民宿业发展新态势与政府行为分析——基于杭州民宿的调查研究

阮雯

（中共杭州市委党校公共管理教研部，杭州310024）



民宿业发展新态势与政府行为分析——基于杭州民宿的调查研究

阮雯

（中共杭州市委党校公共管理教研部，杭州310024）

摘要：在我国，注重休闲的社会时代特点给民宿业的发展提供了良好的契机。近年来，民宿业的发展在一些地方呈现出新的态势，各种创意的主题民宿满足了社会的多元需求，多样化的经营、投资主体为民宿业的扩张提供了动力。地方政府也有发展民宿业的强烈愿望，但在充分发挥引领作用的同时，其管理困境亟待突破，管理能力有待进一步提升。

关键词：民宿业；新态势；政府行为

“民宿”是一种给予游客温馨体验的家庭旅馆业态。欧美的休闲农庄、居家民宿，日本、台湾的民宿产业均已相当成熟。在我国，随着生活水平的提高，社会发展到了注重休闲的时代，农家乐的升级版、更富有文化内涵的乡土民宿和农家客栈正越来越受到人们的喜爱。现代民宿业作为一种新兴产业，具有较高的附加值，在我国不少地区正成为“三农”转型升级的重要抓手，地方政府有着推动其发展的巨大动力。

一、我国民宿业的发展：新态势和新动力

根据台湾“民宿管理办法”，民宿是指“利用自用住宅空闲房间，结合当地人文、自然景观、生态、环境资源及农林渔牧生产活动，以家庭副业方式经营，提供旅客乡野生活之住宿处所”。［1］相较于传统的提供一般食宿的农家乐，现代民宿最大的特点是提供体验式服务：体验自然人文环境、农家生活方式以及强调与经营者的互动等。我国民宿业的发展经历了农家乐等乡村旅游的初级阶段，正在向现代民宿业转变。近年来，杭州民宿业快速发展，有一定的代表性。

（一）各具特色的经营业态体现现代民宿的特征

杭州及所辖各个县、市，旅游资源丰富，文化底蕴深厚，具有发展民宿产业的先天优势，各具特色的民宿体现了民宿发展的新态势。

1.各色主题民宿，提供体验式服务。在杭州，乡村有农家体验型民宿；依托风景名胜区有度假休闲型民宿，西湖景区民宿是典型的代表，西湖灵隐寺周边的民宿以参禅、品茶、慢生活为主题，以富春山居图闻名的杭州富阳黄公望村的民宿，也是特色文化型的民宿。

2.各类创意民宿，满足多元需求。杭州的民宿风格各异，既有适合情侣入住的欧式民宿，适合文艺青年入住的艺术体验式民宿，也有适合家庭入住的赏景度假型民宿。有温泉民宿，也有给住宿者提供个性化服务，例如规划旅游行程、新婚体验的特色民宿。

3.差异化的经营业态，迎合不同群体。目前，杭州的民宿经营业态呈现差异化的特点。脱胎于农家乐的普通民宿主要以大众化的价格，提供较多房间的方式经营，一般在自然环境较好的农村，吸引普通的城市消费群体；西湖景区民宿则以中档价格，走特色化、精致化经营模式。一些自然和人文环境独特、设计风格鲜明的精品民宿，走的是高端路线，一般房间较少，有的是独栋别墅型的，提供相对私密的空间，受到高端消费群体和家庭的欢迎。

（二）多元化的经营和投资主体为民宿业的扩张提供了动力

台湾的民宿一般规模较小，客房数在5到15间之间，且大都由农家自己经营。而在大陆，民宿经济的发展有自己的显著特点。不仅民宿的类型多样化，经营主体和投资主体也呈现多元化的特点。而多元化的经营和投资主体为民宿业的迅速扩张提供了动力。

