BOT模式中的政府行为如何监督

芦轲

【摘要】近年来，政府为了缓解基础建设融资难问题，纷纷采取BOT特许经营方式。政府在BOT模式中扮演私权主体角色，并且需要转让特许权，但政府与投资者所签订的特许经营协议涉及到公共利益，因此有必要对这一过程中的政府行为进行监督。

【关键词】BOT模式 政府行为 监督 【中图分类号】D926 【文献标识码】A

BOT模式即“建设（（Build）一拥有（Own）一转让（Transfer）”和“建设（（Build）一经营（OPerate）一转让（Transfer）”模式。亚洲开发银行将其定义为，经所在国特许，项目公司计划和筹建基础设施项目，并在一定时期内拥有项目的经营权，当特许权到期后，由国家来接收所有项目资产。简单来说，在BOT模式中，政府与私人达成特许权协议，将基础设施项目交由私人机构来建设、运营和收益，到协议期限后，这些项目便要移交给政府。通过BOT特许经营协议，政府更容易获得基础设施建设的融资，推动社会公共建设的进步，而私人资本也通过这一方式涉足社会公共基础设施建设领域，成为一种新的投资方式。

在BOT模式中对政府行为进行监督的必要性

BOT模式将私人资本引入社会公共基础设施建设，解决了政府在公共产品和服务供给中资金不足的问题，从而为社会提供更为优质的公共产品或服务。在BOT特许经营协议中，作为一方当事主体的政府是以民事主体参与协议，但同时它代表民众处分公共财产，所以特许经营协议既有私的性质，又有公的性质，属于公私混合的合同。政府在特许协议中性质的特殊性决定了它必须接受监督。

首先，政府同时存在公共性与自利性。尽管政府应代表公共利益，但实际上政府内部会形成官僚集团自己的利益，最为典型的便是政府官员在任职内利用职权为自己谋取私利，这会导致政府的异化，产生寻租腐败行为。而当政府启用BOT模式后，政府能够参与市场经济，这让政府内部谋取私利的行为更加隐蔽，而且由于BOT模式中另一方当事人也追求利益最大化，二者容易形成合谋，彻底忽视公共利益。

其次，政府目标与市场目标存在冲突。政府代表的是公共利益，所以它的行为目标追求公益，且关注公平，而市场追逐的是利润，注重效率。市场期望在短期内利润最大化，而政府则要具有长远眼光，追求长期社会效益。政府目标与市场目标相冲突，而BOT特许经营模式中既有市场行为，也有政府行为，但由于信息不对称或者其他不确定因素，项目公司的市场行为很可能会偏离甚至是违背政府行为目标，这容易使得这一模式出现异化，因此需要进行监督。

BOT模式中政府行为监督现状

有关政府行为监督的规定。我国目前并没有一部专门法来规范BOT特许经营模式的各个环节，但也有一些法律法规涉及到BOT模式中的政府行为监督问题。

在BOT特许经营模式中，政府一般用招标方式确定项目承建方，我国的《招标投标法》中便有相关规定，要求招标投标双方都要依法接受监督，而行政监督部门也要对投招标双方的投招标活动进行监督，对违法投招标行为进行依法查处。国务院对投招标监督部门的具体职权进行划分。在《招标投标法》的附则中提及公民的监督权，规定投标人或者其他利害关系人认为投招标活动有违规之处，有权向招标人提出异议或者向相关监督机构提出投诉。

与BOT特许经营模式最为相关的法规是我国住建部2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》，其中确定了我国BOT特许经营模式的监督主体，规定我国的市政公用事业特许经营活动由国务院建设主管部门负责监督，省自治区的建设主管部门主要负责本行政区内的公共事业特许经营活动监督工作。办法规定公众对公共事业的特许经营有建议和知情的权利，并强调市、县政府应建设相应的公众参与机制，为公众监督公共事业特许监督提供途径。《市政公用事业特许经营管理办法》还对特许经营过程中的违法违规行为进行了规定，如违法授予竞标者特许经营权、滥用职权等，这些行为应受到相应处分或者依法追究其刑事责任。

对政府行为进行监督存在的问题。首先，在BOT模式中过于依赖内部监督，造成监督不力。我国在有关BOT特许经营模式的法律法规中，更多强调的是监督特许经营企业的行为，而忽视监督政府行为。

其次，信息公开不足导致外部监督缺失。信息公开是政府接受民众监督的前提，也是保障公民知情权的表现。但目前我国政府很少就BOT特许经营的信息进行公开，民众自然无法对其进行有效监督。

最后，公民缺少监督平台。不论是在宪法还是有关BOT特许经营的法律中，都有提及公民的监督权，但在实践中，公民缺乏行使监督权的途径。以深圳市为例，它制定了《深圳市公用事业特许经营条例》，其中规定特许经营项目需要就授权实施方案举行听证，但在深圳东西部公交整合方案中，并没有举行公开听证会。在BOT模式中政府并没有真正为公民监督提供平台和渠道，政府行为自然缺乏外部监督，BOT特许经营中的公众利益也难以获得保障。

健全BOT特许经营协议中的政府行为监督机制

缺乏对政府行为的监督，为政府在BOT特许经营中出现寻租腐败、随意违约等行为提供了空间。所以，要真正让BOT特许经营模式发挥其应有的作用，必须建立完善的政府行为监督机制。

首先，要注重对政府行为进行外部监督。目前我国BOT特许经营在监督上侧重于内部监督，这意味着BOT特许经营的实施者与监督者同处于一个系统之内，监督权与决策权合二为一甚至是前者从属于后者，这种监督方式有利于决策的贯彻实施，但却不利于发挥监督效用。公众与政府之间实质是委托人与代理人的关系，在BOT特许经营中政府所处分的特许经营权也属于社会公众共有财产，它是代表公众行使处分权力，为此这种权力是需要受到公众外部监督的。

其次，要对BOT特许经营中的政府行为过程进行监督。在BOT特许经营中，对政府行为的监督主要包括订立合同前的监督、合同履行过程中的监督。在这一过程中，权力机关、司法机关以及社会大众都有权利对政府行为进行监督。具体来说，主要有以下几种监督方式：一是信息公开，这是对政府进行监督的前提和基础，政府必须公开BOT特许经营中的相关信息，为公众监督创造条件，与信息公开相配套的，政府还要建立起咨询、投诉、处理机制，满足大众的知情权与监督权；二是完善BOT特许经营中的听证制度，规范听证会程序，这是公众行使监督权利的重要途径；三是可以成立公用事业公众监督委员会，它应独立于政府机构，由公众代表与专家组成，能够对BOT特许经营项目进行客观、理性的评估，监督政府行为，维护大众利益，这也能提升政府行为外部监督的专业性。

最后，要完善政府责任追究机制。BOT特许经营是一种特殊的市场活动，其中政府不仅要承担民事责任，它还应对公众承担一定的政治责任。由于政府行为涉及公众利益，所以在责任追究方式上可以引入公益诉讼制度。在公益诉讼中，起诉者可以是与案件本身无利害关系的公民个体或组织，这主要是为了弥补社会公共利益维护力量的不足。在BOT特许经营中引入公益诉讼制度，可以真正让大众监督得到贯彻落实，起到维护大众利益的作用，促使政府在BOT特许经营中规范自己的行为。

（作者单位：郑州工程技术学院）

【注：本文为BOT项目融资的合同范式设计——以郑州航空港经济综合实验区为对象（15B790018）的阶段性成果】

责编/王坤娜 孙垚（见习） 美编/杨玲玲