社会组织帮扶欠发达地区之我见

孙录宝

[摘 要]社会组织作为新时期创新社会治理的重要力量，在欠发达地区脱贫攻坚中具有政府、市场不可替代的作用。本文在对国内外社会组织扶贫的相关研究进行回顾的基础上，以山东为例，从六个方面对社会组织帮扶欠发达地区经济发展进行建议论述，并建议政府出台支持各类社会组织帮扶欠发达地区的实施意见，充分激发社会组织扶贫活力，创新区域扶贫机制，推动欠发达地区尽快实现脱贫致富，为实现区域均衡发展和全面建成小康社会奠定基础。

[关键词]社会组织 欠发达地区 帮扶脱贫

“十三五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，经济发展将全面进入“新常态”，各项改革事业将进入“攻坚期”，城镇化进程在速度、形式上都将进入新的发展阶段。作为欠发达地区，在经济发展与社会建设迎来新机遇的同时，也面临新的挑战。欠发达地区经济水平的整体提升，是我国全面实现小康社会的关键环节。在推动欠发达地区经济社会建设的进程中，政府的宏观调控和市场的自由分配功能并非全能。政府作为权力部门，在管理上具有单方向性和手段单一性，市场在资源配置中存在的竞争机制，促使产生的资源向效率高的地区流动，致使在促进欠发达地区脱贫中具有不可突破的局限性。

社会组织作为现代社会的“三大支柱”之一，其所具有的诸如非营利性、非政府性以及公益性等政府和营利组织所没有的独特属性，使得社会组织在社会治理各方面扮演着特殊的角色。党的十八届三中全会将激发社会组织活力作为创新社会管理体制的重要方面加以明确；十八届五中全会在对“十三五”规划建议中，再次明确提出要激发社会组织参与到脱贫攻坚工程中。可见，社会组织作为不同于政府和市场的“第三方”力量，其所具有的协调、整合作用对协调不同区域经济发展、加快欠发达地区社会建设，具有独特的作用，是对政府、市场失灵的有效补充。

基于此，本文在对社会组织参与扶贫的相关研究进行回顾的基础上，以山东省为例，对如何有效发挥社会组织对欠发达地区的帮扶作用提出建议，并选取全国各地的成功案例加以简述。

一、社会组织扶贫的相关研究

关于社会组织帮扶欠发达地区的研究，学术界主要是从社会组织扶贫的角度展开，对相关研究内容进行归纳，主要包括以下三方面：

（一）社会组织参与扶贫工作的优势或价值

这部分常体现在对社会组织整体研究中，将其在扶贫领域的作用论述作为其中一部分加以讨论。美国学者朱莉·费希尔在其著作《NGO与第三部门的视角》中提出了社会组织在反贫困中的重要作用，指出“在促进第三世界国家的可持续发展中要注重国际和国内NGO作用的发挥”。此后，美国学者杰弗里萨克斯论证了朱莉·费希尔的观点[1]。赵黎青对“政府-国家”体制在消除贫困方面的局限性加以论述的同时，也指明了非政府组织在扶贫事业中的优势[2]。丁元竹也研究了部分非政府组织扶贫[3]。此外，其他一些关于非营利组织概述类的书籍，也都对社会组织参与扶贫作用和意义进行过论述，在此不加以罗列。

（二）对社会组织参与扶贫与政府合作模式的研究

国家计委国土开发与地区经济研究所相关研究人员在上世纪90年代末对我国反贫困途径研究中将“农民自愿组成经济合作互助组织模式和组织社会力量模式”作为我国扶贫五模式中的两项加以论述[4]。武继兵、邓国胜（2006）提出了政府组织与社会组织在扶贫领域四种主要合作形式，即平等合作模式、咨询模式、监督模式、交流模式[5]。余劲、陈杰（2009）则从资源稀缺性的角度，说明NGO与政府的关系选择，提出了参与主体产出技术效率比较的选择模式，有利于提高效率、节约资源的观点[6]。