目前杭州的民宿主要有四种经营和投资主体模式：农户自主经营型、公司（协会）+农户型、私人合伙投资型、委托流转型。乡村民宿主要是农户为投资主体的自主经营型为主，也有部分村庄采取公司+农户型，积极打造农家乐的升级版；依托西湖景区的景区民宿，因其经营业态成熟和知名度较高，主要是以私人合伙为投资主体的租赁经营，只有小部分农户自主经营；淳安千岛湖打造的特色民宿则是委托流转型，通过招商将古村落出让给民宿投资集团经营。

（三）民宿业的快速发展得到了政府的大力扶持和推动

当前，现代民宿业发展面临的政策环境良好。政府有推进其发展的愿望，把它作为发展农村经济的重要抓手和新型业态来扶持。政府先前实施的“三改一拆”、“五水共治”、“美丽乡村建设”、“风情小镇建设”等人居环境改善工程，为杭州民宿经济的发展提供了良好的生态环境。2014年，杭州市将现代民宿业作为重点扶持的八大新型业态之一，民宿经济更是受到高度重视。相关领导亲自带队考察民宿经济，召开主题会和现场会，并出台了《关于加快培育发展农村现代民宿业的实施意见》等相关政策。同时，资金支持力度明显增强，农办和财政部门下发的《杭州市农村休闲业发展扶持项目及资金管理办法（试行）》明确了现代民宿业项目的扶持办法。所辖各区县（市）也出台了一系列民宿产业扶持政策。政府还加大舆论宣传的力度，杭州西湖风景名胜区管委会和钱江晚报联合推出的“最美西湖民宿”评选活动，通过发放免费入住券，邀请体验等方式，打响西湖民宿的品牌。

二、民宿业快速推进：政府的推动

民宿经济的快速发展，有时代的背景和自身的原因，但政府的大力扶持是其发展的重要推动力量。民宿经济具有“三产联动、多业融合”的特点，农业、加工业、服务业的联动发展，住宿、餐饮、旅游、销售等多业融合，可以体现生态保护、资源增效、促农增收的综合效应，甚至被称为“民宿+”的发展新模式。

（一）“三农”出政绩的需要

我国的很多农村地区，受生态环境保护的限制、市场需求的波动变化，制约传统农业发展的因素越来越多，农民增收的途径收窄，压力加大。不少地方传统的种养业呈萎缩下降趋势，像养猪、养鳖、养鱼等种养户及面积明显减少，从而缩窄了农民增收的途径。由于市场变化以及“种养跟风”等原因，一些经济作物也呈下行趋势，甚至出现了增产不增效的问题。为实现经济增长的目标，完成目标考核的任务，地方政府积极寻求农业摆脱传统、单一模式的途径和方法，具有“三产联动、多业融合”特点的民宿经济显然是一个非常好的载体。民宿产业可以带动农村电商和文化项目建设，用电商推广销售民宿，文化建设项目可以为民宿提供项目支撑。民宿与农业的结合，可以进一步发挥农业的生态、观光、旅游、文化等功能带动农业转变发展方式。

（二）生态文明倒逼机制的作用

在我国不少自然禀赋比较好的地区，基于保护生态环境的需要，发展种养业、制造业等产业存在较多的局限性，而民宿经济恰恰是符合生态环保要求的生态经济、美丽经济，非常切合“绿水青山就是金山银山”的发展思路。近几年政府实施的农村综合整治、新农村建设、美丽乡村建设等项目，使不少农村地区回归青山绿水。而各地实施的统筹城乡区域发展的战略，以“美丽乡村、风情小镇和历史文化村”建设为抓手，使得“市域景区化、农村景点化”，民宿经济的发展有了良好的外部环境和现实可能性。

