织的活动资金不是由其自身的运营活动而产生的，更多的都是来自于政府拨款或者社会捐赠，因此从其产权属性来看，它是公益产权，这种公益产权的属性决定了社会组织应对其捐赠者承担起社会责任，而问责机制就是源于对其社会责任感的唤醒或者加强。同时，各种权力滥用、违法违规行为的发生，也不是存在于每一个组织中的，因此对其制约也就并不适用于每个组织。具体而言，社会问责的内容包括：它的使命、它做了什么、没做什么，都应该向所有与此相关的人群或组织进行汇报，同时还需要对所了解到的各项内容进行正面、积极的回应。问责体系的建立要根据NGO所要执行的内容来确定，在做好问责工作的同时，应该进行如下活动的区分：第一，被委派的责任；第二，需承担的责任；第三，倡导。即根据非营利组织所发挥的以上三种不同的功效有所区别地进行问责。关于问责的核心问题是要建立一个健全、有效的机制来约束组织行为。

在西方国家，社会监督被称为与“立法、行政、司法”相并列的“第四种力量”。 社会监督是一支重要力量，这种问责的广泛性有待扩大，广泛的问责应该向上延伸至捐赠者，向下延伸至受助方。捐赠者以各种形式和方向向NGOs提供捐赠，他们向各类选民问责。广义上的捐赠者分为三类：政府、企业和公民。之所以要加强对NGO的问责是因为：一是大多数政府援助资金来自于公民和企业缴纳的税收收入。二是许多私人捐赠实践被公共基金质疑从政府流向个人、企业或慈善基金会的过程中获得税收减免。三是与人们对近年来日益增长的恐怖活动的关注有关。因此，捐赠者面临的主要挑战之一是不管某机构是否有慈善身份，必须确保只有非暴力活动才能获得资助。四是现有对捐赠者问责的需求程度功能不健全，会对有益的社会变化造成负面影响。从这一点看，政府的问责需求也是有问题的。五是一些捐赠人本身期望他们的支出或捐赠贡献于社会公正和福利。六是公众和私人捐赠资金的规模之庞大，对世界范围内资源配置特点、决策和公众观点产生了显著的影响。外部问责的最高要求是针对NGO被委派的责任，最低也应该是NGO自己从事的活动，而需要承担的责任则贯穿于这两者之间，现在对NGO问责的关注点集中于一个难题上，即NGO对其成员的代表性问题。非营利组织倡导社会价值观，他们可能代表广大社会公众，也可能会代表那些在社会上数目不多，但影响力广泛的专家和知识分子。NGO真正的贡献在于他们传递信息并影响投票者的观点、被选举的官员和官僚体制，NGO的功能在于交流信息和价值。作为志愿性的组织，NGO取决于那些选择归属它们的个体，为他们工作，资助他们并倾听他们的声音。但是如果没有了国家行为的规范，社会组织的任何要素都不会自发地去尊重内部成员的利益，并切实履行其代表职责。在一个强势政府的背景下，由弱势的、无问责的公民社会建构一个健康的NGO部门并非容易的事情。

在社会组织推进自身的内部治理机制、完善的路径选择中首先就要建立共识，这些共识主要围绕着以下问题来开展：社会组织是什么？社会组织服务于什么目的？社会组织的合法性在哪里？社会组织对谁负责？社会组织对利益相关者有什么样的责任性？社会组织必须对自己行为的哪些方面进行交代？如何交代？社会组织如何对批评做出回应？社会组织需要反省这些问题，并对这些问题的答案形成共识。社会组织的项目或者活动，应该建立在理想价值观的基础上，而且这些价值观应该体现在组织愿景、使命和战略目标中，他们不应该仅仅满足于自己信奉与实践选定的价值观和道德原则，应该将这些价值观和道德准则推广到所有的利益相关者。

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