（三）关于社会组织参与扶贫的个案研究

清华大学NGO研究所出版的《中国NGO研究——以个案为中心》，涉及了包括中国扶贫基金会、中国人口福利基金会等在内的6家与扶贫开发有关的社会组织个案研究[7]。李俊清、陈旭清在介绍众多少数民族地区社会组织个案的同时，很多组织都涉及了扶贫内容[8]。陈旭清具体介绍了部分扶贫非公募基金会个案，如友成企业家扶贫基金会、香江社会救助基金会等[9]。还有其他一些学者开展专门的个案研究，诸如青少年发展基金会、青年志愿者扶贫接力计划等等。

国内外关于社会组织参与社会扶贫的相关研究已相当丰富，从最初引导社会、政府意识到社会组织在扶贫中的重要性，到参与模式的归纳总结，再到现在个案社会组织具体参与活动的研究，这对促进社会组织更好地发挥其在扶贫中的作用，起到了一定的推动作用。但同时不难看出，这些研究要么基于宏观、总体角度的论述，要么对社会组织个案的讨论针对性太强，普遍推广意义低。而结合某一区域社会发展实际，各类社会组织具体参与扶贫方法的相关研究则略显不足。基于此，本文在对山东省区域发展简略论述的基础上，对各类社会组织如何发挥各自特色优势，帮扶欠发达地区经济发展的具体做法提出建议。

二、社会组织帮扶欠发达地区的具体建议

山东省GDP多年来稳居全国第三位，经济发展水平领先于国内绝大部分省份，但整体的较好水平不能掩盖局部的相对落后。从历年来山东省17地市GDP总量及人均GDP的对比中可以看出，东部沿海城市领先于中西部内陆城市，中西部工业较发达城市又领先于西南地区等以农业为主的城市。据不完全统计，山东省目前有贫困村7005个，贫困人口519.5万，且主要集中在欠发达地区。这些欠发达地区产业结构基本都属于工商业不发达、农业经济占主导的类型。而农业生产本身具有的高投入、低产出的特点，在地理区位差、工业化程度低、资金技术欠缺等因素的影响下，进一步限制了农业发展水平，导致了欠发达地区社会发展落后程度更加明显。为推动区域协调发展，多年来山东省政府多方面制定战略与规划，虽取得一定成效，但因政府作为权力部门自身不可避免的局限性，在推动欠发达地区经济发展效果上仍不尽如人意。基于上文对社会组织在扶贫中作用的论述，本文将详细论述如何有效发挥各类社会组织对欠发达地区经济发展和社会建设的帮扶作用，以尽快实现全省各地区的均衡协调发展。

（一）充分发挥农业类社团在调结构中的作用，帮扶欠发达地区发展现代农业

1.农业类社团与技术能手结合。针对山东省欠发达地区农业生产比重大的现实，应将蔬菜协会、林果协会、农副产品协会等农业类社团的会员单位与技术能手加以结合，在充分挖掘、发挥本地农业资源优势基础上，因地制宜地推进现代农业技术的应用，加快特色农业产业化步伐，实现传统农业向园林果蔬经济、养殖经济、旅游经济的转变，提高农副产品附加值。积极发展现代农业，通过立体种植来扩展农业生产空间，反季节种植延长农业产值时间，将有效地推动农业产业化、现代化发展，为农业生产结构调整贡献力量，在充分激发农业经济潜质条件下，增加农民收入，实现对欠发达地区的农业帮扶。全国各地都有这样的成功案例，如甘肃武山县蔬菜的产业化、品牌化发展，正是得益于农业类协会协调下的技术能手与种植户结合。2014年，武山县将蔬菜作为首位产业和富民强县的主导产业来抓，为实现蔬菜的产业化经营，全县由蔬菜种植带头人与技术能手组建了蔬菜种植协会与蔬菜运销协会。通过邀请专家讲解、远程站点播放、外出考察参观等方式，对村民进行种植技术、营销技能等方面的培训，形成了蔬菜连片种植、集中发展的模式，并通过品牌战略的实施，成功注册了“盘龙”韭菜商标，被中国绿色食品发展中心首家认证为绿色A级食品，武山县也因此赢得“中国韭菜之乡”的美誉。山东潍坊的寿光和安丘两地，在各种蔬菜和农产品协会建立和发挥作用方面比较突出，当地经验也比较成熟丰富，可与欠发达地区结成帮扶对子。