（三）制度创新的力量

新的农村土地流转制度，为农村土地使用提供了更为宽松的条件。在我国一些民宿经济发展得比较好的地区，民宿用房来源多样化。如利用自用闲置农房、或改造农家乐，政府还鼓励租赁集体用房或下山移民后闲置的房屋，发展民宿。在规模上，有房间数在5至10间之间的单独民宿，也有整村多户抱团发展的模式。政府鼓励社会工商资本开发经营民宿，尤其是对连片流转土地、下山移民后连片闲置农房，以及集体用房和各种管理用房，通过流转、租赁、入股等方式进行开发经营。民宿的投资主体也呈现多元化，有农户投资、有工商资本、还有联合投资，涌现了“公司+农户”、集群式专业管理、农户分散经营等多元投资发展模式。

（四）财政的扶持效应

地方政府部门在旅游、农业、帮扶等方面有相应的扶持资金，为发展民宿经济，政府整合相应的资源，统筹利用资金，充分发挥财政资金四两拨千斤的作用，鼓励发展民宿经济。一些地方政府出台具体的扶持政策，上一级政府拿出一部分的财政资金，并由各区、县（市）和乡镇按照一定的比例配套落实资金，对民宿经济培育区块和示范点进行扶持。民宿经营户在对经营场所的改造和内部装修时按床位数得到一定的资金补助，调动了农民的积极性。原本对民宿经营持观望态度的农户，看到赚钱效应后，纷纷加入经营。待业态成熟后，政府就会设置相应的门槛，扶持政策和资金就会慢慢退出。

三、民宿业发展的背后：政府管理的缺位

政府在推动民宿产业发展时，可以看出强势政府的色彩，注重政策引导、资金投入、氛围营造，而相应的管理、服务水平却没有跟上。立法滞后、行政审批存在矛盾现象、公共服务供给不足、不重视社会组织的培育等问题，都制约着民宿经济的进一步发展。

（一）民宿管理立法滞后

政府对一个行业的规范和审批必须依据相应的法律法规，才能做到有章可循，标准统一。然而我国的立法往往滞后于现实情况，在民宿业的管理中尤其如此。至今国内对“民宿”的界定缺乏统一的标准，特别是与普通酒店业的区分，也没有专门的《民宿管理办法》及相关配套的法规。相关部门对民宿行业在资格认定、行政审批、监督管理等各个环节进行登记、许可时，没有直接对应的法律法规，各部门依据各自的标准进行审批，有些许可要求较高。比如工商部门在核发执照方面已经不设什么门槛了，而公安、消防则参照旅馆业的标准审批民宿业，特种行业许可证、消防许可证较难获得。这种情况导致登记在册的民宿与实际经营的民宿在数量上存在较大的差异，有不少证照不全或是非法经营的民宿存在，使得政府的监管存在盲区，留下安全隐患。

（二）行政审批存在矛盾和障碍

政府在大力推动新生事物时，原先的行政审批有可能会与之产生矛盾。民宿一般是由农民住宅改建用作经营，自住与经营在消防要求、空间结构、用水用电、环保等方面的要求不同，在行政审批中会遇到障碍，一些审批要求甚至自相矛盾。比如消防部门对200平方米以下的民居不进行审批，而公安部门核发特种行业许可证则需要消防的前置许可，这种自相矛盾让民宿经营者无所适从。而对200平方米以上的住宅，消防部门则按旅馆业的消防核准技术规范进行审批，要求有1.1米宽的楼梯和封闭楼梯间，但许多农户住宅无法达到这一标准，致使审批不过关。在杭州，民宿水管申请扩容时有一个硬指标，即连续六个月用水量在2500吨以上才可以扩容，而民宿的经营由于季节性较强，难以达到这个门槛，导致即使经营户自己愿意承担相关费用，也难以扩容。

（三）公共产品供给不足

政府的一个重要职能是提供公共产品，然而在农村地区，公共产品的提供往往是不充分的。水、电、通讯、道路等公共基础设施落后，相关的公共服务缺位。民宿一般依托于景区，落户在村落中，打造民宿集聚区（民宿村落）是民宿产业规模发展的方向，这种空间集聚对农村现有的基础设施的配置提出了挑战。例如民宿经营地区夏季用电短缺、污水处理能力不强、通讯信号不畅和无线网络不稳定都是较为普遍的问题。农村地区缺乏公共路牌或路牌指示不明晰，给客人带来不便。乡村民宿周边进出道路狭窄，缺少公共停车场、购物场所等配套设施，都不利于该地区民宿经济的持续、健康发展。

（四）不注重行业协会的培育

良好的社会治理结构必须是政府、企业、社会各司其职，共同参与。在现阶段的民宿产业发展中，政府发挥了强大的引领作用，却不太重视行业协会的培育，行业协会的发展是滞后的。在杭州，仅西湖民宿成立了行业协会，其余区县（市）均未成立相关的社会组织参与民宿业管理。这与民宿业发达的台湾明显不同，“台湾民宿协会在民宿产业发展上起到了主导性作用，20世纪90年代民宿在未得到法律认可的情况下迅速发展，得到了农委会等农政单位的大力协助。开办之初，在消防、卫生、税务、观光等单位持不同做法的情况下，民宿在艰辛经营下一步一个脚印突破困境到遍地开花”。［2］其实如果一个行业自我管理乏力，治理矛盾会相当突出。目前民宿行业有不少非法经营户，存在着不少违章建筑和违法改建、环保和安全隐患、行业恶性竞争、侵害消费者权益等行为，而政府的外部监管力量明显不足，如果没有行业协会发挥自律与内部约束作用，会损害民宿行业的良性健康发展。

四、政府促发展：对策与思路

民宿业在快速扩张的时期，政府必须更新管理理念，扫除其发展的障碍，同时提升监管的能力和手段，真正实现政府职能的转变。

（一）出台管理法规，推进监管法制化

民宿业发展到现在的规模必须加强顶层设计，推动法制化监管。为促进民宿业的发展，各地在修订《旅游条例》时，针对“居民自用住房经营旅游业的由各地制定办法”这一条，可以把民宿加进去，并对解决公安和消防（许可）的问题做出相应的规定，从而为下一级政府制定有关的《民宿管理办法》铺平道路。地方政府的《民宿管理办法》要对民宿的性质、经营资格、开业条件、管理机构、服务内容等进行明确规定，特别是在规模控制上应有别于传统意义上的酒店、旅馆，从而为民宿经营在消防、卫生、环保等合法性上提供制度保障。

各国在支持乡村旅游业的时候，都注重立法先行。国外对申请开办民宿经营的个人或组织、经营规模大小、土地房屋租价、生态环保、安全规定等均建立相关法律程序和规定，如1999年7月，美国加州政府通过了“加州农场家庭住宿法案”，对允许农场和牧场提供游客过夜服务作了法律规定，为农场和牧场旅游的开展铺平了道路。［3］我国的民宿管理法规，除从法律上保障民宿产业规范发展外，也要对经营者的财产安全以及住宿者的人身保险做出规定，以保护各方的利益。

（二）科学规划，完善审批机制

各地政府在推进民宿产业的发展中，应制定乡村民宿发展规划，并将其纳入旅游发展总体规划和县市区域城镇发展的规划中。根据规划，使得民宿产业产生空间集聚效应，并把存在安全隐患的区域排除在规划之外，使民宿的审批首先符合规划的要求。

地方政府制定的《民宿管理办法》中，对民宿的性质，房间数量等应有严格的限定。正因为民宿体量小，经过界定后，相关的管理标准、管理办法才能出台，特别是一些涉及消防、公安的特殊许可才能有所突破。政府在进行行政审批时，应避免审批环节的互为条件和相互矛盾。简化审批流程，通过建立权威的民宿官网，公布审批的全流程，提供一站式服务。在这个网站上，政府可以及时发布涉及这个行业的各种信息。在目前民宿行业协会还未充分发育的情况下，政府官网可以代之建立民宿星级评选制度，利用其权威性开展民宿等级评定，并设定等级有效期。只要确保评选的公开、透明、公正，就可以极大地调动民宿经营者的积极性，并对游客产生强烈的引导作用，从而促进民宿产业的健康发展。