2.帮扶当地成立对口农技协。农技协是对农业专业技术协会的简称，目前全国各地均有存在，其中拥有技术、经济和经营实体功能的农技协，实际就是农业类社团与技术结合的典型。农技协在提供技术交流和咨询的同时，与生产农户的结合，可有效地实现个体经营到产业发展的转变。如铁岭西丰县农技协，通过调查入户、摸清家底等系列措施，围绕全县特色产业，改组成立县级鹿业、蔬菜、林蛙、山野菜等八大产业县级协会，这些协会成员有专业技术人员，也有当地生产经营实体，细分化的农技协基本实现了“建一个协会，带动一个产业，富裕一方农民”的效果。

（二）充分发挥异地商会等社会组织“两地熟”的独特优势，帮扶欠发达地区招商引资、招商引企

所谓异地商会，是指以原籍在同一行政区，因工作或业务的需要，在原居住地以外的另一地区发展的经济组织和工商业主为主体，为维护自身利益自愿结成的民间社团组织。异地商会在服务当地会员企业的同时，作为联系原籍地政府与所在地政府的中间组织，在区域间经济合作方面也发挥着愈来愈重要的作用，尤其是信息和投资方面。信息上，异地商会能及时捕捉到所在地的市场需求，并及时反馈到原籍地市场，这种无过滤的信息传导机制，能够更加有效地将所在地与原籍地的市场连接起来，实现效益的最大化；投资上，在外投资的异地企业做到一定规模后，通常都会考虑回乡投资的问题，但如若对家乡市场了解不充分，将会增加投资的风险。异地商会的存在，则为异地企业回乡投资提供了一条通畅的信息渠道，通过异地商会，他们能够及时了解家乡的投资信息，进而大大提高资本的利用效率。山东省东部沿海与内陆地区，在资源特色、市场需求、政策条件等方面存在显著差异，欠发达地区自己对政策优惠条件的宣传效果远不及异地商会的信息传递。因此，原籍及所在地政府部门，应充分发挥异地商会“两头熟”的特点，积极地将本地相关政策、供求信息等传递给会员企业及关联的会外企业，实现“以会招商、以商引商”的效果，进一步拓宽欠发达地区招商引资、招商引企的渠道，实现对内陆欠发达地区的企业扶贫。

关于异地商会对欠发达地区的经济带动，最为典型的当属新疆的浙江商会。早在二三十年前，浙江人就开始了他们的探疆之旅，发展到今天，浙江的民营企业在新疆已是遍地开花，在推动浙江一带产品行销东西的同时，也有效地拉动了新疆地区经济的发展。在这个过程中，新疆的浙江商会充分发挥了“两头熟”的优势，利用新疆面向中亚的地缘优势，将新疆以及中亚地区社会需求传递回浙江，有效地实现了浙江及全国产品的东来西出；同时，也将新疆对外地招商引资的政策不断传回内陆，有力地拓展了各地企业对新疆的投资力度。截至2010年，在新疆的浙商向新疆投资额度达到了65亿余元，有力带动了新疆社会各产业的发展。

（三）充分发挥社会服务类社会组织的多样化服务优势，对欠发达地区进行定点扶贫

欠发达地区受经济发展水平限制，劳动力文化素质普遍较低，相应地在专业生产知识、生产技术、发展理念等方面都十分落后，对劳动培训、咨询服务、法律服务等各类社会服务的需求程度更高。因此，欠发达地区的社会服务类组织，应围绕城乡社区居民多样化的需求，提供相应的服务，以街道（乡镇）或社区辖区为单位，开展诸如就业指导、技能培训、居民维权、医疗卫生、慈善救助、文化体育等公益性服务，并参与到社区公共管理活动中，以服务居民、提高居民自主生产素质和能力为核心，大力培育和发展社区“草根”社会组织，实现对欠发达地区的定点扶贫。

为消除中心城区贫困，成都武侯区积极探索和思考利用社会组织帮扶贫困社区的方式。2009—2011年，武侯区先后出台《武侯区加快社会组织培育发展的若干意见》、《武侯区社区社会组织备案管理暂行办法》以及《武侯区社区公益性服务类社会组织登记管理办法》，在注重发展社区公益性、服务性、互助性社会组织的同时，进一步降低公益性社会组织的登记门槛，在政策上为将社会组织培育成服务社区居民的强大“生力军”予以了充分保障。为了能针对居民现实需求提供对口的经济型服务，武侯区针对老年人、青少年、残疾人等特殊群体成立了专门社会组织。同时，在各街道建立了“社区社会组织居民服务中心”，给社会组织免费提供办公场地和设备，为其进入社区开展各类服务提供组织指导和设施设备。如此，社会组织主动提供服务与社区主动需求实现了双向互动，促使社会组织定点帮扶活动产生了事半功倍的效果。

（四）充分发挥公益慈善类社会组织和基金会的社会慈善救助功能，对欠发达地区进行精准扶贫

欠发达地区贫困村和贫困户在生产资金和生产材料等方面均十分欠缺，必须通过精准扶贫才能实现迅速脱贫，从细枝末节的攻坚来推动全省的区域均衡发展。对此，公益慈善类社会组织和基金会，要充分发挥其聚纳全国甚至全球资金、生产物料的能力，对山东省欠发达地区在编在册的贫困村、贫困户提供生产基金、社会救助等民生保障方面的服务。同时，作为爱心人士与帮扶对象间的桥梁，应积极推动捐赠者与贫困户之间的直接对接，实现从单向的财物流动到财料互换、资源互补、生活交流的双向互动。消除人们对慈善基金“免费午餐”的认识，使困难弱势群体感受到自身价值与被需求性；创新慈善基金使用形式，变“输血型”帮扶为“造血型”帮扶，使数额有限的慈善基金产生乘数效应，让帮扶基金价值最大化，从资金、服务、价值全方位实现对欠发达地区贫困村、户的精准帮扶。

吕梁、太行区域是山西省两个地域偏僻的贫困地区，山西省慈善总会意识到，仅靠以往救济扶贫无法解决这些地区贫困的根本问题。于是从产业扶贫入手，推行由“输血型”向“造血型”的转变。各地慈善基金组织根据当地特色进行扶持，在泽州县启动“千只羊扶贫救助”工程，在“合作社+专业农户”的养殖模式下，5年内五个贫困村创收30多万元，贫苦农户户均收入达到1500元。而在同为扶贫重点的陵川县，则根据其蜜源面积广的特点，慈善组织联系蜂业协会，通过定点开展中华蜂蜜产业扶贫慈善项目，帮助农民大力发展蜂养殖和蜂蜜产品加工业，有力地推动了贫困户创收脱贫。

云南蒲公英民族扶贫助学基金，长期致力于对云南少数民族地区的精准扶贫，在云南民族贫困地区推广科学的良种良法养殖、种植，开展大中专毕业生和待业青年技能培训等互动式、造血型的扶贫助学项目。按照“精准扶贫的精准是提升人的能力和素质的精准”的理念，该基金会为贫困地区提供外力帮助，提升少数民族地区人的思想，使贫困的人们可以运用自身能力，结合拥有的资源和文化脱贫致富。

（五）充分发挥公共服务类社会组织在教育、文化、卫生、体育方面的优势，帮扶欠发达地区开发人力资源

劳动力素质不高是欠发达地区普遍存在的问题，也是制约这些地区经济发展的重要因素。国家在欠发达地区文化教育的发展占据主导位置，但仍有其不可突破的局限性。公共服务类社会组织大多是教育、文化、卫生、体育领域的专业机构，其来源于群众服务群众的特点，可掌握基层民生需求的一手信息。因此，在欠发达人力资源开发中，要积极发挥公共服务类社会组织的作用，积极推动该类社会组织与欠发达地区相关单位的结对帮扶，通过定期轮训、向内挖潜，充分挖掘欠发达地区人力资源，提升帮扶地区的人才质量和业务水平。充分发挥欠发达地区居民的主体地位，通过“助人自助”实现贫困地区的自我脱贫致富。