（三）完善农村公共配套，充分提供公共产品

政府在进行民宿规划时，要结合生态文明建设、新农村建设、中心村镇建设，提升民宿经济的外部环境，包括当地的空气、水质、植被的持续改善。同时，加大公共财政的投入，并吸引社会资本完善当地的基础设施配套。对已有的民宿经营村落的基础设施，要进行扩容和改造，例如道路的整修拓宽、公共停车场地的修建、公共场所和民宿标牌的设立、水电管网的扩容改造、排污纳管的建设、通讯信号的全面覆盖等。民宿产业的内涵是文化要素，政府要结合当地的农村精神文明建设，加强民宿所在区域的人文环境建设，保护历史文化和古建筑，挖掘民俗文化，寻找展示风土人情的载体，为当地发展民宿经济营造良好的文化氛围，并提升当地农民的人文素养。

（四）重视行业协会建设，促进民宿管理社会化

行业的自我管理是一个行业成熟的标志之一。在民宿业发展较成熟的国家，行业协会发挥着管理整个行业的重要作用。日本的农家住宿“一般以家庭成员为主进行经营，经营者参加旅馆公会，按照《酒店法》的规范进行管理。每月定期接受行业协会的指导，卫生、消防、保险均有相应的措施，旅客投宿均通过行业协会安排”。［4］在我国，各地政府除了加强自身对民宿产业的政策引导、扶持以及监管外，更要积极支持建立民宿协会或专业合作社形式的社会组织，发挥行业自律和管理作用，有利于政府减负，也有利于整个行业走向成熟。

行业协会可以对整个民宿行业起引领作用。第一，协会可以制定整个行业的服务标准、质量控制、安全保障、行业自律等原则，引导行业规范发展，在很大程度上代替政府起到行业监管的作用，由于行业协会信息对称，会比政府做得更加有效。第二，协会通过自己的信息平台可以对行业的市场宣传、营销策略、服务价格进行指导，提高民宿入住率。组织各种专业培训，提升整个行业的服务意识和服务水平，也可以通过引进专业经营团队和人才，为经营户提供帮助。第三，通过民宿等级评定，激励民宿经营户改进服务，并为消费者提供权威的参考意见。一旦发生纠纷，则成为公正的仲裁机构和监督机构，保护民宿经营者和民宿消费者的合法权益。第四，行业协会可以提供民宿市场的数据统计分析，为投资者提供当地民宿产业发展饱和度、投资可行性、回报率等分析数据，避免盲目投资行为。第五，行业协会是民宿经营者的代言人，在社会上发出自己的声音，维护本行业的权益。代表行业与供应商、保险商等谈判，降低整个行业的运行成本。最后，协会还是行业与政府沟通的桥梁，一方面梳理各种信息和情况上报政府以供决策参考，另一方面向经营者传达政府的管理要求，做到上情下达，下情上达。当然，政府也要加强对行业协会的监管，保证其合法、公正、透明地运行。

参考文献

［1］周琼，曾玉荣.台湾民宿发展分析及其启示［J］.中国乡镇企业，2013（9）.

［2］曾磊，段艳丽，汪永萍.台湾民宿产业对大陆乡村旅游发展的启示［J］.河北农业大学学报（农林教育版），2009（4）.

［3］刘文敏，俞美莲.国外农业旅游发展状况及对上海的启示［J］.上海农村经济，2007（9）.

［4］雷鸣，叶全良.日本乡村旅游发展的路径与启示［J］.亚太经济，2008（5）.

编辑：邵西梅

作者简介：阮雯（1967-），女，中共杭州市委党校副教授，研究方向为公共管理。

收稿日期：2015-05-24

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2016.01.014

中图分类号：F590.6

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2016）01-0077-05