自2004年开始，全国妇女联合会与英国国际发展部在云南、四川、甘肃三省的六个贫困县联合开展对大龄女童的技能培训项目（以下简称“中英大龄女童合作伙伴项目”）。该项目的目标之一是通过对大龄女童进行文化知识、职业技能和生活技能、法律权利意识培训，增强她们参与社会发展的能力，而将女童培训项目和发展劳务经济、农牧民的脱贫致富相结合，是该项目一直贯彻的理念。以甘肃省实施情况为例，甘肃省2000多名受训女童，通过外出务工或在家乡从事特色经济等，已经创造经济收入200多万元。而这些创业女童不仅改变了自己和家庭的贫困面貌，也激发了周边一些农村妇女的创业意愿，使项目产生了积极的辐射带动作用，加快了当地农牧民脱贫致富的步伐。欠发达地区人力资源开发滞后，是制约这些地区经济发展的重要原因，妇联组织与英国国际发展部的这一项目，正是基于该方面的认识，为这些地区经济的可持续发展创造了条件。

（六）发挥科技类社会组织科技服务的优势，帮扶欠发达地区招科引技

技术和资金是欠发达地区最欠缺的两方面，在提升欠发达地区科技水平的进程中，要充分发挥科技类社会组织的作用。科技类社会组织是各领域专业技术人员组成的一类社会组织，其组织内的专业智力人才优势以及组织网络优势，可整合全国各地各类科技协会、学会、研究会的力量，调动涵盖种植、养殖、工业生产各领域的专家、技术人员参与对欠发达地区的科技扶贫中，合理的解决欠发达地区企业、农户发展中的种种难题，通过技术扶贫，提高欠发达地区劳动生产率、投入产出率。针对山东省贫困地区农业生产为主的现状，农业科技类社会组织，可以根据各地区资源禀赋特色，通过专家授课、实地指导、实用技术培训、发达地区现场观摩等形式，提高欠发达地区农业生产技术，并通过对帮扶地技术能手的培训，为欠发达地区培养一批“土专家”、种植大户等，在他们的示范下，带动整个区域生产水平的提升，最终实现对欠发达地区的科技扶贫。

中国科学技术协会在吕梁实施科技扶贫已有30年时间，在对欠发达地区技术扶贫方面积累了丰富的经验。马铃薯、食用菌等是吕梁地区传统的特色农产品，虽然种植历史悠久，但是由于品种退化，种植水平有限，并未取得高收益，成为长期困扰着当地种植户的难题。中国科协在多部门的支持下，帮助岚县地区成立了山西康农薯业有限公司，并建立了马铃薯科普示范基地。经过10多年的艰苦创业，公司目前马铃薯脱毒原种产能超过5000万粒，有效地解决了岚县种薯退化、抗病性不强的发展瓶颈。马铃薯脱毒原种的推广，使当地平均每亩增产1000斤以上，增收600～700元。同时，中国科协又根据当地枣木丰富的资源特点以及气候条件，大力推广枣木食用菌生产。中国科协邀请山东的食用菌协会专家来那里指导建设菌棒厂；组织临县技术人员到河北平泉学习考察，购买生产香菇的各种材料；组织临县香菇种植农户到平泉学习种植技术。目前，市场反响良好的枣木食用菌，已成为临县扶贫的又一重要项目。中国科协“引进来，走出去”的扶贫思路，上联农科院校，下联种植大户，外联销售加工龙头企业，以科技扶贫示范基地及龙头企业为扶贫载体，培训贫困农民掌握实用技术，转变陈旧的农业生产模式，赋予吕梁地区传统农产品新的竞争力，带动农民增产增收，实现了科技精准扶贫。

三、结 语

社会组织帮扶欠发达地区经济发展和社会建设，是一项就地取材、优势互补、激发内部活力、互惠双赢的创新性举措，而帮扶效果的关键，则取决于政府的鼓励、支持和政策的引导。因此，建议政府以购买服务为基础，尽快研究出台支持各类社会组织帮扶欠发达地区的实施意见，充分发挥社会组织对欠发达地区经济社会发展的作用，创新欠发达地区扶贫机制，推动欠发达地区尽快实现脱贫致富，彻底摘掉落后的帽子，为实现全省区域的协调发展和全面建成小康社会奠定基础。

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